劉建黨，唐 杰，王 東

(哈爾濱工業(yè)大學(深圳) 經(jīng)濟管理學院，廣東 深圳 518055)

一、引 言

2013年11月，中共中央發(fā)布《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標——完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十九大報告再次從戰(zhàn)略層面強調(diào)了治理在國家發(fā)展中的重要地位，并明確了實現(xiàn)治理質(zhì)量現(xiàn)代化的“兩步走”戰(zhàn)略安排。對中國而言，要實現(xiàn)治理質(zhì)量的現(xiàn)代化，就勢必要考慮治理質(zhì)量的實際測度，故治理質(zhì)量評估就成為一個迫切問題。此外，中國是一個由省、市、縣各級政府組成的大國，國家治理質(zhì)量的提升離不開地方治理的持續(xù)改善，故中國治理水平的評價，要兼顧國家和地方兩個層面，注重吸收治理質(zhì)量評估的國內(nèi)外研究成果。作為一種新的政治運行和公共事務(wù)管理的理念，治理是對現(xiàn)實政治運行方式的理論概括，可以通過具體的現(xiàn)象來得以體現(xiàn)。而且，隨著治理概念在學術(shù)界的廣泛流傳，為了把治理的研究推向更高的水平，治理定量研究已成為學界關(guān)注的新焦點[1]，并涌現(xiàn)出一批重要研究成果。基于此，本文通過系統(tǒng)梳理國內(nèi)外相關(guān)文獻，兼顧理論探討和實際評估、國家治理和地方治理，力圖勾勒治理質(zhì)量評估研究的主要視角、基本趨勢，深入探討現(xiàn)有評估方法的核心爭議，系統(tǒng)剖析產(chǎn)生有關(guān)爭議的關(guān)鍵原因，并提出未來研究需要重視的主要內(nèi)容。

二、國家治理

(一)理論探討

作為國家理論與治理理論融合的結(jié)果，“國家治理”概念的主要內(nèi)容包括：解決公共問題，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)；實現(xiàn)政府、市場、社會之間的合理分工與有效協(xié)作；推動強制力與主動性的合作、正式制度與非正式機制的合作；建設(shè)更有效率性、責任性和回應(yīng)性的理性政府[2]。在全球范圍內(nèi)，國家治理評估的理論探討較多，按照治理內(nèi)涵的演變軌跡[3-9]，主要包括如下幾種：

第一種視角：權(quán)力制衡。早期研究中，各種治理評估方法，具有相對重視“權(quán)力制衡”、輕視“權(quán)力使用”的顯著特征[5]。近年來，學界持續(xù)涌現(xiàn)有關(guān)民主質(zhì)量的評估方法，大多都認同奧爾森關(guān)于國家是攫取者(捕食者)的假設(shè)，認為政治發(fā)展的最終目標是建立符合法治政府與責任政府的機制，從而能夠限制國家的自由裁量權(quán)[5]。顯然，權(quán)力制衡不僅涉及權(quán)力的橫向配置，即權(quán)力在政府、市場和社會之間的合理配置，也涉及權(quán)力的縱向配置，即權(quán)力在中央政府、地方政府之間的合理配置，還涉及對權(quán)力的規(guī)范和約束，即法治。

第二種視角：官僚制度。自從馬克斯·韋伯(Max Weber，1978)提出現(xiàn)代官僚制度的理想描述以來，便有學者嘗試對這一概念進行“操作化”處理，但成效并不顯著。迄今為止，與韋伯式官僚制度相關(guān)的評估方法相對較少，只有少數(shù)學者或研究進行了嘗試[5]，比如Peter Evans and James Rauch(2000)、民主多樣性項目等。

第三種視角：治理產(chǎn)出。如上各種視角都屬于治理投入，受到目前大多數(shù)治理指數(shù)編制者的歡迎[7]。但是，良好的程序和強大的能力本身并不是政府治理的目標，最終是要使政府能夠提供學校教育、公共衛(wèi)生、公共安全和國防建設(shè)等服務(wù)，這意味著對政府質(zhì)量的另一種評估，即基于最終產(chǎn)出結(jié)果的評估，這有助于理解政府是如何履行職責的[5,7]。

