朱戰(zhàn)輝

（華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

一、問題的提出

改革開放以來，隨著人民公社體制解體和村民自治的推行，鄉(xiāng)村關(guān)系形態(tài)發(fā)生根本性變革，“鄉(xiāng)政村治”是村民自治實施以來我國鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)村治理模式的基本樣態(tài)。隨著制度改革和鄉(xiāng)村治理實踐不斷深化，尤其是稅費(fèi)改革以來，各項政策、制度和資源不斷向鄉(xiāng)村社會輸入，中國鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)復(fù)雜化和多元化樣態(tài)[1]。鄉(xiāng)村關(guān)系處于上下聯(lián)通“接點(diǎn)”位置，關(guān)乎社會發(fā)育和國家治理，既具重要性又具復(fù)雜性[2]，是透視鄉(xiāng)村治理復(fù)雜性和基層治理轉(zhuǎn)型的重要切入點(diǎn)。

鄉(xiāng)村關(guān)系研究主要將鄉(xiāng)村關(guān)系納入制度文本的結(jié)構(gòu)化解釋中。鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)視角被納入國家與社會關(guān)系學(xué)術(shù)范疇中討論，在國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下，具有鮮明的國家政權(quán)建設(shè)范式特征。延續(xù)“雙軌政治”結(jié)構(gòu)分析框架，稅改前的鄉(xiāng)村關(guān)系被概括為“壓力型體制”和“盈利型經(jīng)紀(jì)”模式[3]。稅費(fèi)改革加速鄉(xiāng)村關(guān)系多元化發(fā)展，但并未改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)村關(guān)系行政化削弱其社會自治能力，導(dǎo)致村委會雙重角色失衡[4]。進(jìn)入21世紀(jì)，村莊自治更多讓位于政府行政需求，村委會“行政化”“科層化”越來越明顯，行政化彌補(bǔ)政府在村莊行動能力不足問題，但也帶來一些難題[5]。在國家與社會分析框架廣泛應(yīng)用同時，也陷入單向度制度解釋，忽視國家與社會間的互動與關(guān)系形態(tài)。與結(jié)構(gòu)視角不同，部分研究體現(xiàn)出鄉(xiāng)村關(guān)系能動性，“社會中的國家”[6]使此視角邁向事件、關(guān)系分析。從具體實踐出發(fā)，發(fā)掘鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)作策略，鄉(xiāng)村關(guān)系由“利益運(yùn)作”變?yōu)椤扒楦羞\(yùn)作”、富人治村與懸浮的鄉(xiāng)村治理模式、鄉(xiāng)村社會分利秩序?qū)е锣l(xiāng)村治理內(nèi)卷化[7]等，展現(xiàn)鄉(xiāng)村關(guān)系復(fù)雜樣態(tài)。此種結(jié)構(gòu)和能動的二元視角，展現(xiàn)鄉(xiāng)村關(guān)系研究不同面，但也存在難以彌合的二元張力。更為重要的是，結(jié)構(gòu)視角以制度化解釋與掩蓋鄉(xiāng)村關(guān)系及鄉(xiāng)村治理模式的復(fù)雜形態(tài)，而能動視角過于注重復(fù)雜關(guān)系互動，對鄉(xiāng)村治理模式缺乏統(tǒng)籌性、類型化分析。兩者均差異化理解我國改革開放以來鄉(xiāng)村關(guān)系及治理形態(tài)復(fù)雜性，但未注意不同地區(qū)實踐中鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)村治理模式類型差異。

