黃少安

內(nèi)容提要 國有企業(yè)改革40年的歷程可分為放權(quán)讓利、承包制、股份制、改革滯緩期、混合所有制五個階段。國有企業(yè)改革的總體理論依據(jù)是基于歷史唯物主義基本原理的“社會主義初級階段理論”。然而，初期的“放權(quán)讓利”不符合契約理論，“利改稅”混淆了國家收益的依據(jù)；“承包經(jīng)營責任制”實際上是一組不完全契約；股份制是最深入的產(chǎn)權(quán)改革；但國有經(jīng)濟的不合理擴張很難帶來有效的經(jīng)濟增長，特別是在經(jīng)濟體制改革中形成的利益集團，導(dǎo)致國有企業(yè)改革一定程度上陷入了“是”“否”改革的二元悖論。未來，深化國有企業(yè)改革要取得更大的實質(zhì)性進展，需要進一步深化對頂層決策的認識并提升對頂層設(shè)計的執(zhí)行力，理性認識和評判國有經(jīng)濟和國有企業(yè)的績效，充分認識到現(xiàn)階段國有企業(yè)改革的最大困難源于利益集團的阻撓，通過切實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和深化國資委改革來全面推進國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)改革。

國有企業(yè)改革始終是40年改革的核心內(nèi)容之一，所取得的巨大成就自不必說，回顧歷史、總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，對于現(xiàn)在和未來非常重要。本文要做的就是在回顧歷史、梳理改革實踐的基礎(chǔ)上，從理論上總結(jié)中國國有企業(yè)改革的理論依據(jù)是什么，其經(jīng)驗事實證實或證偽了什么經(jīng)濟學(xué)理論，形成了哪些創(chuàng)新成果或理論貢獻，進而探討未來要使國有企業(yè)改革取得更大的實質(zhì)性進展，還需要在哪些重點領(lǐng)域進行突破。

國有企業(yè)改革40年的階段演化

1．第一階段(1979～1984年)：改革初始的“放權(quán)讓利”

1978年以前，我國的企業(yè)基本上是國家所有、國家經(jīng)營，實行嚴格的計劃管理，被稱為“國營企業(yè)”，只有中央國營企業(yè)和地方國營企業(yè)的區(qū)分。黨的十一屆三中全會召開后，中國經(jīng)濟體制改革的大幕正式拉開，國有企業(yè)改革也開始啟動。盡管當時改革的目標在理論上還不是很明確，但是，對“管得太死、企業(yè)沒有活力、職工積極性不高、企業(yè)辦社會、負擔太重”等弊端，還是看得清楚的?！胺艡?quán)讓利”作為初期的改革措施，就是針對這些弊端的。但具體改革措施在不同時段也有一些差異，開始是在企業(yè)進行“放權(quán)”試點，主要是國家對企業(yè)下放經(jīng)營自主權(quán)，減輕稅收負擔，將部分利潤留給企業(yè)；稍后在一些地區(qū)的企業(yè)實行盈虧包干的責任制和工資獎金體制改革，這有點像后來的“承包制”的雛形。1983～1984年，又進行了所謂的“兩步利改稅”。不過，總體上還是屬于政府單方面對企業(yè)“放權(quán)讓利”的階段。

2．第二階段(1985～1992年)：“農(nóng)村包圍城市”的“承包制”

由于農(nóng)村家庭承包責任制取得了巨大成功，啟發(fā)了城市國有企業(yè)改革，承包制很自然地被當成經(jīng)驗運用于國有企業(yè)改革。承包制以“包死基數(shù)、確保上繳、超收多留、歉收自補”為主要原則，以“雙保一掛”為基本形式，即企業(yè)保證完成承包合同確定的上繳稅利，保證用自有資金完成國家確定的技術(shù)改造任務(wù)，工資總額與實現(xiàn)稅利掛鉤。但是，具體的承包形式多種多樣，例如，上繳利潤有遞增包干、利潤基數(shù)包干和超收分成、定額包干、減虧包干等；承包期限一般規(guī)定不得少于三年，四年左右的居多，實際上多數(shù)執(zhí)行了兩輪承包合同期。承包制的發(fā)包方是政府主管部門，由企業(yè)經(jīng)營者代表與政府主管部門按照自愿、平等和協(xié)商原則，簽訂具有法律效力的包含一系列責權(quán)利關(guān)系的承包協(xié)議。

