石佑啟 陳可翔

內(nèi)容提要 政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和供給效率的同時(shí)，也存在風(fēng)險(xiǎn)并易于引發(fā)糾紛，且糾紛的類(lèi)型與屬性更為復(fù)雜多樣。現(xiàn)有的法律救濟(jì)制度在解決PPP糾紛的過(guò)程中，暴露出行政協(xié)議范圍界定模糊、政府尋求救濟(jì)途徑缺位等諸多問(wèn)題。應(yīng)擺脫傳統(tǒng)理論對(duì)制度革新的桎梏，促進(jìn)傳統(tǒng)理論的發(fā)展，并以理論指導(dǎo)制度創(chuàng)新實(shí)踐，從完善協(xié)議受案標(biāo)準(zhǔn)、確立政府救濟(jì)途徑、消除司法外救濟(jì)障礙等方面推進(jìn)法律救濟(jì)制度的回應(yīng)性構(gòu)建。

引 言

公共管理的社會(huì)化，是各國(guó)行政改革的重要內(nèi)容，是推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，激發(fā)社會(huì)主體活力的必然要求。近年來(lái)，我國(guó)積極探索進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的新路徑，在加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度、拓寬公共領(lǐng)域的社會(huì)力量參與程度等方面進(jìn)行重大戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”以及“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”等改革措施。在這樣的政策環(huán)境下，政府與社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP模式)①得到空前發(fā)展。②PPP模式具有“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少政府在公共領(lǐng)域的壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和專(zhuān)業(yè)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡化，滿足公眾多元需求”等諸多優(yōu)勢(shì)，但在PPP模式實(shí)際運(yùn)行中，效益與風(fēng)險(xiǎn)是并存的。在充分利用PPP模式優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，要注重風(fēng)險(xiǎn)防控，發(fā)揮法律規(guī)制在風(fēng)險(xiǎn)防控方面的作用，立足于事前風(fēng)險(xiǎn)防控與事后糾紛救濟(jì)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。PPP模式廣泛運(yùn)用的過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生諸多糾紛，而現(xiàn)有的救濟(jì)制度無(wú)法有效化解多元類(lèi)型的糾紛。因此，有必要對(duì)PPP糾紛的類(lèi)型及現(xiàn)有救濟(jì)制度進(jìn)行審視，梳理實(shí)踐當(dāng)中存在的問(wèn)題，剖析問(wèn)題背后的理論困境，積極探索制度回應(yīng)的有效路徑。

糾紛類(lèi)型化分析及現(xiàn)行救濟(jì)制度審視

PPP模式是指政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。關(guān)于PPP協(xié)議的類(lèi)型，部分學(xué)者僅就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議進(jìn)行分析③，但特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓只是合作項(xiàng)目中的一種形式。合作的本質(zhì)是固定的，但形式卻非千篇一律。德國(guó)學(xué)者Peter J.Tettinger提出了八種政府與社會(huì)合作的形式。④我國(guó)財(cái)政部于2014年發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》中亦規(guī)定了六種操作形式。顯然，不同形式所對(duì)應(yīng)的協(xié)議種類(lèi)不盡相同，委托形式便可能采用公共服務(wù)外包協(xié)議。運(yùn)作形式與協(xié)議種類(lèi)多樣性一定程度上造成糾紛類(lèi)型的復(fù)雜化，因此，只有進(jìn)行糾紛類(lèi)型化分析，并與現(xiàn)有救濟(jì)制度相對(duì)照，才能使問(wèn)題浮出水面。

(一)糾紛類(lèi)型化分析

為盡可能涵蓋PPP模式下的各式糾紛以及觀察不同主體引發(fā)糾紛的性質(zhì)，我們嘗試以引發(fā)糾紛的主體為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類(lèi)型化分析。

1.政府

由政府引發(fā)的糾紛，可從協(xié)議成立前、協(xié)議履行中、協(xié)議終止后三個(gè)階段予以分析：

第一，協(xié)議成立前。大多數(shù)合作始于政府向社會(huì)發(fā)出含有特定標(biāo)準(zhǔn)的要約。要約標(biāo)準(zhǔn)公平與否，信息公開(kāi)與否，決定著符合條件且有意向的社會(huì)資本方是否都參與競(jìng)爭(zhēng)。如果設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)只針對(duì)某一個(gè)特定組織，相關(guān)信息不公開(kāi)，則會(huì)引發(fā)政府與社會(huì)主體之間的糾紛；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)行的程序正當(dāng)性，決定了最終結(jié)果的公平性，特別在招投標(biāo)過(guò)程中，招標(biāo)人未通知所有符合條件的社會(huì)主體參與投標(biāo)，招標(biāo)人不同意按照招標(biāo)書(shū)確定內(nèi)容與中標(biāo)人簽訂協(xié)議，第三人認(rèn)為合同內(nèi)容侵犯其合法權(quán)益等，都有可能引起行政糾紛。⑤另外，從項(xiàng)目招標(biāo)到協(xié)議簽訂的整個(gè)階段，亦存在由于公務(wù)人員權(quán)力尋租、貪腐等而導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生的可能性。

第二，協(xié)議履行中。政府與社會(huì)資本方就協(xié)商項(xiàng)目訂立協(xié)議，雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系正式生效。在協(xié)議存續(xù)期間，政府未按照約定履行義務(wù)，如沒(méi)有提供財(cái)政補(bǔ)貼或者沒(méi)有將收費(fèi)與項(xiàng)目建設(shè)者共享等；政府的履行行為存在瑕疵，如補(bǔ)貼的發(fā)放沒(méi)有按時(shí)、按額或者收益沒(méi)有按照約定比例分配等；政府積極行使行政優(yōu)益權(quán)，如基于公共利益需要，單方撤銷(xiāo)、變更合同或者將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予第三方等；政府行使抗辯權(quán)，如資本方未按照協(xié)議約定進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致工程延緩，政府延遲付費(fèi)或者不按時(shí)發(fā)放補(bǔ)貼等；政府消極對(duì)待監(jiān)管權(quán)，如對(duì)另一方的違法違約行為不予追究或者對(duì)突發(fā)狀況未作反應(yīng)等。這些情形均有可能引發(fā)其與合作方、協(xié)議以外第三人甚至社會(huì)公眾之間的糾紛。

第三，協(xié)議終止后。協(xié)議的終止，有可能基于任意一方的違約行為、行政優(yōu)益權(quán)的行使、不可抗力、情勢(shì)變更等情形而引起，但這并不意味著糾紛可能性的消失，往往是“協(xié)議止，事不了”。政府一方違約導(dǎo)致協(xié)議終止或者怠于行使監(jiān)督權(quán)可能就賠償事項(xiàng)與合作方引發(fā)糾紛；政府基于公共利益考慮行使行政優(yōu)益權(quán)，有可能就補(bǔ)償事項(xiàng)與合作方、權(quán)益受損的第三方引發(fā)糾紛；在專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的合作項(xiàng)目中，政府還有可能因違反“后合同義務(wù)”規(guī)則⑥而與協(xié)議方產(chǎn)生糾紛等。

