(西南民族大學(xué)管理學(xué)院　四川成都　610041)

1　扶持對(duì)象的識(shí)別理論和實(shí)踐

國(guó)外研究貧困人口的識(shí)別，采用多維貧困理論的專(zhuān)家學(xué)者比較多。1976年，印度學(xué)者Amartya Sen[1]將“可行能力”引入貧困人口的識(shí)別，即現(xiàn)在世界范圍內(nèi)普遍認(rèn)可的多維貧困理論，該理論認(rèn)為不能簡(jiǎn)單的以經(jīng)濟(jì)資源多寡這一指標(biāo)來(lái)識(shí)別，而是進(jìn)行收入、健康、教育等多維指標(biāo)識(shí)別。1979年，Morris[2]也提出了貧困人口的識(shí)別不僅僅是收入標(biāo)準(zhǔn)的觀(guān)點(diǎn)。1987年，Hagenaars[3]首次提出識(shí)別貧困人口的維度應(yīng)該有兩個(gè)，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)收入，另一個(gè)則是閑暇時(shí)間。2008年，Betti G.和Verma V.[4]也贊同多維貧困測(cè)量來(lái)識(shí)別貧困人口。2015年，Vivi[5]等認(rèn)為印度尼西亞的貧困人口識(shí)別也應(yīng)該采用收入測(cè)試、社區(qū)瞄準(zhǔn)以及兩者結(jié)合的方法。

相比較于國(guó)外的多維貧困理論識(shí)別貧困人口而言，國(guó)內(nèi)對(duì)于人口較少民族貧困群眾的識(shí)別，主要采用的是規(guī)模控制。閆沙慶和張利國(guó)[6]、劉蘇榮[7]、莫麗敏[8]等都認(rèn)為，以人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇側(cè)丝诒壤秊?0%或者是20%這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行規(guī)?？刂?，會(huì)導(dǎo)致不足20%的人口較少民族貧困群眾直接排除在外。趙新國(guó)和劉潔婷[9]也認(rèn)為,采取規(guī)?？刂茣?huì)導(dǎo)致部分人口較少民族總?cè)丝诒壤_(dá)不到20%的人口較少民族聚居村被排除在外。胡惠清和阿南[10]也提出了這一情況會(huì)導(dǎo)致很多居住在城鎮(zhèn)和正在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口較少民族也未被識(shí)別，從而被排除在外。劉曉東[11]、朱玉福[12]、蔡紅燕[13]等學(xué)者認(rèn)為，如果不能精準(zhǔn)識(shí)別和確定扶持范圍標(biāo)準(zhǔn)，容易影響民族團(tuán)結(jié)、民族關(guān)系甚至是國(guó)家穩(wěn)定。李若青[14]、王珊[15]、譚冬梅[16]認(rèn)為產(chǎn)生這一問(wèn)題的主要原因是忽視了人口較少民族與其他民族混雜居住的居住環(huán)境。李曉斌和楊曉蘭[17]則認(rèn)為是瞄準(zhǔn)機(jī)制不能精準(zhǔn)識(shí)別真正貧困的人口較少民族群眾。張威[18]和蔡紅燕[19]認(rèn)為負(fù)責(zé)扶持工作的基層干部由于工作量大而出現(xiàn)的工作失誤和遺漏造成了這一問(wèn)題。畢彩華[20]對(duì)于解決這一問(wèn)題，提出了把瞄準(zhǔn)對(duì)象由民族成分為扶持對(duì)象轉(zhuǎn)向以民族鄉(xiāng)為扶持對(duì)象的識(shí)別機(jī)制。

2　人口較少民族扶持對(duì)象識(shí)別困境

2.1　規(guī)模排斥

《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005—2010年)》中關(guān)于扶持范圍執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是：只要一個(gè)行政村內(nèi)人口較少民族群眾達(dá)到并超過(guò)30%就能夠得到幫助和扶持?；诖?，符合這一扶持標(biāo)準(zhǔn)的，一共劃定了640個(gè)行政村。換句話(huà)說(shuō)，能夠得到扶持的行政村只有640個(gè)。而《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)則又在前者的基礎(chǔ)上下調(diào)了10%，達(dá)到這一比例要求的行政村一共有2119個(gè)[14]。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)被重新確定以后，這就意味著：一個(gè)行政村內(nèi)人口較少民族總?cè)丝诒壤?0%以下的直接被排除在外。然而，即使是按照20%這一比例標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行，也并沒(méi)有將符合條件的所有人口較少民族群眾都納入扶持范圍，僅有91%的人口較少民族能夠享受到扶持政策，剩下9%符合條件的人口較少民族群眾就只能被規(guī)模排除在外了。

