◎魯桐

當(dāng)今世界，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中仍然占有重要的地位。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織最新公布（OECD，2017）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年底，世界主要國家（40個(gè)）中央政府共有2467家國企，資產(chǎn)價(jià)值超過2.4萬億美元，雇傭人數(shù)920萬人。這些數(shù)據(jù)與三年前相比，無論是國企的數(shù)量還是資產(chǎn)規(guī)模都有所增加（OECD，2014）。國家所有權(quán)在能源、交通、郵政、電信、電力和天然氣、大眾傳媒、金融服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施以及具有戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域仍占有較高的比重，金融是國有資產(chǎn)占比最大的單一部門（統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不包括中國）。在2467家國企中，占總值92%的企業(yè)形式是法律實(shí)體（fully incorporated entities），其中一半企業(yè)為上市公司。一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，在這些國家，政府在不同部門所采取的股權(quán)策略有所差別，國有股權(quán)超過10%的上市公司集中在電力、天然氣、初級產(chǎn)品、金融和公共事業(yè)部門，而國有股權(quán)占比較少的上市公司集中在電信、制造業(yè)、房地產(chǎn)和交通等領(lǐng)域（OECD，2017）。這一變化趨勢反映了近年來各國政府對國有股權(quán)控制策略的改變。

多年來，我國國企改革常常陷入一個(gè)怪圈，一管就死，一放就亂。究其原因在于相關(guān)政府部門的功能定位搖擺不定。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為下一步國有資本管理體制和國企改革明確了方向，即國有出資人機(jī)構(gòu)從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”，這是一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持依法治企，強(qiáng)化權(quán)利責(zé)任對等，是進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理的基本原則。

挑戰(zhàn)

截至2016年底，我國國企總資產(chǎn)（不含金融和文化產(chǎn)業(yè)）為154.9萬億元，比2012年底增長了73.1%。進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)的國企有82家[1]。2017年1-12月中央企業(yè)的利潤為17757.2億元，同比增長16%；地方國企利潤11228.7億元，同比增長37.6%；2017年國企年利潤是28985.9億元人民幣。綜合計(jì)算，我國國企年資產(chǎn)利潤率為1.8%，國企經(jīng)濟(jì)效率低下的問題并沒有得到明顯改觀。這一狀況離黨的十九大對國企改革目標(biāo)的要求相距甚遠(yuǎn)。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，國企的公司治理與其他類型公司相比有一些特殊的治理問題需要解決。國企公司治理的復(fù)雜性在于國有產(chǎn)權(quán)的存在，主要面臨的挑戰(zhàn)來自三個(gè)方面：一是如何在有效行使國家所有權(quán)職能的同時(shí)，避免對公司管理進(jìn)行不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)；二是如何確保在國有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的市場中維護(hù)公平競爭秩序，并使政府在行使其監(jiān)管權(quán)力時(shí)不對市場競爭規(guī)則造成損害；三是如何在國企引入恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制和提高國企的透明度。這三方面的挑戰(zhàn)都不是能夠輕而易舉解決的，需要一系列的改革措施和制度約束。

■花橫野寺　董年龍/攝　

對策

OECD在總結(jié)成員國國企管理和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《OECD國有企業(yè)公司治理指引》（2005）（簡稱《指引》）。2015年又推出了《指引》修訂版，對各國改善國企管理和運(yùn)營，提高國企的經(jīng)濟(jì)效率具有重要的參考意義。從《指引》中我們可以獲得以下啟示：

1.制定國家所有權(quán)政策，明確國家所有權(quán)的宗旨及其在國企治理中的作用，規(guī)范國家執(zhí)行所有權(quán)政策的方法，以及政策執(zhí)行過程中所涉政府機(jī)構(gòu)各自的角色與職責(zé)，這是國家行使所有權(quán)的必要條件

（1）制定國家所有權(quán)政策有兩方面的作用，一是避免政府不作為；二是有利于公眾對公司和所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。國家所有權(quán)政策目標(biāo)分為總體目標(biāo)和具體目標(biāo)兩大類。如瑞典國家所有權(quán)政策的總體目標(biāo)是“為全體所有者創(chuàng)造價(jià)值”，英國股東執(zhí)委會(huì)的總體目標(biāo)是“扮演有效而明智的股東角色，在政府設(shè)定的政策、監(jiān)管規(guī)劃和客戶參數(shù)框架內(nèi)，確保政府持股能帶來可持續(xù)的正回報(bào)，并隨著時(shí)間推移，彌補(bǔ)資本成本”。新西蘭國家所有權(quán)政策有四個(gè)總體目標(biāo)：使國企董事會(huì)更清楚地了解持股部長的預(yù)期；通過更有效的標(biāo)桿管理，使持股部長深入了解國企經(jīng)營業(yè)績，從而增強(qiáng)信心；為國企設(shè)計(jì)一個(gè)合理的資本結(jié)構(gòu)，既要保證充足的資金用于投資決策，又要讓它們在財(cái)務(wù)上受到約束，從而避免它們求助于國家控股公司；確保國企的注資請求符合其商業(yè)發(fā)展的要求。