第四種視角：官僚自主性+治理能力。Fukuyama(2013)把治理評估劃分為兩個維度，認為政府質(zhì)量(治理質(zhì)量)是能力和官僚自主性互動的綜合結(jié)果。首先，自主性的多或少，可能是好事，也可能是壞事，這取決于官僚機構(gòu)的能力；其次，如果一個組織充滿無能的人，就要限制他們的自由裁量權(quán)，相反就要給予更多的自由裁量權(quán)；第三，在一系列倒U關(guān)系圖中，官僚機構(gòu)的能力越低，自主性的最高點越偏于左側(cè)，相反則越偏向于右側(cè)[5]。

第五種視角：權(quán)力橫向配置+權(quán)力約束+治理能力+治理產(chǎn)出。俞可平(2008)提出中國治理評估的五大原則*首先，指標體系必須具有簡便性、實用性和操作性，數(shù)據(jù)材料容易獲得，評估活動也切實可行；其次，多數(shù)指標應(yīng)直接反映現(xiàn)存的治理狀態(tài)，應(yīng)有適當數(shù)量的指標體現(xiàn)治理的前景；第三，既有反映治理狀態(tài)的客觀數(shù)據(jù)，又有公民和官員對治理狀況的主觀評價；第四，既立足中國改革開放的實踐，同時充分借鑒國際上的治理評估經(jīng)驗；第五，即突出政府治理的重點，又兼及治理的基本內(nèi)容。，強調(diào)治理評估指標體系要體現(xiàn)中國發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署*與公共治理密切相關(guān)的重大國家發(fā)展戰(zhàn)略包括科學發(fā)展、政治文明、和諧社會、小康社會、新農(nóng)村建設(shè)、服務(wù)型政府、創(chuàng)新型國家和生態(tài)文明等。，認為中國治理評估框架主要涉及12個方面*即公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責任、公共服務(wù)、廉政。，其中，公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、政務(wù)公開、政府責任屬于權(quán)力橫向配置，法治屬于權(quán)力約束，行政效益、廉政屬于治理能力，合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、公共服務(wù)屬于治理產(chǎn)出，然而，這個框架僅僅是一個原則性的綱要，離具體的測評指標還有較大距離[10]。

第六種視角：權(quán)力橫向配置+權(quán)力約束+官僚制度+治理能力+治理產(chǎn)出。陳志勇等(2015)提出一個具有時代特色的中國治理評估的戰(zhàn)略框架，其中，現(xiàn)代化是治理評估的目標靶向，治理體系*習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。”和治理能力*按照UNDP的定義，能力是指組織或者個體有效地、持續(xù)地和高效地執(zhí)行其既定職能，達到既定目的的本領(lǐng)。就內(nèi)涵而言，國家治理能力就是實現(xiàn)國家治理目標的能力。分別作為治理評估的寬度界標和深度蘊藉，整個框架形成“一靶兩翼”*習近平總書記明確指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成，單靠哪一個治理國家都不行。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。”的格局。他們認為，在具體指標設(shè)計方面要體現(xiàn)時代感、時代發(fā)展的特征，比如：治理主體方面通常包含法治、參與、責任等要素，治理客體方面可以用經(jīng)濟水平、科技文化水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平等來體現(xiàn)[11]。

(二)實際評估

從國家層面來看，在治理質(zhì)量的實際評估方面，早期以自由指數(shù)(freedom index)、國家風險國際指南(international country risk guide，簡稱ICRG指數(shù))等單維評估為主；隨著全球治理指數(shù)(world governance index，簡稱WGI指數(shù))的年度數(shù)據(jù)越來越多，其治理指標綜合性、覆蓋范圍廣泛性的優(yōu)勢得到迅速放大，并在其開發(fā)者Daniel Kaufmann等人的力推下，逐步成為全球?qū)W者開展國際比較研究的最佳選擇。

第一種視角：權(quán)力橫向配置。自由之家的自由指數(shù)從政治權(quán)利、公民權(quán)利兩個方面對自由進行評估，并提供全球自由評估的年度報告，涉及192個國家和18個地區(qū)，其評估標準適用于所有國家和地區(qū)。此外，該評估不關(guān)注政府或政府績效本身，只關(guān)注個體在現(xiàn)實中所享有的權(quán)利和自由[12]。