2.2　選擇性排斥

在人口較少民族扶持對(duì)象的識(shí)別過(guò)程中，個(gè)別地方的基層干部并沒(méi)有嚴(yán)格按照扶持人口較少民族發(fā)展政策的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行，他們利用手中的自由裁量權(quán)隨意更改扶持標(biāo)準(zhǔn)，比如扶持對(duì)象識(shí)別的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)原先定的是人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇側(cè)丝谶_(dá)到并超過(guò)25%～30%左右的自然村，而第二輪扶持工作開(kāi)始后，扶持范圍的比例標(biāo)準(zhǔn)卻放寬到了20%～25%的自然村，依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)則變成了人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇倯?hù)數(shù)的多少這一“新標(biāo)準(zhǔn)”[21]。然而，根據(jù)扶持人口較少民族發(fā)展政策，覆蓋范圍明確規(guī)定的是行政村而不是自然村，另外，覆蓋范圍是該行政村的總?cè)藬?shù)而不是總戶(hù)數(shù)。

2.3　過(guò)失性排斥

根據(jù)一些學(xué)者實(shí)地調(diào)研后得到的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，基層工作人員存在過(guò)失性排斥。以云南省為例，由于基層工作人員的過(guò)失性排斥，直接造成云南省施甸縣的木老元鄉(xiāng)大地村和擺榔鄉(xiāng)雞茨村這兩個(gè)村人口較少民族(布朗族總?cè)丝诒壤嫉搅嗽撔姓蹇側(cè)丝诘?8.86%和30.6%)[19]和云南省梁河縣曩宋鄉(xiāng)的瑞泉村和勐養(yǎng)鎮(zhèn)的芒回村(阿昌族人口較少民族總?cè)丝诒壤^(guò)該行政村總?cè)丝诒壤?0%)[21]這四個(gè)符合標(biāo)準(zhǔn)的人口較少民族聚居村沒(méi)有被納入扶持范圍。

3　人口較少民族扶持對(duì)象識(shí)別中存在困境的具體原因

3.1　缺少前期調(diào)研和論證

單一人口較少民族聚居的村寨很少，受扶持的人口較少民族與其他少數(shù)民族多以自然村或村寨為單位混雜居住在一起，各個(gè)居住點(diǎn)在地理分布上也極為分散，這個(gè)客觀(guān)原因的存在，使得很多符合扶持政策的行政村沒(méi)能被精準(zhǔn)地納入扶持范圍，這主要?dú)w因于缺少前期調(diào)研和論證。

第一，忽視了居住在城市中的人口較少民族。在新疆，烏孜別克族城市化比較高，多是散居在城鎮(zhèn)中，根據(jù)2010年全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示[22]：烏孜別克族共有10569人，鄉(xiāng)村人口3346人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人口有2317人，而城市人口為4906人，可以說(shuō)聚居在城鎮(zhèn)和城市里的烏孜別克族群眾遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于聚居在鄉(xiāng)村里的烏孜別克族群眾。然而，最后的事實(shí)卻是瞄準(zhǔn)的主要扶持對(duì)象居然全是農(nóng)村居民，忽視了聚居在城鎮(zhèn)和城市里的人口較少民族。

第二，忽視了跨境居住的人口較少民族。世居在云南省的人口較少民族之一的怒族在西藏境內(nèi)也有471人[22]，但是西藏人口較少民族被納入扶持范圍的僅僅是珞巴族和門(mén)巴族，同樣是人口較少民族的怒族就享受不到扶持政策。在云南省境內(nèi)的怒族不僅被納入了扶持政策范圍，而且享受到了優(yōu)惠的扶持政策。同一民族，僅僅是因?yàn)榫幼〉夭煌?，享受的政策不同，心理?huì)產(chǎn)生不平衡感和不公平感，甚至?xí)鹦碌拿褡鍥_突和民族矛盾。

第三，缺少對(duì)人口較少民族內(nèi)部差異性的了解。以云南省勐臘縣布朗山鄉(xiāng)曼囡村為例[22]，該村有很多古茶樹(shù)，但是5個(gè)村民小組的古茶樹(shù)出產(chǎn)的茶葉質(zhì)量卻不相同，有一個(gè)村民小組占有了很多古茶樹(shù)且出產(chǎn)的茶葉質(zhì)量很高，茶葉可以賣(mài)到每公斤300～400元的價(jià)格，而其他村民小組的茶葉由于不是古茶樹(shù)上采摘的，就只能勉強(qiáng)賣(mài)到每公斤50～80元?？梢?jiàn)，即使是居住在同一行政村里，占有相同的資源，所占有資源的質(zhì)量也不會(huì)完全相同，也會(huì)存在明顯的差異。