在鄉(xiāng)村治理研究中，面對數(shù)量龐大且發(fā)展不均衡的中國村莊，必須分類研究。賀雪峰通過深入調(diào)研嘗試?yán)斫飧爬ú煌貐^(qū)村莊差異，從村莊社會結(jié)構(gòu)視角劃分出南方農(nóng)村、北方農(nóng)村和中部農(nóng)村三種類型[8]。在此基礎(chǔ)上，劃分中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和類型[9]。南北區(qū)域差異打開了理解中國鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異的新視角，但立足于社會和價值基礎(chǔ)之上的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)研究，對中國鄉(xiāng)村社會及治理差異難以形成有效解釋。在全國性現(xiàn)代化發(fā)展變遷中，村莊文化性自主價值生產(chǎn)能力普遍弱化，農(nóng)民越來越多地脫離村莊治理范疇被納入國家性制度和法律之中，鄉(xiāng)村治理形態(tài)有更多超越社會文化之外的制度建構(gòu)性和具體實踐性差異，尤其體現(xiàn)在處于現(xiàn)代化不同階段的東中西部地區(qū)。對中國東中西部農(nóng)村差異的理解多集中在經(jīng)濟(jì)水平差異中，停留在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大數(shù)據(jù)統(tǒng)計層面，較少關(guān)注具體差異內(nèi)部形成機(jī)制和運(yùn)作邏輯，更無類型化比較分析?；诖耍疚膹膮^(qū)域比較視角，以鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，理解差異明顯的東中西部鄉(xiāng)村治理模式及類型。作為實踐中的鄉(xiāng)村關(guān)系，其類型差異既是具體實踐主體互動的結(jié)果，同時也受國家政策、制度安排影響，通過不同鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)形成鄉(xiāng)村治理模式的不同類型，以此跳出結(jié)構(gòu)與行動二元對立范疇。對不同村治類型的比較分析，立足對東部、中部和西部等多地經(jīng)驗調(diào)研基礎(chǔ)上，是實踐基礎(chǔ)上理想類型的概括總結(jié)。

二、鄉(xiāng)村關(guān)系的內(nèi)涵與類型差異

（一）鄉(xiāng)村關(guān)系的多維分析

鄉(xiāng)村關(guān)系具體表現(xiàn)為代表國家力量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治村級組織間的關(guān)系，對鄉(xiāng)村關(guān)系多維展開，有助于抽象概念形態(tài)具體化。在國家制度文本中，鄉(xiāng)村關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但實際運(yùn)作中卻呈現(xiàn)為不同程度的支配關(guān)系[10]。吉登斯認(rèn)為，支配取決于支配者對兩種資源的調(diào)集能力：一是以經(jīng)濟(jì)資源為主的“配置性資源”，二是以政治資源為主的“權(quán)威性資源”。鄉(xiāng)村關(guān)系內(nèi)涵具體展現(xiàn)為資源配置關(guān)系和權(quán)力配置關(guān)系，兩者構(gòu)成我國東中西部不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段鄉(xiāng)村治理狀況的核心差異要素。

資源配置關(guān)系主要體現(xiàn)在資源密度和配置路徑兩方面。處在不同發(fā)展階段的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)資源密度呈現(xiàn)較大差異，東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可調(diào)用的物質(zhì)資源豐富，而中西部地區(qū)則呈遞減趨勢。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，國家通過項目制形式不斷向農(nóng)村輸入資源，資源下鄉(xiāng)、項目治國成為后稅費(fèi)時期的新基層治理形式[11]。自上而下的資源輸入路徑，重構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要支配機(jī)制。因東部發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府具雄厚經(jīng)濟(jì)實力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源配置能力較強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配村莊手段與方式更加有力和多樣化，而中西部地區(qū)缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以實現(xiàn)。

“權(quán)威性資源”主要通過鄉(xiāng)村的權(quán)力配置關(guān)系展現(xiàn)，權(quán)力支配關(guān)系更多依靠外部制度化力量建構(gòu)，權(quán)威性關(guān)系建構(gòu)更多體現(xiàn)為制度化程度差異。鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系的制度化建構(gòu)，主要通過兩個主體承接，一個是村干部的角色變化，另一個是村級組織性質(zhì)變化。在基層治理模式變遷中，村干部職業(yè)化和村委會行政化程度，決定鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系的制度化配置狀況。一般而言，東部發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村權(quán)力配置制度化較強(qiáng)，村干部職業(yè)和村委會行政化程度明顯高于中部和西部。

在鄉(xiāng)村關(guān)系中，配置性資源和權(quán)威性資源經(jīng)歷重構(gòu)過程。鄉(xiāng)村關(guān)系形態(tài)與資源配置關(guān)系及權(quán)力配置關(guān)系相關(guān)，而東中西部農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)資源密度和配置能力及權(quán)力制度化建構(gòu)方面均有較大差異，產(chǎn)生不同鄉(xiāng)村關(guān)系類型和治理結(jié)構(gòu)特征。