2.社會(huì)資本方

對(duì)于項(xiàng)目協(xié)議的另一方，社會(huì)資本方所引發(fā)的糾紛，主要存在下列類(lèi)型：

第一，與政府的糾紛。在PPP協(xié)議中，與政府相比，社會(huì)資本方作為參與方不存在強(qiáng)權(quán)特質(zhì)，引發(fā)糾紛的原因與民事協(xié)議存在共性。一是行使權(quán)利引發(fā)的糾紛，當(dāng)然包含權(quán)利濫用的情形。例如，企業(yè)與政府確定合作內(nèi)容后不同意簽訂協(xié)議的情形，在實(shí)踐中，其有可能因?yàn)閮r(jià)格因素或者項(xiàng)目難度而臨時(shí)反悔，導(dǎo)致協(xié)商流產(chǎn)，協(xié)商成本浪費(fèi)；又如，在協(xié)議履行過(guò)程中，企業(yè)根據(jù)另一方的履行情況行使抗辯權(quán)。二是未履行義務(wù)引發(fā)的糾紛，包括不完全履行義務(wù)的情形。從現(xiàn)實(shí)考察，社會(huì)主體未依照協(xié)議向政府移交公共設(shè)施，收費(fèi)未繳納或未按額繳納，未向公眾提供公共服務(wù)或服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，未就公益損害進(jìn)行賠償?shù)?，都是不履行義務(wù)的直觀表現(xiàn)，都會(huì)引起與政府間的爭(zhēng)議。三是基于違法行為引起的糾紛。PPP項(xiàng)目的公益性為社會(huì)資本方的準(zhǔn)入設(shè)置了較高的門(mén)檻，部分企業(yè)為了獲得“長(zhǎng)期飯票”，通過(guò)偽造財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、經(jīng)營(yíng)范圍、技術(shù)專(zhuān)利等違法方式取得資格，導(dǎo)致協(xié)議失效引發(fā)糾紛。除此之外，違法轉(zhuǎn)包分包引起的糾紛在實(shí)踐中也較為常見(jiàn)，這所導(dǎo)致的現(xiàn)象便是，政府設(shè)置條件，百里挑一的合作方并非實(shí)際的協(xié)議履行人，只是多數(shù)資信狀況不明的小企業(yè)，而這些主體在項(xiàng)目建設(shè)階段弄虛作假、偷工減料等也導(dǎo)致矛盾的進(jìn)一步升級(jí)。

第二，與第三方主體的糾紛。第三方主體是與協(xié)議雙方主體相對(duì)應(yīng)的概念，是指權(quán)益受到協(xié)議任意一方主體行為影響或者影響協(xié)議內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的個(gè)人、組織。事實(shí)上，基于公益性的特點(diǎn)，社會(huì)資本方上述三類(lèi)導(dǎo)致協(xié)議停滯、失效的行為，在引起與政府間糾紛的同時(shí)，也將矛盾引至社會(huì)公眾一方，且糾紛的程度更加劇烈。當(dāng)合作流產(chǎn)時(shí)，意味著供水、供電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施或者養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)供給的中斷，作為公益事業(yè)的服務(wù)對(duì)象，公眾往往是最直接的受害者。更有甚者，利用PPP項(xiàng)目非法吸收公眾存款，進(jìn)行合同詐騙等。⑦社會(huì)資本方作為市場(chǎng)主體，難泯趨利本性，特別是政策優(yōu)勢(shì)、平臺(tái)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)更容易激發(fā)他們壟斷市場(chǎng)的野心，通過(guò)各種拙劣的方式減少成本，擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)，鞏固地位。有學(xué)者尖銳地指出：“作為代理人的私營(yíng)承包商有著天生的趨利性,在不受約束的情況下,他們很可能通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)價(jià)格來(lái)追求利潤(rùn)的最大化,這是與政府尋求公共利益最大化的目標(biāo)背道而馳的?！雹喽罱K吃虧的仍是公眾，這也是社會(huì)資本與公眾相互對(duì)立，糾紛激化的誘因。另外，在資本方取得項(xiàng)目委托、授權(quán)以及具體運(yùn)行過(guò)程中，除了普通公民，其他組織的權(quán)益也難免受到影響，繼而引發(fā)糾紛。例如，在招投標(biāo)階段，采用圍標(biāo)、騙標(biāo)、行賄等違反《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的行為打壓競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)；資格審核階段對(duì)同行業(yè)組織進(jìn)行信譽(yù)打擊等。又如，就項(xiàng)目貸款取得與償還事項(xiàng)損害銀行利益，就項(xiàng)目設(shè)施損壞賠付事項(xiàng)與保險(xiǎn)公司產(chǎn)生爭(zhēng)議等。

3.第三方主體

基于PPP項(xiàng)目的公益性取向，有時(shí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系不單純體現(xiàn)為雙邊形態(tài)，還有可能展現(xiàn)為三角結(jié)構(gòu)。部分PPP協(xié)議內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，往往需要第三方主體，特別是社會(huì)公眾的配合。在公共服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目合作中，政府與合作方共同出資進(jìn)行公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，并由后者負(fù)責(zé)后期收費(fèi)，收費(fèi)按比例分配。項(xiàng)目落成后，如使用者獲得服務(wù)卻不繳納費(fèi)用，就會(huì)導(dǎo)致合作方無(wú)法履行協(xié)議中規(guī)定的義務(wù)，從而引發(fā)糾紛。深入分析，這種糾紛既有可能是民事?tīng)?zhēng)議，即對(duì)抗社會(huì)資本方的權(quán)利，也可能是行政爭(zhēng)議，即對(duì)抗行政授權(quán)；既有可能是個(gè)體行為，也有可能是群體現(xiàn)象。當(dāng)然，實(shí)踐中其他社會(huì)主體行為引發(fā)的糾紛也頗為常見(jiàn)。除了未繳納服務(wù)費(fèi)用以外，還有金融機(jī)構(gòu)未定期給合作雙方發(fā)放貸款，保險(xiǎn)公司未按額賠付公共設(shè)施損壞的費(fèi)用，建筑公司未如期完成項(xiàng)目工程等，都會(huì)引發(fā)與政府、社會(huì)資本方之間的糾紛。

(二)現(xiàn)行救濟(jì)制度審視

當(dāng)前，針對(duì)PPP模式中多元主體引發(fā)的各類(lèi)糾紛，我國(guó)現(xiàn)有的救濟(jì)制度存在于《行政訴訟法》及其司法解釋、《行政復(fù)議法》《國(guó)家賠償法》及其司法解釋、《民事訴訟法》及其司法解釋、《仲裁法》及其司法解釋、《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》等之中。尚無(wú)法律法規(guī)專(zhuān)門(mén)就PPP模式的運(yùn)行及其爭(zhēng)議解決進(jìn)行規(guī)范。事實(shí)上，由于合作項(xiàng)目涉及領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，糾紛類(lèi)型也愈發(fā)多樣，且發(fā)展變化快，暫時(shí)很難用一部統(tǒng)一的PPP救濟(jì)法予以囊括。現(xiàn)行的做法是，對(duì)糾紛類(lèi)型進(jìn)行性質(zhì)界分，繼而采用不同屬性的救濟(jì)制度予以解決。

首先，一般而言，在項(xiàng)目協(xié)議成立前，由政府一方所引發(fā)的糾紛，基于行政行為權(quán)限或者行政程序瑕疵的緣由，權(quán)益受到影響或損害的社會(huì)資本方、使用者大多能以行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人的身份，直接依據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定尋求救濟(jì)。在協(xié)議履行過(guò)程中，由于具體行政行為、行政不作為造成其他社會(huì)組織、個(gè)人權(quán)益損害的，第三方主體同樣可以適用上述救濟(jì)規(guī)范。但政府為保證項(xiàng)目運(yùn)行與其他社會(huì)主體就輔助協(xié)議引發(fā)的糾紛，如貸款、購(gòu)買(mǎi)原材料等則屬于典型的民事?tīng)?zhēng)議，受《民事訴訟法》《仲裁法》等法律規(guī)范的調(diào)整。在協(xié)議終止后，基于具體行政行為所造成的權(quán)益損害，社會(huì)組織、個(gè)人可適用《國(guó)家賠償法》及其司法解釋的規(guī)定請(qǐng)求行政賠償。此外，政府公務(wù)人員在協(xié)議履行過(guò)程中因權(quán)力尋租、貪腐等引發(fā)的糾紛，還可能適用《刑法》《刑事訴訟法》及其司法解釋中關(guān)于貪污、瀆職犯罪的相關(guān)規(guī)定予以處理。