第二種視角：官僚制度。在ICRG指數(shù)方面，Olson等(2000)計算5個治理指標*政府沒收風險、政府賴賬風險、官僚體系質(zhì)量、腐敗水平、法律和秩序傳統(tǒng)。的算術(shù)平均和，得到全球68個國家(1960—1987)的ICRG指數(shù)[13]；Seldadyo等(2007)用驗證性因子分析法對5個政治風險指標*民主問責、政府穩(wěn)定性、官僚質(zhì)量、腐敗水平、法律秩序。進行合成，得到全球106個國家1984年的ICRG指數(shù)[14]。然而，不管如何界定程序，該類指標都無法直接實現(xiàn)人們期待政府所達到的水平[5]。

第三種視角：治理產(chǎn)出。胡鞍鋼等(2015)提出中美治理績效比較的基本框架，主要涉及六個緯度：經(jīng)濟、財政、就業(yè)、社會保障、科技創(chuàng)新和社會治安，主要指標包括GDP增長率、GDP、人均GDP等11個方面，并依此對中美兩國2000—2012年的治理績效進行實證比較，發(fā)現(xiàn)中國的治理績效或已優(yōu)于美國，或已顯著縮小與美國的相對差距[15]。

第四種視角：權(quán)力約束+治理產(chǎn)出。汪仕凱(2016)認為，國家治理評估體系應(yīng)涵蓋9類*即設(shè)施類、秩序類、服務(wù)類、公開價值類、公平價值類、公正價值類、效率類、環(huán)保類、創(chuàng)新類。23項客觀指標，其中，公開價值類屬于權(quán)力約束，其他8類屬于治理產(chǎn)出[16]。此外，通過向?qū)＜野l(fā)放問卷確定各項指標的權(quán)重，華東政法大學對111個國家的治理質(zhì)量進行評估，并發(fā)布《國家治理指數(shù)2015年報告》；這是首次由中國人開發(fā)的跨國治理指數(shù)，打破了西方學者在這一領(lǐng)域的壟斷地位。

第五種視角：治理能力+權(quán)力約束。WGI指數(shù)將治理劃分為六個方面，其中，政府效能、監(jiān)管質(zhì)量、政治穩(wěn)定性與無暴力、腐敗控制屬于治理能力[5]，其余兩個(表達與問責、法治水平)屬于權(quán)力約束，且都屬于治理投入[17]。WGI指數(shù)采用綜合聚類法*有學者認為，WGI指數(shù)采用了標準不可觀測成分模型的擴展形式作為其指標合成方法。形成六項指標，是公開發(fā)布的、最具綜合性的一種感知類治理指標，它由世界銀行的Daniel Kaufmann*最初合作者為Aart Kraay和Pablo Zoido-Lobaton(被稱為KKZ指標)，后來加入了Massimo Mastruzzi(又被稱為KKM指標)。于1996年領(lǐng)銜開發(fā)，于1996—2015年發(fā)布各國年度治理水平，2015年涵蓋215個國家。

第六種視角：權(quán)力橫向配置+權(quán)力約束+官僚制度+治理產(chǎn)出。1999年，聯(lián)合國專家考特(Julius Court)等人發(fā)起“世界治理調(diào)查”(world governance survey)，設(shè)計了6個部分*這六個部分為：政治過程中公民的參與程度；政治過程中社會上的各利益方意見整合的方式；作為一個整體的政府保護系統(tǒng)；政策執(zhí)行特別是政府的政策執(zhí)行；國家和市場的關(guān)系；爭議的處理，特別是司法系統(tǒng)爭議處理。、30個問題*2006年，調(diào)查對象國壓縮到10個，指標修訂為6個領(lǐng)域、6個維度，共36個指標。，樣本涉及各大洲具有代表性的22個國家；他們把治理區(qū)分為“績效”和“過程”，績效指標強調(diào)規(guī)范性結(jié)果，過程指標則關(guān)注產(chǎn)出是“如何達成的”；調(diào)查對象僅限于對該國比較了解的消息靈通人士，且只對自己國家做出評價，故優(yōu)于WGI指數(shù)[18]。