在這一階段，有一個國有企業(yè)改革的插曲，即價格雙軌制，產(chǎn)品和原材料一部分由國家計劃定價、一部分由市場定價，主要是生產(chǎn)資料價格雙軌制。其實，早在1981年就開始實施了，當時主要動機是想依靠計劃定價這一軌起宏觀穩(wěn)定作用，依靠市場定價這一軌搞活流通。當然，這只是政府的愿望和目標，實際效果非常差。一方面，使得企業(yè)生產(chǎn)成本大幅提高，導(dǎo)致成本推動型通貨膨脹，1988年超高通貨膨脹與此高度相關(guān)；另一方面，兩種價格差距導(dǎo)致生產(chǎn)資料計劃指標倒賣活動猖獗、尋租腐敗嚴重，稍后我國在經(jīng)濟社會發(fā)展方面遇到的嚴重困難都與此高度相關(guān)。當然，它客觀上也起到一種正向作用，即為當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)提供了一定的高生產(chǎn)資料成本的發(fā)展空間，因為部分生產(chǎn)資料從計劃管理體制漏出。這一所謂改革措施雖然不是國有企業(yè)本身的改革，但是，對國有企業(yè)改革產(chǎn)生了重大影響，它完全沒有達到改革設(shè)計者的目標，反而對企業(yè)改革、價格體系、經(jīng)濟增長、民眾預(yù)期和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了巨大的負面沖擊。

3．第三階段(1992～2006年)：股份制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)

早在20世紀80年代初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就出現(xiàn)了股份制形式，準確地說是股份合作制。80年代中后期，承包制的諸多弊端開始顯現(xiàn)，大體也是第一輪承包合同到期的時候，學(xué)術(shù)界已經(jīng)在積極探索和建議對國有企業(yè)實行股份制改造。但是，由于當時高層決策者、民眾、企業(yè)界等，都對股份制的相關(guān)知識知之不多，相應(yīng)的法律法規(guī)缺位，再加上對“股份制是不是資本主義的”認識不一致，所以，并沒有普遍推行股份制改革，而是先在上海這個在新中國成立以前股份制就比較盛行的地方搞試點，絕大多數(shù)國有企業(yè)的改革繼續(xù)在承包制的軌道上進行，以完善承包制和簽訂第二輪承包合同為主要內(nèi)容。80年代后期中國經(jīng)濟嚴重過熱和通貨膨脹以及1989年后中國經(jīng)濟增長落入低谷，使得中國經(jīng)濟如何發(fā)展、是否繼續(xù)改革、往什么方向改革等問題，一定程度上變得迷茫，甚至股份制改革的主張都被一定程度上意識形態(tài)化。這種狀態(tài)持續(xù)到1991年底，剛好也是多數(shù)承包制企業(yè)第二輪承包合同到期的時候。1992年春天，鄧小平發(fā)表了著名的“南巡講話”，接著下半年黨的十四大召開，中國開啟了新一輪的改革、開放和發(fā)展的高潮。十四大以后，國有企業(yè)改革的目標就是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革的主要形式就是股份制。十四屆三中全會明確，按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)”的原則，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)真正成為市場主體。后來幾年的改革，有很多具體內(nèi)容，包括國有企業(yè)改成股份制企業(yè)(含公開上市和非公開上市的股份制)、抓大放小、處置國有企業(yè)不良債務(wù)、兼并重組、國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、壟斷行業(yè)的主輔分離、公司治理結(jié)構(gòu)改革、股權(quán)分置改革、管理層收購、國有資產(chǎn)管理體制改革等，都是圍繞以股份制為代表的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善展開的。

這一時期的改革，雖然仍沒有完全到位，但是，目標明確、內(nèi)容豐富、困難多而大、成效顯著，與以前的國有企業(yè)改革有很大的甚至是本質(zhì)的不同，主要體現(xiàn)在：第一，深入到了所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)權(quán)改革；第二，目標非常清楚，即與建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標相一致，把國有企業(yè)改革成為真正的市場主體，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度；第三，國有經(jīng)濟總體上以戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整、部分退出為主。

4.第四階段(2006～2012年)：國有經(jīng)濟擴張和國有企業(yè)實質(zhì)性改革滯緩期

這一階段有兩個重要背景或事件：一是2005年前后，在延續(xù)前一階段國有企業(yè)主輔分離和改制、管理層收購、并購重組等改革的過程中，確實出現(xiàn)了嚴重的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。媒體曝光以后，部分人士煽動民意，反對和阻撓國有企業(yè)改革，從而導(dǎo)致國有企業(yè)改革幾乎停滯，部分改革領(lǐng)域甚至出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。例如，國有壟斷行業(yè)主輔分離(輔業(yè)分離后進行股份制改革、國有資產(chǎn)退出)的改革不僅停了下來，而且壟斷行業(yè)的國企大舉向非壟斷行業(yè)擴張，不僅導(dǎo)致市場競爭環(huán)境惡化，擠壓民企生存空間，而且加劇產(chǎn)能過剩，滋生腐敗。二是2003年組建的國資委，成為一個強勢機構(gòu)。一方面，雖然圍繞國有企業(yè)董事會、監(jiān)事會、薪酬體系、國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)和國有資本運營機構(gòu)等方面進行了一些改革，但直到十八大以前，基本上沒有實質(zhì)性的國有企業(yè)改革的文件和措施出臺。另一方面，通過兼并、合并和直接投資，迅速擴大企業(yè)規(guī)模和國有資產(chǎn)規(guī)模。從2003～2010年的數(shù)據(jù)來看，央企數(shù)量是減少的，因為要打造國企“航空母艦”，進入世界500強，關(guān)鍵是要做大，但是，央企資產(chǎn)規(guī)模卻從7萬億增加到21萬億。