其次，在PPP實(shí)踐中，參與項(xiàng)目的社會(huì)資本方基于合作、競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)與其他組織的糾紛，大多屬于平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議，當(dāng)然不排除程度失控轉(zhuǎn)化為刑事犯罪的可能性。如上述，企業(yè)為取得參與資格或?yàn)殪柟虄?yōu)勢(shì)地位，打壓行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者所引發(fā)的侵權(quán)糾紛；延期償還貸款，拖欠工程費(fèi)用引發(fā)的合同糾紛等可適用《民事訴訟法》《仲裁法》及其司法解釋的規(guī)定予以解決，甚至可以采用民間調(diào)解的方式解決。

最后，作為PPP協(xié)議外的第三方主體，其他社會(huì)組織、個(gè)人就平等合作事項(xiàng)與公私雙方產(chǎn)生糾紛的，同樣屬于民事?tīng)?zhēng)議的范疇，可采用民事救濟(jì)的方式解決。難點(diǎn)在于，由于項(xiàng)目協(xié)議效力的外部化，PPP模式中許多雙邊關(guān)系事實(shí)上都與第三人的權(quán)利義務(wù)掛鉤，其所引發(fā)的糾紛既有可能是對(duì)抗行政權(quán)產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議，也有可能是蔑視合同權(quán)利誘發(fā)的民事?tīng)?zhēng)議，原則上適用不同性質(zhì)的救濟(jì)規(guī)范予以處理。

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第11條第5項(xiàng)規(guī)定：“項(xiàng)目合同是政府與社會(huì)資本合作模式合同體系中最核心的法律文件?！币虼?，項(xiàng)目合同(協(xié)議)所引發(fā)的爭(zhēng)議如何解決及對(duì)受損害的權(quán)益如何救濟(jì)，是整個(gè)PPP模式救濟(jì)制度所針對(duì)的核心問(wèn)題，既是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。對(duì)上述糾紛類(lèi)型進(jìn)行定性分析面臨的障礙較小，但政府與社會(huì)資本方簽訂的項(xiàng)目合同(協(xié)議)是行政合同(協(xié)議)還是民事合同，對(duì)于其“公”“私”性質(zhì)的界定問(wèn)題一直備受爭(zhēng)議。民法學(xué)家梁慧星教授認(rèn)為，依據(jù)民事合同的本質(zhì)，行政法學(xué)界所界定大多數(shù)行政合同都屬于民事合同，爭(zhēng)議的類(lèi)型亦是如此。⑨對(duì)此，行政法學(xué)界積極回應(yīng)，探索行政協(xié)議與民事合同的界分標(biāo)準(zhǔn)。例如，朱新力教授認(rèn)為，行政合同是行政主體為直接實(shí)現(xiàn)行政目的或單純?yōu)樾姓聞?wù)與他方訂立的合同；⑩余凌云教授認(rèn)為，行政契約就是指以行政主體為一方當(dāng)事人的發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意等，分別從目的、標(biāo)的、主體等方面說(shuō)明行政協(xié)議的“行政性”?！肮薄八健敝疇?zhēng)也著實(shí)使救濟(jì)規(guī)范擇取陷入困境，如《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第28條規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟?！薄痘A(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)者就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決”，“特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”從這個(gè)層面看，2015年5月，新《行政訴訟法》的施行頗有“柳暗花明”之功效。新《行政訴訟法》第12條第11款規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的?！敝链耍鞔_將行政協(xié)議爭(zhēng)議納入行政訴訟的受案范圍予以救濟(jì)。在同時(shí)施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《適用解釋》)第11條中，也進(jìn)一步對(duì)行政協(xié)議作出界定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法規(guī)定的協(xié)議?！辈?duì)行政爭(zhēng)議救濟(jì)的期限、管轄、裁判依據(jù)、訴訟費(fèi)用等方面內(nèi)容加以規(guī)定。

誠(chéng)然，隨著行政協(xié)議爭(zhēng)議救濟(jì)途徑的正式確立，以項(xiàng)目合同運(yùn)行為核心內(nèi)容的PPP模式下救濟(jì)制度建構(gòu)取得初步成效，形成一個(gè)涵蓋行政訴訟、民事訴訟、仲裁等救濟(jì)途徑的規(guī)范體系。但深入觀察分析，這顯然還是一個(gè)未完待續(xù)的狀態(tài)。

問(wèn)題的挖掘

公私合作的發(fā)展促使合作形式趨多，引起的糾紛形態(tài)復(fù)雜多樣，現(xiàn)有的救濟(jì)制度在解決部分糾紛時(shí)捉襟見(jiàn)肘，問(wèn)題逐漸凸顯，尚有諸多爭(zhēng)議控訴無(wú)門(mén)，亟待回應(yīng)。

(一)行政協(xié)議范圍界定模糊

誠(chéng)如前言，目前學(xué)界對(duì)于行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍各執(zhí)一詞，目的說(shuō)、主體說(shuō)、標(biāo)的說(shuō)、公權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)以及混合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)都各有青睞者?！哆m用解釋》第11條對(duì)行政協(xié)議的界定采用了混合說(shuō)，兼具“主體+標(biāo)的+目的”三重標(biāo)準(zhǔn)，主體表現(xiàn)為一方為行政機(jī)關(guān)，一方為個(gè)人、組織；目的在于公共利益或行政管理目的；標(biāo)的在于形成行政法上權(quán)利和義務(wù)。解釋機(jī)關(guān)原意在于通過(guò)抽象概括，將受案范圍中行政協(xié)議界定清楚，但看似面面俱到的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)則難以厘清。就主體和目的來(lái)看，凡行政機(jī)關(guān)與個(gè)人、組織共同參與的，具有公共利益性質(zhì)的協(xié)議都進(jìn)入受案范圍，這樣會(huì)造成行政協(xié)議范圍的擴(kuò)大化，許多典型的民事協(xié)議也會(huì)納入其中，例如，PPP模式中，行政機(jī)關(guān)就項(xiàng)目建設(shè)與金融機(jī)構(gòu)簽訂的貸款合同。對(duì)此，標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)的嵌入，有利于遏制受案范圍擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)，將純粹的民事協(xié)議排除在外。然而，標(biāo)的說(shuō)仍存在理想主義之嫌，理論上的證成，并不代表實(shí)踐可行，如有學(xué)者所言：“若進(jìn)一步追問(wèn)，如何確定協(xié)議所構(gòu)建的法律關(guān)系是行政法上法律關(guān)系，應(yīng)該適用行政法律規(guī)范來(lái)調(diào)整？判斷又陷入困難?！?/p>

概括性標(biāo)準(zhǔn)難以適用，慣常做法是結(jié)合列舉范圍進(jìn)行體系解釋?zhuān)哆m用解釋》第12條僅列明“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”與“土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議”兩類(lèi)，雖有兜底條款，仍恐有縮小范圍之嫌。不難發(fā)現(xiàn)，上述兩類(lèi)合同，均與行政職權(quán)行使直接相關(guān)，行政機(jī)關(guān)基于許可、征收等權(quán)力的運(yùn)用與行政相對(duì)人簽訂協(xié)議，產(chǎn)生的法律關(guān)系屬于行政法律關(guān)系，歸入典型類(lèi)別自然無(wú)可非議。但從列舉類(lèi)型的參照性來(lái)看，是否意味著只有與行政職權(quán)行為相關(guān)的行政協(xié)議所產(chǎn)生的爭(zhēng)議，才能予以立案？在PPP模式當(dāng)中，除了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議以外，還有公共設(shè)施建設(shè)合作協(xié)議、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)委托協(xié)議、部分公共服務(wù)外包協(xié)議等，這些協(xié)議可能并不直接體現(xiàn)行政權(quán)力的行使，是否屬于《適用解釋》界定的行政協(xié)議范疇，是否包含在行政訴訟受案范圍內(nèi)，存在疑問(wèn)。