三、地方治理

(一)理論探討

地方治理就是地方層次的治理，處于國家層次之下，即地方上的利益相關(guān)者相互作用以影響公共政策效果的過程。它包括組織內(nèi)部的相互作用、過程以及其他把利益相關(guān)者聯(lián)系起來的機制。其目的不只是提升內(nèi)向型管理水平，還要獲得被外部利益相關(guān)者認可的產(chǎn)出結(jié)果[19]。

第一種視角：權(quán)力制衡+治理能力+治理產(chǎn)出。Puppim de Oliveira等(2013)提出，在城市綠色經(jīng)濟領(lǐng)域，可以從四個維度對善治進行評估：過程維度(決策過程)、能力維度(執(zhí)行能力)、綠色經(jīng)濟維度(經(jīng)濟系統(tǒng))、社會生態(tài)維度(社會生態(tài)系統(tǒng))，其中后兩個維度屬于結(jié)果，也叫治理產(chǎn)出。此外，這是一個一般性的指標體系，可以用于不同背景、不同發(fā)展水平的城市[20]。

第二種視角：權(quán)力制衡+官僚制度+治理產(chǎn)出。Hendriks(2014)認為，良好城市治理(good urban governance)的價值標準包括三個方面：第一，輸入價值，即哪些要素進入系統(tǒng)？第二，輸出價值，即哪些要素離開系統(tǒng)？第三，系統(tǒng)價值，即哪些要素構(gòu)成系統(tǒng)？基于此，良好城市治理的五個核心價值包括回應(yīng)、效能、程序正義、彈性、均衡，其中，回應(yīng)、效能、彈性屬于民主范疇，程序正義、均衡屬于法律規(guī)則/法治國家范疇[21]。

(二)實際評估

從地方層面來看，在治理質(zhì)量的實際評估方面，雖然聯(lián)合國、世界銀行等機構(gòu)和專家學者進行了積極的探索，但與國家治理擁有WGI等知名指數(shù)的情況不同，目前很少有系統(tǒng)、全面的指標來研究地方(城市)治理質(zhì)量，主要是因為地方(城市)數(shù)據(jù)搜集比較困難；同時，地方治理質(zhì)量的跨國比較，疊加了國家差異、地區(qū)差異，指標選取的難度和復(fù)雜性大大增加。

第一種視角：治理產(chǎn)出。田發(fā)等(2016)以公共服務(wù)產(chǎn)出水平作為依據(jù)，構(gòu)建社會治理水平評估指標體系，包含9個二級指標*即基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障與公平、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、科技發(fā)展、城鄉(xiāng)事務(wù)、公共安全、環(huán)境保護。、21個三級指標，全部屬于客觀指標；采用加權(quán)求和法計算全國31個省的社會治理水平指數(shù)，時間跨度為2007—2014年[22]。另外，英國的地方政府績效指標從合作醫(yī)療、住房、環(huán)境、文化、教育、社會服務(wù)等方面入手，對英國各地方的績效進行評估[18]，顯然各項指標側(cè)重回應(yīng)居民需求，屬于治理產(chǎn)出范疇。

第二種視角：權(quán)力約束+治理產(chǎn)出。從1999年開始，聯(lián)合國人居署(UN-HABITAT)著手開發(fā)城市治理指數(shù)(urban governance index，UGI)，提出了良好城市治理的四個核心原則*起初，提出的是五個核心原則——效能、公平、參與、問責、安全，后來，UN-HABITAT剔除了“安全”原則，因為它與指標選擇標準不吻合。其中，參與、問責屬于權(quán)力約束，公平、效能屬于治理產(chǎn)出。：效能、公平、參與、問責，發(fā)布了全球24個城市的治理水平報告[23]。Moretto(2015)依據(jù)UGI四個核心原則設(shè)計問題，進行半結(jié)構(gòu)訪談、交叉驗證，實證分析帕斯·卡斯蒂略自治市(委內(nèi)瑞拉)的社區(qū)供水問題[24]。