除總目標(biāo)以外，國家所有權(quán)政策還需對以下四個(gè)方面作出明確規(guī)定：一是所有權(quán)機(jī)構(gòu)被授予的履行國家所有權(quán)職責(zé)的權(quán)利；二是所有權(quán)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)；三是國家機(jī)構(gòu)內(nèi)履行所有權(quán)職能的部門及其歷史演進(jìn)；四是所有權(quán)機(jī)構(gòu)行使所有者權(quán)利應(yīng)該遵循的主要原則或?qū)嵤┱?，包括對國企董事?huì)提名、外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的任用、管理層薪酬政策以及股東大會(huì)的角色、董事會(huì)的功能和角色等。向公眾披露所有權(quán)政策是有效執(zhí)行政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（2）引入恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制是制定國家所有權(quán)政策的出發(fā)點(diǎn)。明確定義每一家國企的受托責(zé)任是構(gòu)建問責(zé)體系、界定公共服務(wù)和其他特殊職責(zé)的基礎(chǔ)。如加拿大郵政公司的受托責(zé)任是在自負(fù)盈虧的基礎(chǔ)上經(jīng)營加拿大郵政行業(yè)，滿足加拿大人標(biāo)準(zhǔn)郵政服務(wù)需求，公司愿景是成為提供創(chuàng)新的實(shí)體和電子遞送解決方案的全球領(lǐng)先者，為客戶、員工和全體加拿大人創(chuàng)造價(jià)值。瑞典郵政的利潤指標(biāo)是在權(quán)益資產(chǎn)率為25%的前提下，使凈利潤達(dá)到平均所有者權(quán)益的10%?！吨敢分赋?，在許多情況下，國企常常被政府要求為社會(huì)和公共政策目標(biāo)履行特別的責(zé)任和義務(wù)，其往往會(huì)超出一般的商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。那么，承擔(dān)特別義務(wù)的活動(dòng)和財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)向社會(huì)披露。

2.國家作為所有者應(yīng)遵循的原則是國家應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)積極的知情出資人，確保國企治理具有高度專業(yè)性與有效性，并以透明和問責(zé)的方式予以實(shí)施

國家作為一個(gè)積極的所有者行使其職責(zé)須遵循三層要求。第一層要求主要包括七個(gè)方面：一是委派代表出席股東大會(huì)并行使表決權(quán)；二是建立規(guī)則透明的董事會(huì)提名程序并積極參與董事會(huì)的提名，促進(jìn)董事會(huì)多元化和專業(yè)化；三是設(shè)定國企的受托責(zé)任和經(jīng)營目標(biāo)，包括財(cái)務(wù)指標(biāo)、資本結(jié)構(gòu)目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)承受水平，并監(jiān)督其實(shí)施；四是建立報(bào)告制度，允許所有權(quán)實(shí)體對國企的績效進(jìn)行定期監(jiān)督、審計(jì)和評估，并對其是否遵守相關(guān)公司治理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督；五是制定國企信息披露政策，規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開披露的信息范圍、適當(dāng)?shù)呐肚酪约按_保信息質(zhì)量的機(jī)制；六是在法律體系和國資權(quán)限允許的情況下，與外部審計(jì)機(jī)構(gòu)和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)保持持續(xù)對話；七是確保國企董事會(huì)成員的薪酬計(jì)劃有助于公司的長期利益，并能吸引和激勵(lì)合格的專業(yè)人才。國家（政府）作為所有者的第二層要求是確保國企公司治理的有效性。《指引》建議：政府應(yīng)當(dāng)允許國有企業(yè)擁有完全的經(jīng)營自主權(quán)，以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，并且應(yīng)當(dāng)克制干預(yù)國有企業(yè)日常管理的沖動(dòng)。國家作為所有者的第三層要求是要以透明和問責(zé)的方式行使所有權(quán)。

3.提高國企信息披露透明度是改善國企公司治理的關(guān)鍵手段之一

世界各國國企管理和運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)表明，確保企業(yè)層面充分的信息披露和透明度是改善國企治理和運(yùn)行效率的必要手段。提高國企信息披露透明度有利于公眾清楚了解國企經(jīng)營業(yè)績的運(yùn)營情況，喚起民眾和媒體對國企的關(guān)注和監(jiān)督，有利于全國人民代表大會(huì)有效行使所有權(quán)職責(zé)。《指引》提出“國有企業(yè)應(yīng)遵循高標(biāo)準(zhǔn)的透明度”。為貫徹這一原則，國企應(yīng)制定有效的內(nèi)部審計(jì)程序和外部獨(dú)立審計(jì)制度。國企的會(huì)計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比照上市公司的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)制定。大型國企應(yīng)按照高標(biāo)準(zhǔn)披露財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)方面的信息如挪威主管國企的貿(mào)易、工業(yè)與漁業(yè)部每年向社會(huì)發(fā)布《所有權(quán)年度報(bào)告》，按照挪威國企的四種不同類別，闡述所屬國企的戰(zhàn)略目標(biāo)、執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)績效、關(guān)聯(lián)交易、公司治理和高管薪酬等信息，使公眾對國企的運(yùn)行情況一目了然。

我國國企管理和運(yùn)營的透明度一直是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。隨著國企改革的深化，提高國企的透明度問題已經(jīng)提上日程。2017年11月20日召開的黨的十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過的《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》表明，隨著國企管理和運(yùn)營報(bào)告制度的建立，廣大群眾對國企運(yùn)營的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)將逐步落實(shí)，有利于維護(hù)公眾利益，提高對國企的約束力。

政府作為國有股權(quán)的代理機(jī)構(gòu)行使所有權(quán)到位但不越位，是我國國企改革的必要條件。

[1]肖亞慶. 深化國有企業(yè)改革. 人民日報(bào)，2017-12-13.