概言之，問(wèn)題的關(guān)鍵在于：《適用解釋》是旨在對(duì)所有類(lèi)型的行政協(xié)議進(jìn)行概括界定，使得受案范圍中的協(xié)議范圍盡可能擴(kuò)大化，以適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需求，還是旨在對(duì)一部分行政協(xié)議進(jìn)行界定，使得受案范圍中的協(xié)議范圍盡可能具體化，甚至只包含與行使權(quán)力直接相關(guān)的類(lèi)型？若是前者，則當(dāng)前《行政訴訟法》及其《適用解釋》所列舉的協(xié)議類(lèi)型較為單一，PPP模式中其余項(xiàng)目合同的類(lèi)型均未提及，易在實(shí)操中產(chǎn)生歧義，形成救濟(jì)障礙；若為后者，表明對(duì)協(xié)議范圍的界定較窄，其余在實(shí)踐中客觀存在協(xié)議無(wú)法尋求行政救濟(jì)。顯然，現(xiàn)有的界定存在一定的模糊性。

(二)政府尋求救濟(jì)途徑缺位

長(zhǎng)期以來(lái)，受行政法控權(quán)理論的影響，人們認(rèn)為，《行政訴訟法》是一部“民告官”的法，行政機(jī)關(guān)只能充當(dāng)恒定的被告。我國(guó)的行政訴訟在制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)為以審查行政機(jī)關(guān)的行政行為、救濟(jì)相對(duì)人合法權(quán)益為唯一目標(biāo)的單向性構(gòu)造模式。為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，現(xiàn)行《行政訴訟法》雖將審查范圍延伸至雙方行為，但立法的主要目的仍在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。換言之，現(xiàn)有規(guī)范在首肯行政協(xié)議存在的同時(shí)，重在承認(rèn)其“行政性”，而忽視其“協(xié)議性”。

基于此，在訴訟原告資格的限制下，政府對(duì)社會(huì)資本方引發(fā)的糾紛如何尋求救濟(jì)？在PPP模式中，能在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中脫穎而出的組織，一般都是實(shí)力較為雄厚的民營(yíng)企業(yè)，容易借助政策優(yōu)惠，迅速占據(jù)資源，形成新的壟斷。政府在合作中并不必然處于強(qiáng)勢(shì)地位。社會(huì)資本方偽造資格，不依據(jù)招標(biāo)書(shū)簽訂協(xié)議，惡意串通，惡性競(jìng)爭(zhēng)，不履行或者瑕疵履行協(xié)議義務(wù)等情形，都會(huì)造成公益損害，即使政府基于維護(hù)公共利益的目的，行使行政優(yōu)益權(quán)以撤銷(xiāo)協(xié)議，但損害依然客觀存在，而現(xiàn)行的制度中，并無(wú)政府主張違約、賠償?shù)木葷?jì)途徑規(guī)定。此外，在政府負(fù)責(zé)收費(fèi)的項(xiàng)目或者在政府授權(quán)社會(huì)資本方收費(fèi)的項(xiàng)目中，使用者若拒絕付費(fèi)，收費(fèi)主體在現(xiàn)有的規(guī)范中，權(quán)利亦無(wú)法得到有效主張。

對(duì)此，有學(xué)者主張，當(dāng)協(xié)議相對(duì)人不履行協(xié)議或者造成公益損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以以申請(qǐng)非訴執(zhí)行為出路，認(rèn)為此為立足現(xiàn)狀之法。其法律依據(jù)在于《行政強(qiáng)制法》第53條以及《行政訴訟法》第97條關(guān)于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！钡珡乃痉▽?shí)踐來(lái)看，非訴執(zhí)行僅限于行政處罰、行政處理等單方行政行為，并不包含行政協(xié)議。而且，以強(qiáng)制執(zhí)行的方式來(lái)解決協(xié)議糾紛是否可行，仍有待證成。

(三)協(xié)議糾紛尋求司法外救濟(jì)遇阻

在司法救濟(jì)受阻時(shí)，司法外救濟(jì)途徑能否行得通？即項(xiàng)目協(xié)議爭(zhēng)議的解決能否適用行政復(fù)議、仲裁、調(diào)解？當(dāng)然，司法外救濟(jì)不局限于政府一方提起。彼得·坎恩認(rèn)為，政府與相對(duì)人間多為互利的長(zhǎng)期合作關(guān)系,而非一次性商業(yè)交易,如果訴諸法院,則常被視為不適當(dāng)且易產(chǎn)生副效應(yīng)。如前所述，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等規(guī)范性文件分別對(duì)仲裁、調(diào)解解決爭(zhēng)議事項(xiàng)作出規(guī)定。2017年7月21日，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》第40條規(guī)定，“因合作項(xiàng)目協(xié)議履行發(fā)生爭(zhēng)議，可以依法申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。”隨著行政協(xié)議爭(zhēng)議被納入行政訴訟受案范圍，問(wèn)題的關(guān)鍵轉(zhuǎn)化為：司法外救濟(jì)途徑能否與行政訴訟并存？

對(duì)此，學(xué)界可謂眾說(shuō)紛紜。其中，反對(duì)行政復(fù)議的理由較簡(jiǎn)單，即認(rèn)為當(dāng)前《行政復(fù)議法》的受理范圍只限于對(duì)具體行政行為不服而申請(qǐng)復(fù)議。反對(duì)仲裁、調(diào)解的理由則較為豐富：其一，行政協(xié)議已由《行政訴訟法》規(guī)定，已然納入公法范疇，公私有別，若用仲裁解決行政協(xié)議爭(zhēng)議，恐有“公私不分”之嫌；其二，我國(guó)《仲裁法》主要解決的是作為平等主體的公民、法人及其他組織之間的合同糾紛，項(xiàng)目協(xié)議雙方地位不對(duì)等，無(wú)法適用；其三，長(zhǎng)期以來(lái)，受“行政權(quán)力不可處分原則”的影響，解決行政爭(zhēng)議一般不適用調(diào)解?！缎姓V訟法》第60條第1款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！边@表明行政協(xié)議爭(zhēng)議除非是賠償、補(bǔ)償爭(zhēng)議，在訴訟程序中不得適用調(diào)解。相反，贊成適用仲裁、調(diào)解的主要觀點(diǎn)在于：其一，仲裁、調(diào)解可以降低司法成本，減輕司法壓力；其二，項(xiàng)目協(xié)議爭(zhēng)議適用仲裁、調(diào)解更加體現(xiàn)了意思自治；其三，司法外的救濟(jì)方式，可以彌補(bǔ)行政訴訟單向性所造成的政府方救濟(jì)困境；其四，關(guān)于政府與社會(huì)資本合作的相關(guān)規(guī)范性文件已對(duì)仲裁、調(diào)解作出規(guī)定。

政策導(dǎo)向是PPP模式廣泛應(yīng)用、迅速發(fā)展的催化劑。由于立法的滯后，近年來(lái)，PPP案件數(shù)量不斷增多，且爭(zhēng)議的類(lèi)型和訴求呈現(xiàn)多元化，形成司法審理不確定性強(qiáng)，難度較大的被動(dòng)局面。為減輕司法救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)壓力，當(dāng)前救濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)充分正視司法外救濟(jì)的價(jià)值，盡快確立復(fù)議、仲裁、調(diào)解等救濟(jì)途徑的合法性、正當(dāng)性。

(四)使用者對(duì)公權(quán)力侵權(quán)的救濟(jì)難點(diǎn)