（二）制度建設(shè)與權(quán)力結(jié)構(gòu)：鄉(xiāng)村關(guān)的區(qū)域類型比較

1.制度化支配型。近年來，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新實踐中，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不斷開展規(guī)范化制度建設(shè)，鄉(xiāng)村關(guān)系制度化規(guī)范化程度不斷提高，鄉(xiāng)村組織一體化不斷加強(qiáng)，呈現(xiàn)出“制度型支配”的鄉(xiāng)村關(guān)系形態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過建章立制方式穩(wěn)固鄉(xiāng)村關(guān)系，從而實現(xiàn)對村級組織的控制與支配，使鄉(xiāng)村關(guān)系向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾斜，表現(xiàn)為“強(qiáng)鄉(xiāng)政—弱村治”[12]。

均等化資源配置關(guān)系。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財政資源豐富。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)下，地方政府在雄厚經(jīng)濟(jì)能力基礎(chǔ)上努力實現(xiàn)均等化資源配置。如南京市每年為村莊提供30萬元為民服務(wù)資金。均等化資源配置關(guān)系通過行政化財政轉(zhuǎn)移方式開展，以此轉(zhuǎn)移支付關(guān)系重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“配置性資源”。

制度化權(quán)力配置關(guān)系。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，制度化權(quán)力配置關(guān)系通過村干部職業(yè)化和村級組織行政化實現(xiàn)。村干部職業(yè)化建立在高工資水平、地方政府財政發(fā)放村干部工資、村干部坐班制以及不斷細(xì)化的考核制度等基礎(chǔ)之上，村干部逐漸演變成為遠(yuǎn)離村莊與村民日常生活的“現(xiàn)代公務(wù)員”[13]，技術(shù)化治理手段加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“權(quán)威性資源”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威性資源和基礎(chǔ)性權(quán)力建構(gòu)的另一維度通過村級組織行政化方式實現(xiàn)[14]，通過不斷強(qiáng)化制度輸入和規(guī)則建構(gòu)，使其成為行政科層化體系的一環(huán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村級組織的支配關(guān)系。

2.半制度化約束型。處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過渡階段的中部地區(qū)，鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)村治理既有傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系的延續(xù)，同時也有基層治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型實踐，鄉(xiāng)村關(guān)系在重構(gòu)過程中呈現(xiàn)“半制度化約束”樣態(tài)。半制度化約束型鄉(xiāng)村關(guān)系，既有不斷強(qiáng)化的規(guī)范化制度建構(gòu)，同時也較多保持傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系中半正式化和非正式化的權(quán)力運(yùn)作。

競爭性資源分配。首先在資源密度上，中部地區(qū)地方政府的財政收入有限，基層政府缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為村莊提供均等化服務(wù)和資源輸入。后稅費(fèi)時期項目資源下鄉(xiāng)成為村莊公共品等資源基本來源形式，而在項目治國制度體系下，中部地區(qū)基層政府僅有少量資金配套，決定中部地區(qū)鄉(xiāng)村治理物質(zhì)資源相對稀缺[15]，必然帶來村莊之間的分配競爭。競爭性資源分配模式及鄉(xiāng)村之間資源不對稱關(guān)系，也是建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“配置性資源”及加強(qiáng)對村莊控制的重要手段。

制度約束與策略動員。中部地區(qū)地方政府不斷強(qiáng)化規(guī)范化制度建設(shè)，但因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、治理資源雙重弱化等限制，制度化規(guī)則建構(gòu)和貫徹落實力度難與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比。因此鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系中，既有制度化約束，也有傳統(tǒng)激勵動員機(jī)制。湖北等中部地區(qū)將村干部職業(yè)化納入鄉(xiāng)村治理改革體系中，村干部坐班制、村主職干部由財政發(fā)工資、提高主職干部工資水平等改革措施不斷推進(jìn)。如湖北省主職村干部工資水平已提高到每年3萬元，且普遍推行村干部坐班制，村干部考核等，加大對村干部的控制約束力度。村級組織越來越多地承接政府工作任務(wù)，但并未真正納入行政科層體系，村干部依然保持兼業(yè)性質(zhì)。日常治理中對村干部尤其是副職干部坐班要求并不嚴(yán)格，很多地方根據(jù)實際情況變通執(zhí)行，如采取村干部輪流坐班方式，以此激勵村干部積極性。鄉(xiāng)村關(guān)系支配性不強(qiáng)，但在面對中心任務(wù)壓力時，村級組織很快被納入行政科層體系考核中，體現(xiàn)鄉(xiāng)村關(guān)系的強(qiáng)支配性。