第三種視角：治理能力+治理產(chǎn)出。2006年，世界銀行發(fā)布一份中國120個城市的治理水平的研究報告*世界銀行2004年在中國120個地市1137個縣(縣級市、區(qū))的企業(yè)調(diào)查，參見文獻[25]。，該研究覆蓋除西藏外的所有省份，通過1200名工作人員對12 400家企業(yè)進行實地調(diào)查，更多側(cè)重商業(yè)人士的感受和認知。該研究從投資環(huán)境視角入手，重點關(guān)注兩個方面[26]：政府效率*政府效率指標包括稅費負擔、企業(yè)在娛樂和旅游上的支出、與政府打交道的時間、通關(guān)速度、勞動力靈活性、獲得銀行貸款的可能性、技術(shù)技能、對合同權(quán)利和財產(chǎn)受到保護的信心、電力和運輸?shù)墓?yīng)。與和諧社會*和諧社會指標包括環(huán)境保護(空氣質(zhì)量、工業(yè)廢物無害化、人均綠地)、醫(yī)療衛(wèi)生(職工醫(yī)療保險覆蓋率、新生嬰兒死亡率)、教育(人均教育經(jīng)費、女童入學率)。，前者屬于治理能力，后者屬于治理產(chǎn)出。

第四種視角：權(quán)力橫向配置+治理產(chǎn)出。天則經(jīng)濟研究所關(guān)注公共領(lǐng)域或公共事務(wù)的治理，先后于2008、2010、2012、2015年發(fā)布《中國省會城市公共治理*公共治理就是通過政府與非政府組織、國家與公民社會、各種公共機構(gòu)與私人機構(gòu)互動與合作，在管理社會公共事務(wù)的過程中調(diào)解沖突、融合利益，最終實現(xiàn)公共物品的供給。他們提出的公共治理指數(shù)涵蓋的公共物品分為兩種：服務(wù)型公共物品、制度型公共物品，其中，服務(wù)型公共物品包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施，制度型公共物品包括人身和財產(chǎn)保護、政府廉潔和透明、社會信任、社會公正。指數(shù)報告》，提出中國地方(省會城市)公共治理指標體系?！吨袊鞘泄仓卫碇笖?shù)報告(2015版)》*文獻來源：北京天則經(jīng)濟研究所官網(wǎng)(http://www.unirule.org.cn/index.asp)。給出的公共治理指數(shù)包括兩個二級指標*結(jié)構(gòu)指標包括政治壁壘、政府行政成本、非稅收入占比、財政性投資數(shù)額占比、國有和民營經(jīng)濟比重、行政審批數(shù)量、NGO數(shù)量?？冃е笜税ㄘ敭a(chǎn)安全保護、人身安全保護、政府透明、政府廉潔、公共服務(wù)水平、社會公正、社會信任。結(jié)構(gòu)指標屬于權(quán)力橫向配置，績效指標屬于治理產(chǎn)出。：結(jié)構(gòu)指標、績效指標，在該公共治理指數(shù)中，既有客觀指標，也有主觀指標(居民問卷調(diào)查結(jié)果)，研究對象為中國30個省會城市，問卷調(diào)查涉及6700個樣本。

第五種視角：權(quán)力約束+治理能力+治理產(chǎn)出。馬得勇(2013)首次提出中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平評估指標體系，主要涉及兩大方面*對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總體評價、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項具體工作的評價。、26個分項指標；該指標體系以當?shù)鼐用窈袜l(xiāng)鎮(zhèn)干部的主觀評價*主觀性指標通過測量當?shù)鼐用駥Φ胤秸诟鱾€方面的服務(wù)評價，從而直接地、動態(tài)地反映了各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地居民的要求的回應(yīng)程度，而這正是治理理念所強調(diào)的根本宗旨所在，也與當前我國提倡構(gòu)建服務(wù)型政府的目標相契合。為基礎(chǔ)，這在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的治理評價中是可行的，因為客觀指標會出現(xiàn)嚴重的“效度”問題*馬得勇(2013)指出，人均收入、道路和教育條件等客觀性指標看似客觀，實際上很難反映當?shù)卣膶嶋H治理水平，因為這些指標和當?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府治理之間不存在明顯的因果作用機制。以人均收入為例，目前對人均收入產(chǎn)生重要影響的因素有距離城市的遠近、鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地區(qū)的總體經(jīng)濟發(fā)展水平等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平未必能通過人均收入來體現(xiàn)出來。；他以該指標體系為基礎(chǔ)，在全國范圍內(nèi)選取10個省或直轄市的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采用田野調(diào)查得到數(shù)據(jù)(2221份村民問卷)，并對之進行因子分析，計算各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理水平[27]。