在公私合作模式的語(yǔ)境下，公權(quán)力包含政府行政權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力兩類(lèi)。在PPP協(xié)議中，政府行政權(quán)力行使主要指行政優(yōu)益權(quán)的行使，毋庸置疑，依據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋?zhuān)褂谜咭虼死媸軗p，能以利害關(guān)系人的身份尋求救濟(jì)。

難點(diǎn)在于：因社會(huì)公權(quán)力行使引發(fā)的糾紛，如何救濟(jì)？如美國(guó)學(xué)者朱迪·弗里曼所言：“私人主體正深深介入到管制、提供服務(wù)、政策設(shè)計(jì)與實(shí)施當(dāng)中。私人對(duì)管制的貢獻(xiàn)從‘純粹’的咨詢性的作用直至全面承擔(dān)決策權(quán)力”，“他們相對(duì)不受立法、執(zhí)行與司法監(jiān)督會(huì)有嚴(yán)重后果，在一個(gè)政府職能民營(yíng)化與廣泛外包的年代尤其如此”。在PPP模式中，社會(huì)資本方有時(shí)不僅僅是項(xiàng)目協(xié)議的參與者，也是公共服務(wù)的供應(yīng)者。其與使用者之間不僅牽涉權(quán)利的行使，也包含公權(quán)力的運(yùn)用。與傳統(tǒng)的管制型行政不同，在服務(wù)行政中，特別是在公私合作的模式中，社會(huì)主體可能基于契約而取得管理權(quán)、收費(fèi)權(quán)等公權(quán)力。如前所述，對(duì)抗公權(quán)與侵犯私權(quán)所引發(fā)的糾紛需要適用不同性質(zhì)的救濟(jì)規(guī)范予以解決?；谙M(fèi)而產(chǎn)生民事?tīng)?zhēng)議，社會(huì)資本方是民事訴訟中的適格被告，使用者尋求民事救濟(jì)途徑順理成章。但對(duì)于行使或?yàn)E用公權(quán)力引發(fā)的糾紛，使用者如何主張權(quán)利？

現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條將被告身份限定為行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織，將社會(huì)資本方排除在被告范圍之外，即使用者無(wú)法通過(guò)直接起訴社會(huì)資本方得到救濟(jì)。同時(shí)，使用者可否依據(jù)《行政訴訟法》第26條關(guān)于委托的行政機(jī)關(guān)作為被告的規(guī)定起訴政府一方，存在疑問(wèn)。其一，經(jīng)項(xiàng)目協(xié)議而取得的權(quán)力，能否等同于行政委托？例如，經(jīng)協(xié)議而取得公共服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)，是否與傳統(tǒng)行政委托無(wú)異？其二，社會(huì)資本方如何對(duì)公權(quán)力侵權(quán)承擔(dān)責(zé)任？由行政機(jī)關(guān)充當(dāng)被告，沒(méi)有相應(yīng)的事后追償機(jī)制，有排除協(xié)議中所約定的社會(huì)資本方責(zé)任之嫌；其三，使用者是以行政相對(duì)人的身份，還是以行政協(xié)議利害關(guān)系人身份起訴行政機(jī)關(guān)？

另外，2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《行政訴訟法》第25條進(jìn)行修改，補(bǔ)充行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。PPP項(xiàng)目協(xié)議大多與公共利益密切相關(guān)，當(dāng)公權(quán)力行使造成大多數(shù)使用者權(quán)益受損時(shí)，檢察機(jī)關(guān)能否依據(jù)該規(guī)定提起公益訴訟？值得探討。

(五)行政訴訟處理違約糾紛難以自洽

《行政訴訟法》不僅是救濟(jì)法，也是監(jiān)督法。保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，是其最基本的功能定位。換言之，行政訴訟的立法宗旨重在規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)，化解權(quán)力行使引發(fā)的爭(zhēng)議。但隨著行政協(xié)議的引入，這種定位似有動(dòng)搖?！缎姓V訟法》將行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議納入受案范圍。深入分析，在協(xié)議履行過(guò)程中，一方主體不依法履行、未按約定履行協(xié)議顯然不具備權(quán)力屬性，即便政府的身份介入，也不能使一個(gè)單純的違約行為轉(zhuǎn)化成為一個(gè)權(quán)力濫用行為，從而納入行政訴訟的范圍。同樣，當(dāng)非出于公共利益考慮，違法變更、解除協(xié)議也并不必然行使了權(quán)力，當(dāng)然此處權(quán)力行使與否的標(biāo)準(zhǔn)，尚需進(jìn)一步厘清。

可見(jiàn)，以行政訴訟方式解決違約行為造成的糾紛在邏輯上難以自洽。對(duì)此，司法機(jī)關(guān)似乎也有所察覺(jué)，并試圖在原有的框架下，采用不同的救濟(jì)途徑將之區(qū)分開(kāi)來(lái)。例如，《適用解釋》第16條規(guī)定：“對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，訴訟費(fèi)用準(zhǔn)用民事案件交納標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，訴訟費(fèi)用適用行政案件交納標(biāo)準(zhǔn)?！鳖?lèi)似的還有《適用解釋》第12條關(guān)于訴訟時(shí)效、起訴期限的分類(lèi)規(guī)定。但顯然，這些規(guī)定只是停留在程序?qū)用?，在具體行為審查上，仍須優(yōu)先適用行政法律規(guī)范?？傮w而言，行政訴訟旨在控制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)，民事訴訟旨在定紛止?fàn)帲谛姓V訟的框架下解決項(xiàng)目協(xié)議糾紛，側(cè)重點(diǎn)在于審查權(quán)力行使的合法性，即便只是單純的違約行為。這種處理方式模糊了權(quán)利與權(quán)力的邊界，忽略了協(xié)議的契約性特征。

(六)賠償適用標(biāo)準(zhǔn)選擇困難

縱觀PPP項(xiàng)目協(xié)議的糾紛解決，最終大多數(shù)都要回到對(duì)賠償問(wèn)題的爭(zhēng)論，賠償標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)與協(xié)議中違約責(zé)任的規(guī)定、法律法規(guī)的適用密切相關(guān)。新《行政訴訟法》第78條及其《適用解釋》第15條對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)那樾巫鞒隹蚣苄缘囊?guī)定，但對(duì)于賠償爭(zhēng)議的解決是適用協(xié)議規(guī)定還是適用《國(guó)家賠償法》中關(guān)于行政賠償?shù)囊?guī)定并未明確化，兩者各有利弊，從而造成一定的選擇困難。

第一，項(xiàng)目協(xié)議中關(guān)于違約責(zé)任的規(guī)定能否適用于所有賠償情形？當(dāng)行政違約行為造成社會(huì)資本方、使用者權(quán)益受損時(shí)，適用協(xié)議約定予以賠償存在可行性，但當(dāng)政府單方違法行使撤銷(xiāo)權(quán)造成損害時(shí)，能否適用合同約定則存在爭(zhēng)議：一是違法行使權(quán)力屬于公法規(guī)制的范疇，其賠償應(yīng)當(dāng)適用《國(guó)家賠償法》中關(guān)于行政賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，適用協(xié)議規(guī)定是“公法遁入私法”之表現(xiàn)；二是《合同法》上違約責(zé)任承擔(dān)，不僅關(guān)注直接利益損失，還包含對(duì)部分可得利益的考量。適用違約賠償可能造成賠償范圍擴(kuò)大化，容易變相造成公益受損。