5.第五階段(2013年至今)：深入到“攻堅階段”的“混合所有制改革”

黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，中央對全面深化改革的認識和判斷很深刻、很準確，意識到改革進入深水區(qū)和攻堅階段。十八屆三中全會提出全面深化國有企業(yè)改革，對企業(yè)與政府的關(guān)系、國有企業(yè)的定位以及國有企業(yè)改革的方向做出了科學(xué)論述。①2015年中共中央和國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》進一步為分類推進國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制、加強和改進黨對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)等指明了正確方向，尤其是所強調(diào)的“混合所有制改革”更是把國有企業(yè)自身改革和其他企業(yè)、投資者聯(lián)系起來，充分呼應(yīng)了社會主義基本經(jīng)濟制度。2015年9月國務(wù)院頒布的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》進一步對如何實施“混合所有制改革”做出了更加明確、清晰的規(guī)定。由此，國有企業(yè)改革全面進入了“混合所有改革”階段。那么，何為“混合所有制”？從一系列文件看，企業(yè)的組織形式其實還是股份制公司。國有企業(yè)實行股份制改革，早在20世紀80年代就開始試點，90年代到21世紀初一直是國有企業(yè)改革的主要形式，那么現(xiàn)在重新提出，有什么特殊意義？第一，這是在非國有經(jīng)濟和國有經(jīng)濟都有了很大發(fā)展的基礎(chǔ)上，讓它們混合成股份制企業(yè)；第二，這是國有企業(yè)與非國有企業(yè)雙向進入、相互入股的股份制；第三，這是不以國有股退出或減少為前提的混合入股，與以往主要是國有資產(chǎn)退出、國有企業(yè)改成股份制企業(yè)的“股份制改革”有明顯不同。

國有企業(yè)改革40年的理論總結(jié)與反思

1.改革的總體依據(jù)：基于歷史唯物主義基本原理的“社會主義初級階段理論”

盡管現(xiàn)在大家學(xué)習(xí)和運用的經(jīng)濟學(xué)理論豐富多彩，但是，中國經(jīng)濟體制改革(尤其是前期)總體上是依據(jù)歷史唯物主義基本原理調(diào)整所有制、產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理體制。歷史唯物主義的基本原理有兩重含義：一是生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，核心的思想就是，生產(chǎn)力水平?jīng)Q定以主要生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)為核心內(nèi)容的經(jīng)濟體制或生產(chǎn)關(guān)系，而由生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系組成的經(jīng)濟基礎(chǔ)又決定采取什么樣的政治、法律制度等；二是生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑也會反作用于生產(chǎn)力和經(jīng)濟基礎(chǔ)，如果人為地建立起超越于生產(chǎn)力和經(jīng)濟基礎(chǔ)的經(jīng)濟體制和上層建筑，就會阻礙生產(chǎn)力發(fā)展和擾亂經(jīng)濟關(guān)系及經(jīng)濟體制運轉(zhuǎn)。包括上述兩重含義的歷史唯物主義基本原理，確實是一個國家或民族認識和判斷其處于什么階段、采取的制度是否合適的最基本的理論依據(jù)和標準。由于受到認識水平的限制，我國超前建立了發(fā)達社會主義階段的生產(chǎn)關(guān)系(包括所有制、企業(yè)制度等)，原來的所有制關(guān)系、企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)和經(jīng)營體制，實際上超越了生產(chǎn)力水平。我們的經(jīng)濟體制改革，實際上是在重新確認我國所處的社會發(fā)展階段的前提下創(chuàng)新選擇所有制關(guān)系和企業(yè)制度?！吧鐣髁x初級階段理論”就是基于歷史唯物主義基本原理的創(chuàng)新性理論，我國的所有制關(guān)系調(diào)整和國有企業(yè)改革都是依據(jù)該理論。社會主義初級階段理論批評傳統(tǒng)社會主義計劃經(jīng)濟體制，論證改革的必要性與可行性，探索計劃與市場的關(guān)系，提出公有制與市場經(jīng)濟統(tǒng)一或兼容的論斷，都是以馬克思主義的生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力需要原理為依據(jù)的。