3.松散型。與東部和中部相比，西部鄉(xiāng)村資源密度更稀薄，同時因自然地理條件、民族、歷史等因素，地方政府與鄉(xiāng)村控制力度不強(qiáng)。地方政府“權(quán)威性資源”和“配置性資源”雙重弱化，在西部鄉(xiāng)村表現(xiàn)更為突出，鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)松散型關(guān)聯(lián)樣態(tài)。

資源稀缺與基層組織邊緣化。西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資源極稀薄，如晉西北某萬人左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全年僅上級政府10萬元的轉(zhuǎn)移支付，維持基本“吃飯財政”尚且困難，很多時候甚至“負(fù)債運(yùn)行”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)動治理資源的數(shù)量和能力有限，難以為村莊提供機(jī)動靈活或均等化的物質(zhì)資源。在資源下鄉(xiāng)背景下，鄉(xiāng)村治理更多依靠上級政府項目資源支持，大多數(shù)項目資源直接與村莊對接，項目實施由專門工程隊負(fù)責(zé)，村級組織很少參與。這種項目主導(dǎo)的資源下鄉(xiāng)方式非但未能激活基層組織治理能力，反而進(jìn)一步加劇基層組織邊緣化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮”[16]。

治理權(quán)威弱化與鄉(xiāng)村社會低度整合。在西部偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，不論是村干部還是村級組織，均呈現(xiàn)出低度制度化狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部支配力度有限，鄉(xiāng)村社會秩序整合度較低。目前西部農(nóng)村主職干部只有幾千元到1萬元左右務(wù)工補(bǔ)貼，副職干部工資水平更低，很多時候還會拖欠工資。較低工資水平難以維系村干部專職化，導(dǎo)致其工作積極性不高。在資源關(guān)系和制度化權(quán)力關(guān)系方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的支配關(guān)系較弱，利益和關(guān)系互動并不頻繁。隨著鄉(xiāng)村社會內(nèi)部價值再生產(chǎn)能力弱化及價值體系多元化，鄉(xiāng)村干部權(quán)威性資源嚴(yán)重弱化。鄉(xiāng)村社會秩序整合度低，維持底線治理秩序。

三、基層治理體制機(jī)制轉(zhuǎn)型：鄉(xiāng)村治理邏輯與類型的區(qū)域差異

作為國家權(quán)力與村莊社會的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，村級組織與村干部角色及其動力機(jī)制在特定鄉(xiāng)村關(guān)系中展開，形成鄉(xiāng)村特定治理結(jié)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，形成東中西部地區(qū)鄉(xiāng)村關(guān)系的不同形態(tài)，這是構(gòu)成鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與類型差異的基礎(chǔ)。不同鄉(xiāng)村關(guān)系樣態(tài)下形成不同的村治動力和村治規(guī)則，決定村級組織性質(zhì)及村干部角色類型和行為邏輯。作為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的村級組織和村干部角色類型及其行為邏輯，既決定鄉(xiāng)村治理模式也決定其外在表現(xiàn)形式。

（一）日常行政型

中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的戰(zhàn)略部署，隨著東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)各級政府財政實力增強(qiáng)，城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變進(jìn)程加快，亟需構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基層組織和管理體制[17]。地方政府財政資源向村莊均等化輸入及制度化建設(shè)不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊支配力度明顯增強(qiáng)，村干部和村委會成為行政科層體系的一部分，形成“日常行政型”鄉(xiāng)村治理模式[18]。日常行政型鄉(xiāng)村治理模式通過職業(yè)化村干部和行政化村級組織，形成技術(shù)治理和規(guī)范服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制，東部地區(qū)基層治理現(xiàn)代化建構(gòu)中形成“行政社會”的實踐邏輯[19]。