第二，《國(guó)家賠償法》關(guān)于行政賠償?shù)囊?guī)定能否適用于項(xiàng)目協(xié)議賠償爭(zhēng)議？當(dāng)前，行政賠償適用的最大障礙在于：根據(jù)《國(guó)家賠償法》第3、4條的規(guī)定，行政賠償只適用于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的情形，行政協(xié)議賠償?shù)那度?，其合法性有待考證。此外，PPP模式重視民營(yíng)資本的引入，需要一個(gè)公平的投資環(huán)境。而行政賠償側(cè)重于賠償直接損失，對(duì)于可得利益的考量較少。若適用行政賠償，社會(huì)資本方容易對(duì)協(xié)議公平性產(chǎn)生質(zhì)疑，擔(dān)心政府基于賠償標(biāo)準(zhǔn)低而隨意撤銷(xiāo)協(xié)議或者依現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)取得的行政賠償無(wú)法彌補(bǔ)客觀損失。

制度之構(gòu)建與完善

要妥善解決PPP模式中的多元糾紛，營(yíng)造一個(gè)安全、平等、共贏的投資環(huán)境，現(xiàn)有的救濟(jì)制度必須在革新傳統(tǒng)行政救濟(jì)理論的基礎(chǔ)上對(duì)存在的問(wèn)題作出積極回應(yīng)。革新傳統(tǒng)行政救濟(jì)理論重點(diǎn)是要解決爭(zhēng)議多元與救濟(jì)單一的矛盾，建立多元救濟(jì)理論；進(jìn)行制度上的積極回應(yīng)不是簡(jiǎn)單的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是要緊密聯(lián)系PPP發(fā)展的實(shí)際，以“公”“私”并用、尊重“協(xié)議性”、責(zé)任均衡、多元融合為主線進(jìn)行系統(tǒng)的制度建構(gòu)與完善。重點(diǎn)可從下列方面著手：

(一)協(xié)議受案標(biāo)準(zhǔn)的完善

關(guān)于《行政訴訟法》及其《適用解釋》中行政協(xié)議受案標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，可以說(shuō)是PPP項(xiàng)目協(xié)議法律救濟(jì)，甚至是整個(gè)行政協(xié)議法律救濟(jì)中的核心問(wèn)題，它決定了可受案協(xié)議范圍的廣度。在探討受案標(biāo)準(zhǔn)之前，有必要先對(duì)相關(guān)概念予以厘清。

首先，《適用解釋》第11條中行政協(xié)議的范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋所有類(lèi)型的行政協(xié)議，而非只包含依職權(quán)訂立的行政協(xié)議。在PPP模式中，政府與社會(huì)資本方地位更趨平等，甚至為了吸引民營(yíng)資本，政府有時(shí)候都會(huì)做出讓步，開(kāi)出優(yōu)惠條件，由此達(dá)成的項(xiàng)目協(xié)議與傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)、土地征收補(bǔ)償存在本質(zhì)差別。如果將行政協(xié)議限定為依職權(quán)簽訂的協(xié)議，則會(huì)將許多項(xiàng)目協(xié)議排除在訴訟審查之外，導(dǎo)致諸多糾紛救濟(jì)無(wú)門(mén)。

其次，歸根究底，行政協(xié)議范圍界定產(chǎn)生模糊性的原因在于：界定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性及列舉類(lèi)型的單一性。因此，有必要在《適用解釋》中引入核心界定標(biāo)準(zhǔn)——有無(wú)合法行使公權(quán)力的可能性，即政府有可能基于公共利益的維護(hù)而行使單方撤銷(xiāo)權(quán)。一般來(lái)講，這種可能性都會(huì)在協(xié)議中加以規(guī)定，當(dāng)缺乏這樣的可能性而行使權(quán)力導(dǎo)致相對(duì)方權(quán)益受損時(shí)，可直接以行政行為違法為由尋求救濟(jì)，而無(wú)須以行政協(xié)議爭(zhēng)議為事由尋求救濟(jì)。當(dāng)然，核心并非唯一，具體規(guī)定及實(shí)踐仍須綜合主體、目的等標(biāo)準(zhǔn)加以判斷。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)逐步增加列舉協(xié)議的類(lèi)型，并列明應(yīng)當(dāng)排除的協(xié)議類(lèi)型，如內(nèi)部協(xié)議、外交協(xié)議等。

最后，在明確行政協(xié)議核心界定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)協(xié)議的受案標(biāo)準(zhǔn)予以完善?！缎姓V訟法》將協(xié)議的受案標(biāo)準(zhǔn)定為，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除協(xié)議”。如前所述，這樣的標(biāo)準(zhǔn)可能使得以行政訴訟方式處理違約行為造成的糾紛在邏輯上難以自洽。因此，我們認(rèn)為，可將受案的核心標(biāo)準(zhǔn)與行政協(xié)議的核心標(biāo)準(zhǔn)相互對(duì)應(yīng)，界定為“權(quán)力的違法行使”，并將條文修改為：“行政機(jī)關(guān)違法變更、解除協(xié)議”。

(二)司法外救濟(jì)障礙的消除

在PPP模式推廣過(guò)程中，為解決多元爭(zhēng)議，相關(guān)的規(guī)范性文件已做出嘗試，對(duì)司法外的救濟(jì)途徑作出規(guī)定。如《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》等規(guī)范性文件中都有關(guān)于項(xiàng)目協(xié)議適用司法外救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定。但由于這些規(guī)范性文件的效力層級(jí)較低、前期缺乏充分論證及配套規(guī)范未修正，司法外救濟(jì)仍備受爭(zhēng)議。其中最大問(wèn)題在于：司法外救濟(jì)能否與行政訴訟共存？我們認(rèn)為，司法外救濟(jì)與行政訴訟并不存在根本對(duì)立，在許多大陸法系國(guó)家，行政協(xié)議也可進(jìn)入司法外救濟(jì)，法國(guó)一般情況禁止公法人進(jìn)行仲裁，但在得到有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后，也可以進(jìn)行仲裁。從爭(zhēng)議性質(zhì)來(lái)看，“行政性”爭(zhēng)議固然可納入行政訴訟、行政復(fù)議范圍，而“協(xié)議性”爭(zhēng)議還可適用仲裁、調(diào)解等途徑解決，依此提出如下建議：

第一，參照《行政訴訟法》及其《適用解釋》關(guān)于行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，對(duì)《行政復(fù)議法》進(jìn)行完善，將“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法變更、撤銷(xiāo)行政協(xié)議”納入復(fù)議范圍，并相應(yīng)充實(shí)復(fù)議受理、復(fù)議決定方面的規(guī)定。同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，法律關(guān)系復(fù)雜，各級(jí)政府還可以就項(xiàng)目協(xié)議的申請(qǐng)?jiān)O(shè)立專(zhuān)門(mén)的復(fù)議機(jī)關(guān)，細(xì)化復(fù)議規(guī)則。

第二，盡快出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》，并進(jìn)一步細(xì)化其中關(guān)于仲裁、專(zhuān)家咨詢的相關(guān)規(guī)定，例如，專(zhuān)門(mén)就PPP模式爭(zhēng)議設(shè)立新的仲裁機(jī)構(gòu)及專(zhuān)家咨詢機(jī)構(gòu)等，解決違反協(xié)議權(quán)利義務(wù)的爭(zhēng)議，并對(duì)仲裁書(shū)、專(zhuān)家意見(jiàn)書(shū)的效力予以認(rèn)定。在具體程序上與《仲裁法》進(jìn)行對(duì)接，關(guān)于仲裁的管轄，仲裁庭的組成、時(shí)效期限等適用《仲裁法》的相關(guān)規(guī)定。

第三，完善行政調(diào)解制度。相比于復(fù)議、仲裁而言，調(diào)解是較為溫和的解決爭(zhēng)議的方式。一般而言，PPP項(xiàng)目的合作周期較長(zhǎng)，雙方利益相關(guān)，社會(huì)資本方更愿意與政府維持良好合作關(guān)系，以確保投資獲利。因此，通過(guò)調(diào)解解決PPP模式爭(zhēng)議不失為理性選擇。我們認(rèn)為，可以由專(zhuān)門(mén)的復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)行政調(diào)解的主持機(jī)關(guān)，并就調(diào)解的原則、申請(qǐng)調(diào)解的程序、范圍及調(diào)解協(xié)議的效力等內(nèi)容作出相應(yīng)規(guī)定。