以下進一步對國有企業(yè)改革的幾個具體方面進行理論總結(jié)與反思。

2.“放權(quán)讓利”中的“非契約性責任制”和“利改稅”中的“所有者權(quán)益”悖論

初期的“放權(quán)讓利”改革雖然很重要，但只是在政府直接經(jīng)營企業(yè)的體制框架內(nèi)，力不從心的政府對經(jīng)營權(quán)的被迫下放，因為政府再不放權(quán)，企業(yè)就無法經(jīng)營下去，虧損實在太嚴重。但是，在放什么權(quán)、放多少權(quán)、怎樣放權(quán)等問題上政府仍占主導(dǎo)地位，主要由政府規(guī)定企業(yè)的責權(quán)利。企業(yè)不是一個與政府平等談判、討價還價、自愿簽約的主體。因此，不能用經(jīng)濟學(xué)一般意義上的“契約理論”去分析那個時期的“放權(quán)讓利”，盡管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者當時也確實存在類似的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”，但把這種“放權(quán)讓利”視為科層組織內(nèi)部上下級之間的責權(quán)利調(diào)整，可能更符合實際，理論上更恰切。不過，這種改革客觀上確實激發(fā)了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者和員工的積極性，使得企業(yè)經(jīng)營狀況明顯好轉(zhuǎn)。當然，由于政府與企業(yè)利益關(guān)系發(fā)生變化，加上二者之間的信息不對稱，企業(yè)難免有“道德風(fēng)險”，從而使得政府所得相對減少。于是，相應(yīng)的改革措施——費改稅出臺。

政府對國有企業(yè)實行“費改稅”，理論上混淆了國家作為宏觀管理者、公共品提供者與作為國有企業(yè)所有者的身份以及國家獲取收益的依據(jù)。稅是依靠國家強制力征收的，誰辦企業(yè)，國家都可以收稅，用于提供公共品和維持國家運轉(zhuǎn)。利潤是國家作為國有企業(yè)所有者理所應(yīng)當參與分配的，國家辦企業(yè)，做了各項扣除后的純利潤就該上繳國家，這是國家所有權(quán)權(quán)益的基本體現(xiàn)。當時以為“利改稅”能保證國家的財政收入，不僅理論上有誤，實踐中也沒有達到設(shè)計者的目標，實際上是不成功的改革，后來不了了之。

3.不完全契約理論框架下的國有企業(yè)承包經(jīng)營責任制改革

不完全契約理論為大家所熟悉。企業(yè)本質(zhì)上是不同生產(chǎn)要素所有者簽訂的具有相對長期性的一組契約或契約集合體，不同的企業(yè)組織形式就是不同的契約，一般由主簽約人發(fā)起，其他所有者自愿加入簽約。誰是主簽約人，總體上是由生產(chǎn)要素的相對價格決定的。社會經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，不同生產(chǎn)要素的重要性或相對價格是不同的，工業(yè)革命和市場經(jīng)濟以來，(物質(zhì))資本是最重要的生產(chǎn)要素，所以，一般情況下，物質(zhì)資本所有者是組建企業(yè)的主簽約人，在公司治理結(jié)構(gòu)中，股東作為物質(zhì)資本所有者處于主導(dǎo)地位。人力資本盡管變得越來越重要，但由于自身的特性，加上現(xiàn)在物質(zhì)資本還是過于強大，其所有者必須把人力資本轉(zhuǎn)換成物質(zhì)資本(把人力資本或技術(shù)折成股份)，才能成為公司治理的主體。②所謂公司治理不等于公司管理，也不等于政府對公司的管理和社會對公司的約束，而是主簽約人即股東或所有者作為委托人對代理人的激勵和約束。不完全契約理論認為，依靠契約來界定不同生產(chǎn)要素所有者的責權(quán)利，雖然是一個比較好的辦法，但卻不可能是完美的辦法，因為不可能把契約簽得完美無缺，把什么事情都事先規(guī)定得面面俱到。從這個意義上說，企業(yè)契約總是不完全契約，這是實質(zhì)性(不是法律上的權(quán)責利分配)不完全，即契約之所以不完全，不是不想簽完全契約，而是因客觀條件制約而被動的不完全。實際上，還有簽約人尤其是主簽約人為了應(yīng)對未來情況變化而在簽約時主動留下豁口，便于將來好商量，或者將一些具體情況及其決策主動留給非主簽約人(實際是為了節(jié)約激勵和約束成本)。所以，從這個意義上說，企業(yè)契約的不完全性還有主簽約人的主動所為的性質(zhì)，是為了保持簽約的開放性和靈活性，因此，不完全契約理論也可以稱為“開放性契約理論”。