第六種視角：權(quán)力約束+治理能力+治理產(chǎn)出。施雪華等(2010)從政策、體制、行為三個視角入手，設(shè)計中國省級政府公共治理效能的指標體系；該體系包含119個主、客觀細項指標，主觀指標的數(shù)據(jù)來自公眾、企業(yè)、專家調(diào)研；以該指標體系為依據(jù)，借助標桿管理方法，把上海市政府的指標作為標桿，分別對遼寧、浙江、云南、湖南等四個省份的政府治理效能進行評估[28]。

第七種視角：權(quán)力橫向配置+治理能力+權(quán)力約束?；谥袊胤街卫硌葸M的關(guān)鍵特征，Tang等(2018)提出了中國地方治理質(zhì)量評估的主要內(nèi)容：政府能力、市場化、法治水平，設(shè)計了中國地方治理質(zhì)量評估的指標體系，實證分析了中國省級面板數(shù)據(jù)(2001—2014)；其中，政府能力和市場化不僅代表權(quán)力的橫向配置，也代表行使權(quán)力的能力，法治水平代表對權(quán)力的有效約束[29]。

四、爭議和原因

(一)主要爭議

關(guān)于治理質(zhì)量的評估，現(xiàn)有文獻存在較多爭議，主要包括治理維度、治理指標、指數(shù)計算等內(nèi)容，具體表現(xiàn)在如下方面：

第一，單維VS多維。在治理質(zhì)量的評估維度方面，有的學者關(guān)注單個維度，比如自由指數(shù)的“權(quán)力橫向配置”[12]、ICRG指數(shù)的“官僚制度”[13]、Rotberg(2014)的“治理產(chǎn)出”[7]；有的關(guān)注多個維度，比如Fukuyama(2013)的“官僚自主性+治理能力”[5]、《中國省會城市公共治理指數(shù)報告(2015版)》的“權(quán)力橫向配置+治理產(chǎn)出”、俞可平(2008)的“權(quán)力橫向配置+權(quán)力約束+治理能力+治理產(chǎn)出”[10]。

第二，投入VS產(chǎn)出。在治理質(zhì)量的評估重點方面，有的側(cè)重治理投入，比如自由指數(shù)的“權(quán)力橫向配置”[12]、ICRG指數(shù)的“官僚制度”[13]、Fukuyama(2013)的“官僚自主性+治理能力”[5]；有的學者側(cè)重治理產(chǎn)出，比如胡鞍鋼等(2015)[15]、Rotberg(2014)[7]、田發(fā)等(2016)[22]；有的學者兼顧治理投入與治理產(chǎn)出，比如Puppim de Oliveira等(2013)的“權(quán)力制衡+治理能力+治理產(chǎn)出”[20]、Hendriks(2014)的“權(quán)力制衡+官僚制度+治理產(chǎn)出”[21]。

第三，完備性VS操作性。在治理指標數(shù)量選擇方面，有的側(cè)重治理指標的完備性，涉及的評估內(nèi)容比較多，比如俞可平(2008)[10]、Fukuyama(2013)[5]、Puppim de Oliveira等(2013)[20]、Rotberg(2014)[7]；有的側(cè)重治理指標的可操作性，涉及的評估內(nèi)容相對較少，比如胡鞍鋼等(2015)[15]、《中國省會城市公共治理指數(shù)報告(2015版)》、WGI指數(shù)(1996—2015)、UGI指數(shù)、汪仕凱(2016)[16]等。