(三)政府救濟(jì)途徑的確立

對(duì)于自身權(quán)益或者公共利益受損時(shí)，政府的救濟(jì)路徑問(wèn)題，學(xué)界有不同的見(jiàn)解。梁鳳云法官認(rèn)為：“中國(guó)行政協(xié)議訴訟可能從單向的救濟(jì)訴訟向平等的保護(hù)訴訟轉(zhuǎn)型。今后法律同時(shí)保障行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人通過(guò)提起行政訴訟獲得救濟(jì)?！庇嗔柙平淌谡J(rèn)為，可將行政復(fù)議制度的單向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為雙向架構(gòu)，以解決大多數(shù)協(xié)議糾紛。大部分學(xué)者則認(rèn)為，權(quán)宜之計(jì)在于允許行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行。我們認(rèn)為，行政復(fù)議與行政訴訟的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，可能是未來(lái)的發(fā)展方向，但就目前而言，我國(guó)行政法在功能上還處于控權(quán)與服務(wù)交融期，控權(quán)可以說(shuō)仍然是行政救濟(jì)的重要任務(wù)，雙向結(jié)構(gòu)在合法審查與合約審查上進(jìn)行分配，可能會(huì)削弱控權(quán)的強(qiáng)度。另外，在沒(méi)有審查合同的情況下，申請(qǐng)非訴執(zhí)行則會(huì)增加協(xié)議糾紛解決的隨意性。事實(shí)上，相對(duì)于政府而言，社會(huì)資本方行為不具備權(quán)力屬性，政府尋求救濟(jì)，只會(huì)因?yàn)椤皡f(xié)議性”爭(zhēng)議，而排除“行政性”爭(zhēng)議，因此，政府尋求私法救濟(jì)具備可行性。

其一，適用《民事訴訟法》及其司法解釋相關(guān)規(guī)定提起訴訟。一是《民事訴訟法》應(yīng)當(dāng)將社會(huì)資本方違約而引發(fā)的行政協(xié)議爭(zhēng)議納入受案范圍，依法確定政府的原告資格；二是政府訴訟過(guò)程中適用民事訴訟中關(guān)于舉證責(zé)任、管轄、證據(jù)、期間、送達(dá)、訴訟費(fèi)用、裁判等方面的規(guī)定；三是社會(huì)資本方在訴訟過(guò)程中不可就政府違法變更、撤銷(xiāo)協(xié)議的行為提起反訴，不履行協(xié)議除外；四是司法機(jī)關(guān)通過(guò)適用《民法總則》《合同法》等民事法律規(guī)范對(duì)訴訟標(biāo)的做出裁判。

其二，適用仲裁、協(xié)商、調(diào)解等方式解決爭(zhēng)議。司法外救濟(jì)不是社會(huì)資本方尋求救濟(jì)的專(zhuān)屬渠道，當(dāng)發(fā)生“協(xié)議性”爭(zhēng)議時(shí)，政府同樣可以采用。當(dāng)然，無(wú)論哪一方提起仲裁、調(diào)解，都應(yīng)當(dāng)以自愿為原則，仲裁以項(xiàng)目協(xié)議的仲裁條款為前提。在解決爭(zhēng)議的過(guò)程中，仲裁庭、調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待政府與社會(huì)資本方，不能因政府身份而有所偏向。

(四)社會(huì)公權(quán)力侵權(quán)救濟(jì)難點(diǎn)的破解

在PPP模式中，社會(huì)資本方與使用者簽訂的并不必然是民事協(xié)議，有可能是行政協(xié)議，使用者權(quán)益也有可能直接受到社會(huì)公權(quán)力的侵犯，此時(shí)沒(méi)有直接對(duì)應(yīng)這種公權(quán)力侵權(quán)的救濟(jì)途徑，歸根結(jié)底，還是責(zé)任體系不健全。在完善責(zé)任體系的同時(shí)，救濟(jì)制度也應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)調(diào)整，否則將會(huì)形成有責(zé)任無(wú)救濟(jì)，責(zé)任條款落空的被動(dòng)局面。

其一，要針對(duì)社會(huì)資本方公權(quán)力侵權(quán)尋求救濟(jì)，前提要明確什么屬于行使這類(lèi)公權(quán)力的情形。我們認(rèn)為，這主要包含三種情形：一是社會(huì)資本方與使用者訂立行政協(xié)議而違法變更、撤銷(xiāo)造成的公權(quán)力侵權(quán)，這種公權(quán)力可能來(lái)源于政府的協(xié)議授權(quán)，例如，在公共設(shè)施建設(shè)中，由社會(huì)資本方與使用者簽訂土地征收補(bǔ)償協(xié)議。二是社會(huì)資本方直接行使協(xié)議授予的公權(quán)力而造成侵權(quán)糾紛，例如，在BTO模式中，企業(yè)基于政府的行政授權(quán)行使規(guī)費(fèi)征收權(quán)引發(fā)的爭(zhēng)議。三是社會(huì)資本方行使由協(xié)議取得的公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)造成的第三方損害。

其二，正式救濟(jì)制度的完善。隨著公權(quán)力逐漸由國(guó)家向社會(huì)轉(zhuǎn)移，與此相適應(yīng)，應(yīng)完善《行政訴訟法》，將社會(huì)公權(quán)力主體納入到行政訴訟被告的范圍，以方便公民一方尋求公法救濟(jì)，而不是將被告范圍限定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。同時(shí)，在行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公權(quán)力主體之間要建立責(zé)任分配和銜接機(jī)制，行政機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)內(nèi)容違法或監(jiān)管不作為承擔(dān)責(zé)任，社會(huì)公權(quán)力主體對(duì)濫用公權(quán)力承擔(dān)責(zé)任。顯然，這種改革涉及整個(gè)行政訴訟基礎(chǔ)的重構(gòu)，難度較大。為便于解決當(dāng)下的問(wèn)題，可仍依據(jù)行政委托理論認(rèn)定協(xié)議授權(quán)，確定行政機(jī)關(guān)為所有公權(quán)力侵權(quán)的恒定被告。但須在行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公權(quán)力主體之間建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)社會(huì)公權(quán)力主體濫用權(quán)力行為造成的損失予以追償。

其三，非正式救濟(jì)途徑建構(gòu)。現(xiàn)實(shí)生活中，非政府組織治理是公共治理的重要組成部分，特別是行業(yè)組織對(duì)企業(yè)有重要的規(guī)制作用，例如，通過(guò)確定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、章程來(lái)規(guī)定企業(yè)責(zé)任。相應(yīng)的，可以嘗試在現(xiàn)有的社會(huì)組織中建構(gòu)救濟(jì)途徑。當(dāng)然，這種救濟(jì)的范圍不限于公權(quán)力侵權(quán)，還可包括違反消費(fèi)協(xié)議的情形。使用者可以就企業(yè)違約或?yàn)E用公權(quán)力的情形提請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、處理。

其四，進(jìn)一步完善《行政訴訟法》第25條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定。PPP項(xiàng)目投入大、周期長(zhǎng)、波及面廣，其實(shí)施不當(dāng)，不免會(huì)損害公共利益，造成大多數(shù)使用者利益損害。因此，可將PPP項(xiàng)目造成的公益損害，納入到檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議、提起行政訴訟的范圍，并對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、類(lèi)型、程序等內(nèi)容作出相應(yīng)規(guī)定。