國有企業(yè)的承包經(jīng)營責任制是符合不完全契約理論所分析的契約的，或者說，國有企業(yè)的承包制，實際上就是一組不完全契約。當時實施承包制，最大的問題就是發(fā)包方和承包方的信息不對稱。承包方一般都是國有企業(yè)的廠長或經(jīng)理或黨委書記，也有企業(yè)里的其他能人，他們比較充分地掌握了企業(yè)現(xiàn)狀和未來發(fā)展?jié)摿Φ男畔?，而作為國有資產(chǎn)所有者的代表即政府主管部門對企業(yè)具體情況的了解肯定遠遠不如企業(yè)中的人，更何況政府主管部門往往管著眾多企業(yè)，使得這種信息不對稱程度進一步加劇。所以，談判簽約前，承包方就占有信息優(yōu)勢，會隱瞞企業(yè)的利好信息、夸大企業(yè)困難，簽約后，又會隱瞞或傳遞虛假的企業(yè)財務(wù)信息，以減少上繳利潤。而且，主管部門及其官員實際上只是國有資產(chǎn)所有者的代理人，缺乏足夠動力去盡量掌握企業(yè)真實信息。常見的情況就是，主管部門與企業(yè)一對一談判，總是談不過承包方，所簽訂的合同多數(shù)情況下有利于承包方，而且簽約后主管部門既很難也沒有足夠動力去監(jiān)督承包方。這也是承包制一直被詬病的地方。當時的承包合同的不完全性主要是客觀因素決定的、被動的，也不排除主管部門主觀上的適度放縱，讓承包方(企業(yè))多一些自主權(quán)和利益空間，從而使得合同具有一定的主觀的開放性。盡管承包制有缺陷，但是它畢竟是通過平等談判和簽訂契約的方式來界定相應(yīng)主體的責權(quán)利。關(guān)鍵是，承包制作為中國國有企業(yè)改革的一個重要措施，確實促進了經(jīng)濟發(fā)展和進一步的改革。為什么政府主管部門處于信息劣勢地位、承包方(企業(yè))在所簽訂的契約中占優(yōu)的承包制改革，結(jié)果還是促進了經(jīng)濟發(fā)展？無非是因為讓企業(yè)及其職工多得一些利益，相當于放水養(yǎng)魚，可以增加企業(yè)和整個經(jīng)濟的活力。

4.“產(chǎn)權(quán)改革”一直是國有企業(yè)改革的核心，股份制改革是最深入的產(chǎn)權(quán)改革

國有企業(yè)改革的核心是產(chǎn)權(quán)改革。生產(chǎn)資料和產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)和占有、支配、使用等權(quán)利。所有權(quán)即歸屬權(quán)是最根本的產(chǎn)權(quán)，它決定所有制性質(zhì)。所有權(quán)也有不同的具體形態(tài)，例如，股份制條件下以股權(quán)形態(tài)存在。其他產(chǎn)權(quán)在不同條件下也可以有不同形態(tài)，法律上也可能有不同的具體名稱和規(guī)定。產(chǎn)權(quán)具有可分離、可交易等屬性。我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革包括幾個層面：一是改變所有制關(guān)系，即改變所有權(quán)性質(zhì)或主體，包括把一些國有企業(yè)改變成非國有企業(yè)，例如，把企業(yè)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給非國有主體；二是改變所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，由原來的國家所有、國家統(tǒng)一經(jīng)營改變成所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，構(gòu)成委托代理關(guān)系，國有資產(chǎn)委托給具有獨立法人資格的企業(yè)、再委托給企業(yè)經(jīng)理層經(jīng)營；三是公司治理結(jié)構(gòu)改革，即不同主體的權(quán)責利關(guān)系的界定、所有者對代理者的激勵約束機制；四是國有資產(chǎn)本身的管理體制改革，即誰來代理國家管理、如何管理國有資產(chǎn)的改革。幾個階段的國有企業(yè)改革實際上都涉及產(chǎn)權(quán)改革，抓大放小、股份制改造、股權(quán)分置及其改革、兼并合并、管理層收購、國有經(jīng)濟進退和戰(zhàn)略性重組、債務(wù)重組、公司治理結(jié)構(gòu)改革、職工持股、國有資產(chǎn)管理機構(gòu)改革等都以產(chǎn)權(quán)改革為中心，其中，1992～2006年的股份制改革在產(chǎn)權(quán)改革方面更深入、涉及面更廣。