第四，主觀VS客觀。在治理指標類型選擇方面，有的側(cè)重主觀指標，比如WGI指數(shù)、馬得勇(2013)[27]、杜大偉(2007)[26]等；有的推崇客觀指標，比如Rotberg(2014)[7]、Fukuyama(2013)[5]、胡鞍鋼等(2015)[15]；有的兼顧客觀和主觀指標，比如《中國省會城市公共治理指數(shù)報告(2015版)》、UGI指數(shù)。

第五，主觀指標數(shù)據(jù)來源。《中國省會城市公共治理指數(shù)報告(2015版)》、馬得勇(2013)[27]等設(shè)計的主觀指標的數(shù)據(jù)源于居民問卷調(diào)查，杜大偉(2007)[26]等的主觀指標的數(shù)據(jù)源于企業(yè)問卷調(diào)查，WGI指數(shù)(1996—2015)主觀指標的數(shù)據(jù)源于個人調(diào)查、企業(yè)調(diào)查、專家評估等。

第六，治理指數(shù)計算方法。現(xiàn)有指數(shù)計算方法千差萬別，Olson等(2000)采用算術(shù)平均法合成治理指數(shù)[13]，《中國省會城市公共治理指數(shù)報告(2015版)》通過加權(quán)平均法計算公共治理指數(shù)，馬得勇(2013)運用探索性因子分析法得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平[27]，Seldadyo等(2007)使用驗證性因子分析法合成治理指數(shù)[14]。

(二)關(guān)鍵原因

通過國內(nèi)外文獻的比較分析，可以比較清晰地認識到，造成上述若干爭議的原因很多，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，概念界定與應(yīng)用。治理評估與治理概念存在密切對應(yīng)關(guān)系，隨著學術(shù)界對治理概念研究的逐步深入，治理概念先后存在多個研究視角：權(quán)力制衡、官僚制度、治理能力、治理產(chǎn)出等，治理評估也就相應(yīng)先后出現(xiàn)類似的分析視角，比如自由指數(shù)的“權(quán)力制衡”視角[12]、ICRG指數(shù)的“官僚制度”[13]、Rotberg(2014)的“治理產(chǎn)出”[7]。同時，隨著治理概念應(yīng)用范圍擴大，學者們兼顧治理投入與治理產(chǎn)出，多維評估視角成為主流。

第二，理論假設(shè)前提。Fukuyama(2013)推崇邁克爾·曼所說的國家“基礎(chǔ)權(quán)力”，故他的多維評估視角包含“官僚自主性”維度；相反，WGI指數(shù)隱含“攫取之手”的理論假設(shè)，故它的多維評估視角包含“權(quán)力約束”維度[5]。馬得勇(2013)等人假定因子之間沒有因果關(guān)系，測度項殘差之間是相互獨立的，所有因子彼此獨立，故采用探索性因子分析法[27]；但Seldadyo等(2007)放寬了這些假設(shè)條件，故采用驗證性因子分析法[14]。

第三，研究目的類型。俞可平(2008)[10]、Fukuyama(2013)[5]、Puppim de Oliveira等(2013)[20]、Hendriks(2014)[21]等的研究目的是理論探討，其受到的約束較少，故側(cè)重指標體系的完備性，評估內(nèi)容就比較多一些；WGI指數(shù)、UGI指數(shù)、胡鞍鋼等(2015)[15]、《中國省會城市公共治理指數(shù)報告(2015版)》、汪仕凱(2016)[16]等的研究目的是實際評估，這受到數(shù)據(jù)來源、財力和時間等條件制約，故側(cè)重指標體系的可操作性，評估內(nèi)容就相對比較少一點。

第四，主客觀指標特征。馬得勇(2013)研究中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)微觀層面的治理水平，基礎(chǔ)設(shè)施等客觀指標無法準確反映治理質(zhì)量，但當?shù)卮迕駥Υ?、?zhèn)治理水平感同身受，且感知數(shù)據(jù)可得，故采用主觀指標更具有效性[27]；胡鞍鋼等(2015)比較中、美宏觀層面的治理水平，考慮到中、美迥異的政治制度，不同受訪者對同一治理概念可能有不同理解，故采用客觀指標更具有可比性[15]；《中國省會城市公共治理指數(shù)報告(2015版)》測度中國省會城市公共治理指數(shù)，其客觀指標可以反映治理質(zhì)量，主觀指標不存在較大概念理解偏差，且可得性強，故同時采用主觀和客觀指標。