(五)賠償適用標(biāo)準(zhǔn)的選擇

基于依法行政與依約行政的內(nèi)在契合，在不違反強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分尊重雙方當(dāng)事人的合意。尤其對(duì)于項(xiàng)目協(xié)議而言，“協(xié)議性”更強(qiáng)，在救濟(jì)階段合意能否被充分尊重，是決定PPP模式是否安全，能否吸引民營(yíng)資本參與的重要因素。因此，我們認(rèn)為，賠償適用標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)遵循以下路徑：

首先，項(xiàng)目協(xié)議對(duì)賠償事項(xiàng)有約定的，優(yōu)先適用協(xié)議約定。項(xiàng)目協(xié)議，是在雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的。一般來(lái)講，協(xié)議的訂立都要遵守公平原則，確保雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的均衡化，我國(guó)《合同法》第54條第2款便將“顯失公平”納入可撤銷(xiāo)合同的范圍加以規(guī)定。因此，賠償事項(xiàng)盡管包含直接損失與間接損失兩個(gè)部分，但也不會(huì)明顯與實(shí)際脫節(jié)，具備一定的參照性。

其次，在項(xiàng)目協(xié)議未對(duì)賠償事項(xiàng)作出規(guī)定的情況下，優(yōu)先適用調(diào)解規(guī)定?！缎姓V訟法》將行政賠償事項(xiàng)納入可調(diào)解的范圍，此時(shí)的調(diào)解，事實(shí)上是給予協(xié)議雙方當(dāng)事人一次重新考量的機(jī)會(huì)，并對(duì)賠償事項(xiàng)達(dá)成新的合意。雖然調(diào)解是在第三方的主持下進(jìn)行的，但還是以平等自愿為原則，結(jié)果一般能得到協(xié)議雙方的認(rèn)可，不易引發(fā)新的爭(zhēng)議。

最后，當(dāng)調(diào)解不成時(shí)，適用《國(guó)家賠償法》關(guān)于行政賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。由此，對(duì)行政賠償?shù)囊?guī)定應(yīng)進(jìn)行兩方面的修改：一是將行政機(jī)關(guān)違法撤銷(xiāo)、變更行政協(xié)議造成協(xié)議方利益損失納入到行政賠償?shù)姆秶衼?lái)，確保賠償于法有據(jù)；二是盡可能擴(kuò)寬行政協(xié)議賠償?shù)姆秶诓慌c公共利益抵觸的情況下，兼顧對(duì)部分間接損失的賠償。防止政府因?yàn)樾姓r償?shù)臄?shù)額較低，而隨意撤銷(xiāo)協(xié)議。

上述制度構(gòu)建與完善的思路，雖然體現(xiàn)了“公”“私”兼用，多元融合的優(yōu)勢(shì)，但在具體實(shí)踐中，利益受害方，特別是社會(huì)資本方、使用者往往并不能準(zhǔn)確判斷爭(zhēng)議的屬性和確定提起訴訟的對(duì)象，這就需要改變司法機(jī)關(guān)受理、審理項(xiàng)目協(xié)議爭(zhēng)議的規(guī)則。當(dāng)其按照民事訴訟程序受理案件后，發(fā)現(xiàn)為“行政性”爭(zhēng)議的，不要裁定駁回起訴，而是通過(guò)構(gòu)建一種內(nèi)部銜接機(jī)制，將案件移送到相應(yīng)的審判部門(mén)。這樣不僅有利于減少司法資源浪費(fèi)，還能夠指引當(dāng)事人找到準(zhǔn)確的救濟(jì)方式，確保救濟(jì)制度運(yùn)行順暢。

結(jié) 語(yǔ)

“改革”與“法治”是推動(dòng)中國(guó)在新時(shí)代破浪前行的“雙引擎”。作為我國(guó)行政改革的重大舉措，PPP模式的發(fā)展，必須有制度的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障，以有效防控風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮效用。當(dāng)前，PPP的運(yùn)用范圍逐步擴(kuò)大，覆蓋醫(yī)療、社會(huì)保障、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、教育等諸多領(lǐng)域，與此同時(shí)，其產(chǎn)生的糾紛類(lèi)型和訴求也呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。PPP模式旨在促成一種多元主體利益交融、共贏的局面，任何一方的利益受損都會(huì)導(dǎo)致愿望落空。這就需要有相應(yīng)的救濟(jì)制度來(lái)有效應(yīng)對(duì)PPP各類(lèi)糾紛。常制不可以待變化，一涂可以應(yīng)萬(wàn)方。針對(duì)現(xiàn)有的法律救濟(jì)制度在應(yīng)對(duì)各類(lèi)糾紛的過(guò)程中所暴露出的諸多問(wèn)題，急需我們擺脫傳統(tǒng)理論對(duì)現(xiàn)實(shí)變革的桎梏，通過(guò)跳出“公”“私”分立的泥沼、重塑項(xiàng)目協(xié)議的“協(xié)議性”地位、完善責(zé)任體系等路徑實(shí)現(xiàn)理論上的革新，并以理論指導(dǎo)制度創(chuàng)新實(shí)踐，明確將“權(quán)力的違法行使”作為行政協(xié)議的受案標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)寬行政復(fù)議、仲裁、行政調(diào)解等司法以外的救濟(jì)渠道，保障政府通過(guò)民事訴訟、仲裁尋求救濟(jì)的權(quán)利，規(guī)范社會(huì)公權(quán)力的行使，以此推進(jìn)PPP模式下法律救濟(jì)制度的構(gòu)建與完善。

①單純從中英互譯來(lái)看，“Public-Private Partnership”應(yīng)當(dāng)譯為“公共部門(mén)與私人部門(mén)的伙伴關(guān)系”。但由于目前世界各國(guó)對(duì)PPP的運(yùn)作模式尚未形成普適性共識(shí)，故以我國(guó)對(duì)PPP的官方表述為準(zhǔn)，譯為“政府與社會(huì)資本合作模式”。詳見(jiàn)2015年《政府工作報(bào)告》。

②據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月末，全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目合計(jì)13554個(gè)、投資額16.4萬(wàn)億元，其中已經(jīng)簽約的項(xiàng)目2021個(gè)，國(guó)家示范級(jí)項(xiàng)目700個(gè)。

③高俊杰：《政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)行中的行政糾紛及其解決機(jī)制——一種框架性分析》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第2期；湛中樂(lè)、劉書(shū)燃：《PPP協(xié)議中的法律問(wèn)題探析》，《法學(xué)》2007年第3期。

④分別是經(jīng)營(yíng)管理模式、經(jīng)營(yíng)者模式、經(jīng)營(yíng)委托模式、短期經(jīng)營(yíng)者模式、管理模式、咨詢模式、發(fā)展模式、合作模式。轉(zhuǎn)引自詹鎮(zhèn)榮《論民營(yíng)化類(lèi)型中之“公私協(xié)力”》，載詹鎮(zhèn)榮《民營(yíng)化法與管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第12～13頁(yè)。

⑤德國(guó)國(guó)際繼續(xù)教育與發(fā)展協(xié)會(huì)、最高人民法院行政審判庭、國(guó)家法官學(xué)院編：《中德行政法與行政訴訟法實(shí)務(wù)指南》，中國(guó)法制出版社2008年版，第197～198頁(yè)。

⑥《合同法》第92條規(guī)定，合同的權(quán)利義務(wù)終止后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則，根據(jù)交易習(xí)慣履行通知、協(xié)助、保密等義務(wù)。

⑧陳薇：《政府公共服務(wù)外包：?jiǎn)栴}及對(duì)策》，《蘭州學(xué)刊》2005年第3期。

⑨參見(jiàn)《梁慧星合同法講座》，載360doc個(gè)人圖書(shū)館，最后訪問(wèn)時(shí)間：2017年10月15日。

⑩朱新力：《行政合同的基本特性》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第2期。