5.國有經(jīng)濟規(guī)模擴張與經(jīng)濟增長正相關(guān)的邏輯缺陷

只要是市場經(jīng)濟，市場機制在資源配置過程中就必須也必然起決定性作用，社會主義市場經(jīng)濟也不例外，這是實踐證明了的共識。國有經(jīng)濟的存在有其一般性(一般原因)和特殊性(特殊原因)。一般原因或一般性的存在空間主要是由市場機制的內(nèi)在缺陷決定的：第一，為彌補市場失靈或市場不足，國有經(jīng)濟需要在公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷等領(lǐng)域存在；第二，為了經(jīng)濟安全與國家戰(zhàn)略，國家需要直接控制一些資源和企業(yè)。至于特殊原因，主要是考慮不同國家的特殊情況。大國還是小國、處于發(fā)展的什么階段、主要產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品在國際市場上處于什么地位、是否有戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭威脅、與世界主要國家的關(guān)系等，是決定特定國家在特定階段國有經(jīng)濟的規(guī)模、空間和產(chǎn)業(yè)布局的主要因素。中國經(jīng)濟現(xiàn)在處于什么階段？有什么特殊國情？市場經(jīng)濟體制處于逐步完善階段，作為發(fā)展中的人口大國到了中等收入階段，國內(nèi)各種矛盾交織，在經(jīng)濟、政治、軍事等領(lǐng)域面臨眾多國際挑戰(zhàn)，甚至戰(zhàn)爭危險，一定意義上可謂“內(nèi)憂外患”。古今中外的經(jīng)驗表明：任何一個國家處于這種情況下，都應(yīng)該和必須加強對經(jīng)濟的控制力。③現(xiàn)階段的中國不能走極端，既不能信奉極端自由主義經(jīng)濟學(xué)，否認國有經(jīng)濟存在的必要性，或者僅限于彌補市場失靈，也不能夸大國有經(jīng)濟的功能和存在空間，甚至否認市場經(jīng)濟體制的一般特征和要求。除開一些自然壟斷行業(yè)需要國家控制、一些公共產(chǎn)品需要國家提供外，在一些競爭性領(lǐng)域，例如，關(guān)系國計民生的材料、裝備制造、金融、信息、能源等，國有經(jīng)濟也需要有足夠的存在。從現(xiàn)狀看，經(jīng)過一段時間的擴張，加上一些改革措施的滯后，國有經(jīng)濟的數(shù)量和存在空間明顯超出了必要的、合理的水平，既超出了一般需要，也超出了現(xiàn)階段我國的特殊需要。然而，有一個問題需要從理論上解答：上述第四階段的國有經(jīng)濟規(guī)模是擴張的，而同時中國經(jīng)濟是持續(xù)以較高速度增長的，怎么解釋？第一，前期改革的積極作用還有慣性；第二，國有經(jīng)濟擴張也意味著經(jīng)濟總量的增加，從而會產(chǎn)生短期的增長效應(yīng)；第三，2008年世界性經(jīng)濟危機發(fā)生后，中國政府強力反危機、保增長，增加的投資又主要集中在國有企業(yè)；第四，非常重要的一點，這一時期，雖然面臨經(jīng)濟危機，但是整個國家立足“不折騰”，西方國家也因為危機而無暇折騰中國，使得中國能集中搞經(jīng)濟。但是，這并不能說明國有經(jīng)濟擴張超出合理規(guī)模就是對的、好的。我們不能只看到增長，不考慮增長質(zhì)量；不能看到經(jīng)濟增長與國有經(jīng)濟擴張在時間上一致就認定二者存在因果關(guān)系；不能只看到國有經(jīng)濟增長也能帶動經(jīng)濟增長，卻忽視其對民營經(jīng)濟增長的擠出效應(yīng)，如果不是被擠出也許民營經(jīng)濟能有更高效的增長；不能只看到當時的國有經(jīng)濟增長，不看到后期所面臨的嚴重的產(chǎn)能過剩，產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域絕大多數(shù)是國有經(jīng)濟不該進入或不該過多進入而實際上進入或過多進入的領(lǐng)域。

6．“利益集團”與國有企業(yè)“是”“否”改革的二元悖論

包括國有企業(yè)改革在內(nèi)的中國經(jīng)濟體制改革有自己的鮮明特色，如政府用行政手段推進市場化改革、漸進式改革和經(jīng)濟政治體制不同步改等。中國的經(jīng)濟體制改革，是在政治穩(wěn)定基礎(chǔ)上的主動改革，不是經(jīng)濟體制的自然演化，政府的主導(dǎo)和推進有其必然性和有效性，特別是國有企業(yè)的改革，原來的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都掌握在政府主管部門手中，政府不主動放權(quán)根本就無從改起；中國的改革也不是激進的所謂“一攬子式”改革，而是分步驟、先易后難的漸進式改革，這樣的改革避免了經(jīng)濟的短期劇烈震動，能夠在試點基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進；中國的經(jīng)濟體制改革先行，政治體制改革與之不完全同步，以政治體制的穩(wěn)定和政治的權(quán)威性保障經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定。這些都是成功經(jīng)驗，但是有利就有弊，只不過是利大于弊。主要弊端有：第一，容易形成既得利益集團，例如，國有壟斷行業(yè)可能形成行業(yè)性利益集團，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層也可能由于各種在職消費等形成利益集團，其他某些群體也可能在國有企業(yè)改制過程中形成利益集團，他們有些是顯性的，有些是隱形的。第二，在市場機制不完善的情況下，政治權(quán)力可能被直接或間接用于攫取物質(zhì)利益，滋生“腐敗行為”，從而也形成一種“利益集團”。第三，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層具有雙重身份，既是遵循行政規(guī)則的準官員，又是遵循市場法則的企業(yè)家，他們本身也構(gòu)成一種很特殊的從業(yè)群體和利益群體，這兩種身份的錯位和矛盾往往使其在把企業(yè)做大還是做強做優(yōu)的選擇上，一般首選做大(越大，級別越高，國家越重視)。這些利益集團既是改革的副產(chǎn)品，又是進一步改革的阻力。