職業(yè)化村干部與制度化激勵。在東部地區(qū)，村干部已轉(zhuǎn)化為類公務(wù)員性質(zhì)的職業(yè)化群體，工資制與考核制是村干部職業(yè)化的表現(xiàn)形式，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府激勵和支配村干部的主要手段。村干部工資由地方政府財政支付，工資水平較高，主職干部工資水平與當(dāng)?shù)鼗鶎庸珓?wù)員基本相當(dāng)，較一般農(nóng)戶收入水平高?？己酥剖青l(xiāng)鎮(zhèn)政府激勵和控制村干部的有效手段，構(gòu)建考核指標(biāo)體系，圍繞行政工作任務(wù)和考核指標(biāo)開展工作，使村干部成為政府在基層的辦事員。隨著基層服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型和技術(shù)化治理手段應(yīng)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的支配力度進(jìn)一步增強(qiáng)，在蘇南等地，群眾對村干部工作滿意度也被納入考核指標(biāo)，軟指標(biāo)的硬考核通過技術(shù)治理手段得以實現(xiàn)。

村級組織行政化與規(guī)范服務(wù)。鄉(xiāng)村組織行政化不斷強(qiáng)化，被納入標(biāo)準(zhǔn)化、正規(guī)化的科層體系之中。坐班制、考勤制以及越來越多行政服務(wù)任務(wù)的下達(dá)，構(gòu)成村級組織行政化的基本特征。村干部按時上下班、七天值班制等規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)形式，保障村民“辦事不出村”，在國家服務(wù)型政府建設(shè)大背景下，基層組織型不斷推進(jìn)，村級組織承接越來越多的行政服務(wù)任務(wù)。上級政府下達(dá)的行政服務(wù)任務(wù)增加，消耗大量基層治理資源，村級組織治理越來越多地讓位于規(guī)范化行政服務(wù)工作，“行政消解自治”現(xiàn)象較為突出。

“行政社會”與基層治理的現(xiàn)代化建構(gòu)。城市化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，東部地區(qū)鄉(xiāng)村治理走在全國前列，基層治理的現(xiàn)代化建構(gòu)體系化推進(jìn)，形成基層行政社會的轉(zhuǎn)變。行政社會的行政化邏輯主導(dǎo)基層治理，通過高密度制度、資源輸入，把村干部和村級組織納入行政科層體系之中，加強(qiáng)政府力量向鄉(xiāng)村社會滲透，形成不同于集體化時期的行政“全能主義”政府職能。隨著基層自組織能力不斷弱化，政府行政力量越來越多介入村民日常生產(chǎn)生活服務(wù)中。一方面政府積極主動創(chuàng)造新的服務(wù)項目，另一方面村民生產(chǎn)生活中服務(wù)需求越來越依賴政府，這種行政社會的實踐邏輯導(dǎo)致政府責(zé)任無限擴(kuò)大。

（二）事務(wù)動員型

中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后于東部地區(qū)，地方政府財政實力及配置資源能力相對不足，基層治理創(chuàng)新實踐的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有限，鄉(xiāng)村治理處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過渡期。一方面地方政府規(guī)范化制度建設(shè)步伐不斷跟進(jìn)，另一方面面臨經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不足和社會基礎(chǔ)薄弱限制，中部地區(qū)鄉(xiāng)村治理制度化落后于東部地區(qū)。鄉(xiāng)村治理實踐既有現(xiàn)代化制度建構(gòu)，同時保留傳統(tǒng)非制度化權(quán)力關(guān)系運(yùn)作，鄉(xiāng)村兩級在控制與互動中實現(xiàn)合作治理。中部地區(qū)多農(nóng)業(yè)型村莊，鄉(xiāng)村社會利益并不密集，村莊治理事務(wù)相對較少。一些地區(qū)開展村干部職業(yè)化改革，但村干部日常性事務(wù)不多，鄉(xiāng)村兩級組織體系更多圍繞具體事務(wù)尤其是中心工作組織化動員，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)“事務(wù)動員型”治理模式。