第五，信息靈通群體。杜大偉(2007)關(guān)注投資環(huán)境，當?shù)仄髽I(yè)對這方面信息最熟悉，故側(cè)重企業(yè)問卷調(diào)查[26]；《中國省會城市公共治理指數(shù)報告(2015版)》、馬得勇(2013)[27]關(guān)注公共服務(wù)水平，本地居民感同身受，最了解情況，故側(cè)重居民問卷調(diào)查；WGI指數(shù)涉及投資環(huán)境和公共服務(wù)，企業(yè)、居民和專家都具有特殊信息優(yōu)勢，故問卷調(diào)查同時涵蓋這三個群體。

五、研究啟示

厘清現(xiàn)有文獻的主要爭議，分析爭議產(chǎn)生的關(guān)鍵原因，這對未來的研究有著重要的啟示，主要體現(xiàn)在如下方面：

第一，治理概念界定。正如政治學、治理問題專家羅茨(1999)所言，檢驗任何治理定義的關(guān)鍵，是它對理解現(xiàn)實的貢獻[30]?；诖?，界定治理概念，既要注重把握有關(guān)研究的變化脈絡(luò)，突出治理概念的普遍特征、演化趨勢，把善治等理念納入其中，從多維視角進行考察，也要突出治理概念的特定指向性，把地區(qū)特色、異質(zhì)性考慮進來。抽象理論要為具體實踐服務(wù)，能夠準確反映經(jīng)驗事實的關(guān)鍵特征[16]。

第二，理論假設(shè)前提。充分認識到現(xiàn)實世界的復(fù)雜性，確保理論假設(shè)前提盡可能與現(xiàn)實吻合。比如：在對國家的認識上，既要看到其作為“援助之手”的一面，也要看到其作為“攫取之手”的一面，故相應(yīng)的理論假設(shè)要體現(xiàn)出這些特征，并弄清楚不同結(jié)果的內(nèi)在原因和相應(yīng)條件。然而，合理的理論假設(shè)，源自于對理論精髓的系統(tǒng)掌握，以及對現(xiàn)實社會的深刻理解。

第三，治理指標選擇。在以理論探討為目的的研究中，要充分利用現(xiàn)有研究的豐富成果，以及不用考慮實際可操作性的有利條件，側(cè)重治理指標的完備性，全面體現(xiàn)治理評估研究成果與評估對象的理論結(jié)合；在以實際評估為目的的研究中，要根據(jù)研究者的財力和時間，以及數(shù)據(jù)的可得性等外部約束，側(cè)重治理指標的可操作性，重點突出評估對象的主要特征。無論是哪一種研究目的，治理指標的選擇都要建立在充分的理論基礎(chǔ)之上[31]。

第四，數(shù)據(jù)類型選擇。不同層面的治理質(zhì)量研究，主客觀數(shù)據(jù)的有效性是不同的，應(yīng)根據(jù)具體情況選擇合適的數(shù)據(jù)類型。比如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)等微觀層面的治理質(zhì)量研究，主觀數(shù)據(jù)更加有效，應(yīng)側(cè)重當?shù)貑柧碚{(diào)查等手段；跨國宏觀層面的治理質(zhì)量比較研究，客觀數(shù)據(jù)更加有效，應(yīng)選取跨國可比的客觀指標；一國內(nèi)部中觀層面的治理質(zhì)量研究，客觀和主觀數(shù)據(jù)都可以考慮。

第五，問卷調(diào)查對象。不同群體擁有的感知信息，存在數(shù)量上、質(zhì)量上的差異，因為各個群體的關(guān)注點、觀察角度不同。比如：普通居民對公共服務(wù)類感知信息比較熟悉，而企業(yè)對投資環(huán)境類信息比較熟悉，專家則在感知信息的種類和質(zhì)量上都具有特殊優(yōu)勢。在選擇問卷調(diào)查對象時，需要充分考慮到這些現(xiàn)實特征，靈活組合不同類型的調(diào)查對象，提高感知類數(shù)據(jù)獲取的質(zhì)量。

參 考 文 獻

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