“利益集團”一般都是經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的“毒瘤”。就國有企業(yè)改革而言，一些利益集團特別是隱形利益集團，使得國有企業(yè)陷入“是”“否”改革的二元悖論。一方面，某些利益集團可以在國有企業(yè)改革過程中依靠非經(jīng)濟、非公開、非合法或程序合法實際不合法的方式牟取私利，“發(fā)改革財”，其結(jié)果必然是國有資產(chǎn)的嚴重流失，這些行為會進一步成為改革反對者反對改革的依據(jù)；另一方面，如果不改革，對一些利益集團也很有利，他們將國有企業(yè)和國有資產(chǎn)視為自家倉庫、金庫，運用多種手段牟取私利，某些所謂的國家壟斷行業(yè)及其企業(yè)實際上是利益集團以國家名義壟斷。能否突破這種兩難困境，取決于改革的決心、膽略和智慧。

進一步深化國有企業(yè)改革的思考

1．提升對頂層設(shè)計的執(zhí)行力，使改革取得更多的實質(zhì)性進展

黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來，中央對國有企業(yè)改革的目標、必要性和難度的認識都非常正確，也有科學(xué)的頂層設(shè)計。但是，知易行難，在實際執(zhí)行過程中，效果并不理想。這里必須厘清如下關(guān)鍵問題：第一，中下層黨委和政府以及國有企業(yè)，尤其是國資委，是否正確理解了中央的改革意圖和頂層設(shè)計？是否朝著建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、讓市場機制在各種資源配置中起決定性作用這一改革目標努力？是否誤解或迷茫了改革目標？第二，國有企業(yè)的實際經(jīng)營狀況到底怎么樣？肯定有部分德才兼?zhèn)涞钠髽I(yè)干部能把國有企業(yè)搞好，但是多數(shù)國有企業(yè)怎么樣？有沒有好的體制機制保證？既有和正在實施的機制和改革措施到底是強化了激勵約束機制，還是沒有改變甚至弱化了激勵約束機制？第三，國有企業(yè)改革到底有沒有或者有多大程度的實質(zhì)性進展？朝著什么方向進展？第四，如果對中央改革意圖理解不正確或執(zhí)行不力，原因是什么？因此，必須從上到下都勿忘改革初心，朝著目標努力，切實將中央的好政策落到實處，使改革取得實實在在的成效。

2．理性認識和評判國有經(jīng)濟和國有企業(yè)的績效

不同領(lǐng)域的國有經(jīng)濟和國有企業(yè)，因為職能不一樣，評價標準和指標也應(yīng)該不一樣。對壟斷行業(yè)的國有企業(yè)，應(yīng)重點考核定價機制是否健全、價格聽證會是否發(fā)揮應(yīng)有作用，對于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)應(yīng)允許其合理虧損。在國家需要控制的競爭性行業(yè)領(lǐng)域，國有企業(yè)既需要按市場規(guī)則賺錢，又需要體現(xiàn)國家對經(jīng)濟的控制力。在一般的競爭性行業(yè)領(lǐng)域，國有經(jīng)濟不需要存在，其存在本身就不合理，無論利潤高企還是虧損，對整個國民經(jīng)濟都是弊大于利。應(yīng)該存在的國有企業(yè)，即使有時利潤大增，也不能簡單認為國有企業(yè)機制好了、效率高了、完全可以搞好，要分清楚是因為壟斷地位、價格上漲導(dǎo)致的，還是技術(shù)創(chuàng)新、機制改善和管理水平提高導(dǎo)致的。例如，能源行業(yè)國有企業(yè)因為價格暴漲而利潤大增，意味著關(guān)聯(lián)行業(yè)、企業(yè)和居民的生產(chǎn)生活成本都會提高，可能引發(fā)成本推進型通脹，并不能說明是企業(yè)經(jīng)營得好。

近期部分人士據(jù)說又為國有企業(yè)的“好”找到了依據(jù)，因為美國等西方發(fā)達國家害怕中國國有企業(yè)。這一論調(diào)可能與中美貿(mào)易沖突有關(guān)，但確實非?；?。國有企業(yè)當然有搞得好的，其在合理的空間存在是必要的，而且美國等西方國家也確實有“指責中國國有企業(yè)受到國家補貼和各種保護而破壞市場公平競爭環(huán)境”的言論。但是，美國有指責中國國有企業(yè)的言論并不等于美國害怕中國國有企業(yè)，更不能說明中國國有企業(yè)不需要改革。美國等真害怕中國國有企業(yè)？看看改革開放以來中國出口總量中，國有企業(yè)和非國有企業(yè)各自貢獻的數(shù)據(jù)，看看非國有企業(yè)多大程度上導(dǎo)致中美貿(mào)易的美國逆差，就知道這既不符合邏輯，也不符合事實。這實際上是美國使的中國式“離間計”，讓中國自己越來越自信、崇拜其國有企業(yè)，不斷擴張國有經(jīng)濟規(guī)模和空間，把民營企業(yè)都擠垮，最好回到改革開放以前。