半職業(yè)化村干部與策略動員。在中部地區(qū)，村干部是半職業(yè)化的，一方面受制度化規(guī)則約束，同時其自主能動性有所保留。湖北等地對村干部提出坐班要求，但在實踐中依然未改變其兼職狀態(tài)。影響村干部職業(yè)化發(fā)展的主要原因在于工資水平較低。如湖北等地把主職村干部工資水平提高到3萬元左右，但此工資水平讓家庭主要勞動力全部脫產(chǎn)較困難。因此，大多數(shù)村干部還要維持土地生產(chǎn)或其他兼業(yè)形式，而副職干部工資水平仍為萬余元，要求其脫產(chǎn)坐班更困難。面對坐班要求，村干部實行輪班制，僅遇到中心工作時才一起值班。主職干部工資提升后，副職干部工作積極性下降。而主職干部為保證團(tuán)結(jié)，便主動承擔(dān)更多工作任務(wù)。雖有管理村干部的各種制度，但地方政府財政能力有限，不足以提供村干部職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)支持。因此，對制度變通執(zhí)行采取默許態(tài)度，對于村干部的支配，中部地區(qū)既有制度化的約束，同時也不乏策略化動員激勵。

村級組織半行政化與壓力合作機(jī)制。通過上級政府發(fā)放村干部工資、村干部坐班制、村賬鄉(xiāng)管、以獎代補(bǔ)等制度建設(shè)和實踐創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的控制力度不斷加強(qiáng)。因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)配套能力不足，制度規(guī)則往往降低其約束力度。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試圖通過制度建設(shè)加強(qiáng)對村級組織的支配能力，使村級組織規(guī)范化和行政化，以此強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策落實能力。另一方面不斷行政化的村級組織動力不足，落實行政任務(wù)的同時，可激發(fā)基層組織活力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合運(yùn)用制度化壓力體制及策略化互動，尋求基層組織的積極配合，形成基層治理壓力合作運(yùn)作機(jī)制。

策略主義與基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。通過村級組織行政化制度建構(gòu)，鄉(xiāng)村兩級組織處在科層化壓力型體制最末端。在“目標(biāo)管理責(zé)任制”的基層政權(quán)運(yùn)作體制下[20]，鄉(xiāng)村兩級面臨的任務(wù)責(zé)任壓力尤為突出。目標(biāo)責(zé)任制對于基層組織既是壓力也是重要激勵手段，這種責(zé)任目標(biāo)和體制壓力使得運(yùn)作于壓力型科層體制和鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)村兩級政權(quán)，在行政任務(wù)和壓力分解權(quán)力運(yùn)作技術(shù)上采取“策略主義”治理邏輯[21]。在正式制度規(guī)范約束和治理資源緊張的張力之下，鄉(xiāng)村兩級建構(gòu)自利性行為邏輯。正式權(quán)力運(yùn)作中，在農(nóng)村貫徹國家意志，基層組織會尋求巧妙利用本土性資源的策略化運(yùn)作。在制度化權(quán)力治理能力不足時，動員社會性資源和力量，完成行政任務(wù)。中部地區(qū)鄉(xiāng)村在基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，基層組織處于規(guī)范化制度壓力和資源缺乏困境中，在正式權(quán)力運(yùn)作中會借用非制度性資源和運(yùn)作方式，實現(xiàn)政府行政與社會動員合作共治，其與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的規(guī)范權(quán)力運(yùn)作尚有差距。

（三）底線維持型

我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)梯度差異。在西部地區(qū)，地方財政面臨困難較中部地區(qū)嚴(yán)峻，基層治理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱。很多西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有幾十萬甚至更少的包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財政能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏配置資源的空間和能力。在國家治理現(xiàn)代化宏觀制度環(huán)境下，地方政府在規(guī)范化制度建設(shè)能力不足，很多輸入鄉(xiāng)村的制度因經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)和基層財政能力不足流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因配置性資源和權(quán)威性資源雙重弱化，缺乏現(xiàn)代化制度建構(gòu)能力，鄉(xiāng)村關(guān)系松散，鄉(xiāng)村治理維持基本秩序，呈現(xiàn)“底線維持型”鄉(xiāng)村治理模式。

兼職村干部與關(guān)系運(yùn)作。相較于東部地區(qū)職業(yè)化村干部以及中部地區(qū)半職業(yè)化村干部，西部地區(qū)村干部則依然保持兼業(yè)特征。西部地區(qū)村干部工資水平僅幾千到1萬元之間，主職村干部工資由財政發(fā)放，副職干部工資由村級組織承擔(dān)，工資水平較低且缺乏保障，多數(shù)村級組織無力發(fā)放村干部工資。地方財政轉(zhuǎn)移支付能力有限，難以要求村干部職業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的資源和權(quán)力支配關(guān)系相對較弱，鄉(xiāng)村關(guān)系缺乏制度化維系機(jī)制，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與村干部需要保持良好的私人關(guān)系，以此調(diào)動村干部配合工作的積極性。

鄉(xiāng)村組織松散與應(yīng)付機(jī)制。西部地區(qū)基層治理資源的雙重弱化較明顯，鄉(xiāng)村組織在物質(zhì)資源稀缺和權(quán)威性資源弱化背景下，組織形式變得松散，消極治理和消極行政的應(yīng)付策略較為明顯。如晉西北某鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村干部為化解低保分配矛盾，甚至將全鄉(xiāng)60歲以上老人全部納入低保，導(dǎo)致政策偏差執(zhí)行。不僅村級組織政策執(zhí)行能力不強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至縣級政府在實際權(quán)力運(yùn)作中，面對考核、檢查等方面壓力，庇護(hù)下級組織，形成基層政府間“共謀行為”[22]。

底線治理與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。對于西部偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村而言，鄉(xiāng)村治理物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源呈現(xiàn)雙重弱化狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理以維持基本秩序為主。在國家治理現(xiàn)代化背景下，國家不斷加強(qiáng)西部農(nóng)村資源和制度供給，以推動西部鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。以技術(shù)化治理手段和復(fù)雜制度設(shè)計為特征的現(xiàn)代化治理模式，在西部偏遠(yuǎn)農(nóng)村面臨社會基礎(chǔ)薄弱困境。首先是治理資源不足?；鶎又卫憩F(xiàn)代化要有相應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐，國家雖加強(qiáng)西部地區(qū)資源投入，但回應(yīng)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型依然需要基層政府投入大量物質(zhì)資源。西部鄉(xiāng)村地方政府難以做到，更難以對復(fù)雜制度進(jìn)村配套相應(yīng)資源。其次是鄉(xiāng)村治理不同于東部行政服務(wù)工作，農(nóng)村鄉(xiāng)村治理事務(wù)不多，主要是新農(nóng)合收費(fèi)、糾紛調(diào)解等。偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村底線治理，并非完全歸因鄉(xiāng)村干部不作為，而由西部鄉(xiāng)村治理資源和治理事務(wù)等客觀現(xiàn)實決定，并與特殊鄉(xiāng)村社會性質(zhì)契合。

四、結(jié)語與討論

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型成為普遍趨勢。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，新型鄉(xiāng)村關(guān)系的建構(gòu)，由稅費(fèi)時期鄉(xiāng)村利益共同體的單一控制模式，轉(zhuǎn)為后稅費(fèi)時期制度化規(guī)范控制路徑。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有行政強(qiáng)化和自治強(qiáng)化兩種取向，在治理現(xiàn)代化發(fā)展趨勢下，鄉(xiāng)村治理行政強(qiáng)化取向日益明顯。在國家推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，鄉(xiāng)村治理能否產(chǎn)生與國家共享的現(xiàn)代治理原則和制度，則受現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會因素影響。

中國地域遼闊，區(qū)域差異明顯，鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制特征差異明顯。東部地區(qū)現(xiàn)代化治理事務(wù)和行政服務(wù)內(nèi)容多，對現(xiàn)代化復(fù)雜制度設(shè)計和治理模式有需求基礎(chǔ)，基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型較為成功。中部農(nóng)村鄉(xiāng)村治理處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過渡階段，地方政府和鄉(xiāng)村社會治理資源成為現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要影響因素，轉(zhuǎn)型中策略主義治理特征突出。對于西部偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村而言，鄉(xiāng)村社會治理資源匱乏，外部推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)存在較大張力，復(fù)雜制度設(shè)計在實踐中導(dǎo)致制度空轉(zhuǎn)結(jié)果。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一個懸而未決的問題，為鄉(xiāng)村治理賦予理想主義色彩，是學(xué)者爭論較多的領(lǐng)域。理想型鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化設(shè)想要最終落地，必須尊重現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。任何鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)理想設(shè)計均須充分尊重我國區(qū)域差異現(xiàn)狀，鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異為推動基層治理現(xiàn)代化提供新的認(rèn)識視角，值得深入研究。