3．深刻認識現(xiàn)階段國有企業(yè)改革的最大難點是利益集團的阻撓

黨的十八大以來的一系列重要文件和決定，都充分顯示出中央對改革和改革紅利的重視，也意識到改革進入深水區(qū)和艱難時期。深化國有企業(yè)改革關(guān)系到中國經(jīng)濟基礎(chǔ)和巨量資產(chǎn)的經(jīng)營效率。盡管中央的改革決心很大，但是，改革的難度和阻力也很大。最大的困難到底是什么？改革開放40年來，在國有企業(yè)改革的不同階段，主要困難是有區(qū)別的。20世紀90年代以前，主要困難有兩個：一是意識形態(tài)，即認識問題；二是承包制改革過程中主管部門作為發(fā)包方與承包方之間的信息不對稱以及由此引發(fā)的道德風(fēng)險和逆向選擇問題。90年代以后，意識形態(tài)問題已經(jīng)不再是主要困難，主要困難是“人”和“錢”的問題，即國有企業(yè)眾多職工下崗再就業(yè)和不良債務(wù)問題?，F(xiàn)階段的最大最現(xiàn)實的困難就是利益集團的阻撓。阻撓有兩種辦法：一是通過各種手段阻止不利于自己的改革；二是一些本來有益的改革，因為他們的牟利而失去意義或作用打折，從而失去民眾支持。尤其是隱形利益集團的暗中阻撓是改革的最大阻力和敵人，他們有能力影響改革，但又因為善于偽裝和隱藏利益目標，富有欺騙性，可謂“打著紅旗反紅旗”，不一定能及時被高層決策者和民眾識破。一些本來正確的話語和觀點可能因為他們的曲解和渲染而在實踐中走向反面。例如，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出，“國有企業(yè)是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”，這一界定是對的、符合事實的，但是經(jīng)過極“左”式渲染和夸張后，在國有企業(yè)改革中就沒有人敢提“國有經(jīng)濟從一般競爭性領(lǐng)域退出”了，“混合所有制改革”就不能提國有資產(chǎn)適度退出了，誰提就可能被視為“損害黨和國家事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”。實際上，這完全是歪曲，因為“重要力量”不等于“唯一力量”或“全部力量”，而且，文件后面還有好多重視非國有經(jīng)濟的內(nèi)容卻被刻意地視而不見。

4.扎實推進公司治理結(jié)構(gòu)改革

國資委自身改革任重道遠，到底怎樣才能讓它真正代表國家管人管事管資本？它本來就是國有資產(chǎn)經(jīng)營管理長鏈條委托代理關(guān)系中的一環(huán)，既是受托者，又是所有者代表即委托者。由于國有資產(chǎn)太多，它實際上沒有能力和動力替國家管好資產(chǎn)，于是，很自然地擴充機構(gòu)，成立了一大批受其管控的國有資產(chǎn)投資公司和運營公司，這些機構(gòu)理論上說是國資委與具體企業(yè)之間的緩沖帶、國有資本的運營者，但實際上都是具有一定行政色彩的公司法人，其主要領(lǐng)導(dǎo)都是準官員性質(zhì)的企業(yè)人員。國有企業(yè)改革能否成功，高度依賴對國資委及其下屬機構(gòu)即整個國有資產(chǎn)管理體制的改革，而這一改革很不容易，會涉及諸多利益集團。實際上，國有資產(chǎn)數(shù)量規(guī)模、存在空間與國有資產(chǎn)管理機構(gòu)大小和管理效率是高度負相關(guān)的，是要數(shù)量龐大、不合理擴張導(dǎo)致管理和經(jīng)營效率低下，還是要數(shù)量合適、適度退出、存在空間合理、高效率？這是一個簡單的選擇題，是一個數(shù)量質(zhì)量替代問題。

在國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)改革中，強調(diào)加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，天經(jīng)地義。我們在這一前提下，討論如何堅持、如何加強黨的領(lǐng)導(dǎo)？通過什么形式才能更好地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？討論這些問題本來很有必要，但一些利益集團故意把這些問題敏感化、意識形態(tài)化，好像誰討論這些問題就是想否認黨的領(lǐng)導(dǎo)。為此，必須明確加強和改善黨在國有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)是為了促進國有資產(chǎn)的保值增值和國有經(jīng)濟對國民經(jīng)濟的有效控制和引導(dǎo)，對企業(yè)黨委工作的考核也應(yīng)該以此為標準。要避免在加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則和口號下，因為目的不清、目標不明、方法不對而實際上否定或削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。簡單地強化黨委權(quán)力不等于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。只空談不做實事，甚至導(dǎo)致企業(yè)虧損破產(chǎn)，這樣的企業(yè)黨委權(quán)力再大、再忙碌，也不是好黨委。

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版。

②黃少安、孫濤：《物質(zhì)資本主導(dǎo)下人力資本的治理訴求及其實現(xiàn)——關(guān)于公司治理理論的進一步思考》，《江海學(xué)刊》2017年第2期。

③黃少安：《國有企業(yè)改革需要有進有退》，《經(jīng)濟參考報》2017年4月24日。