3.2　執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

政策制定實(shí)施的過(guò)程中，往往會(huì)受到當(dāng)?shù)丨h(huán)境和條件的限制，因?yàn)楦鞯貢?huì)根據(jù)自己地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行修改，這在一定程度上違背了政府制定政策進(jìn)行扶持的初衷，但是也堅(jiān)持了實(shí)事求是的根本原則。由于執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)了一些符合扶持政策條件的人口較少民族被選擇性排斥：

一方面，人口較少民族占該行政村人數(shù)比例的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》為例。廣西東興扶持人口較少民族(京族)將扶持范圍擴(kuò)大了18個(gè)行政村，然而根據(jù)扶持標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，就只能是人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇側(cè)丝?0%以上。實(shí)際上，根據(jù)學(xué)者楊筑慧提供的調(diào)查資料顯示[22]：江龍村有8585位村民，其中京族有436人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤齼H有5%；黃竹村有4854位村民，京族有671人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤挥?3.8%；吊應(yīng)村有1936位村民，京族有302人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤仓坏?5.5%；膠東村有1361位村民，京族有230人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤_(dá)到了16.8%；大旺村有1934位村民，京族有345人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤^(guò)了17.8%；河州村有2363位村民，京族有436人，占該行政村總?cè)丝诘谋壤秊?8.4%。顯而易見(jiàn)，這6個(gè)行政村人口較少民族總?cè)丝谡荚撔姓蹇側(cè)丝诘谋壤](méi)有達(dá)到或超過(guò)20%這一扶持對(duì)象識(shí)別的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。但事實(shí)卻是，這6個(gè)行政村盡管不符合執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)最終還是被廣西壯族自治區(qū)東興市納入了扶持扶持的范圍。

另一方面，民族成分確定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以云南省玉溪市為例[14]，該市2009年1月正式實(shí)施的《中共玉溪市委玉溪市人民政府關(guān)于加快玉溪市人口較少民族和貧困少數(shù)民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見(jiàn)》中就將苗族、拉祜族、蒙古族、彝族山蘇支系和仆拉支系、哈尼族布孔支系以政府文件的形式被認(rèn)定為玉溪市的人口較少民族之一。這與《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005—2010年)》和《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》中關(guān)于扶持28個(gè)國(guó)家法律認(rèn)定的人口較少民族執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。出現(xiàn)類(lèi)似情況的地區(qū)還有新疆維吾爾自治區(qū)，納入扶持范圍的不僅包括了塔塔爾族、塔吉克族、烏孜別克族和俄羅斯族，還把并不在規(guī)劃范圍內(nèi)的達(dá)斡爾族、錫伯族和柯?tīng)柨俗巫逡布{入進(jìn)來(lái)了。因?yàn)椤斗龀秩丝谳^少民族發(fā)展規(guī)劃(2005—2010年)》中并沒(méi)有將達(dá)斡爾族、錫伯族和柯?tīng)柨俗巫鍎澏槿丝谳^少民族，因?yàn)檫@三個(gè)少數(shù)民族的總?cè)丝诟哂?0萬(wàn)人，而達(dá)斡爾族、錫伯族和柯?tīng)柨俗巫灞涣袨槿丝谳^少民族，則是出現(xiàn)在《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》里。

3.3　工作疏忽造成的識(shí)別偏差

隨著扶持人口較少民族發(fā)展工作的深入推進(jìn)，基層干部和工作人員的任務(wù)加重，增加了工作壓力，容易引發(fā)工作人員的工作疏忽。這主要?dú)w因于民宗局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員數(shù)量少且工作任務(wù)重、工作壓力大。以云南省梁河縣民宗局[21]為例，該局干部和工作人員共有7名，工作上他們不僅要做好宗教工作，還要做到時(shí)刻防范國(guó)外非法傳教活動(dòng)，可以看到他們的任務(wù)很繁重。可見(jiàn)，扶持人口較少民族發(fā)展的具體工作，主要還是依靠當(dāng)?shù)孛褡诰指刹亢袜l(xiāng)鎮(zhèn)干部，由于民宗局干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難具體走訪(fǎng)到每一村和每一戶(hù)人口較少民族家庭中去準(zhǔn)確了解情況，他們依靠的多是村兩委干部遞交上來(lái)的報(bào)告，實(shí)際上任務(wù)還是由村兩委和村小組干部來(lái)執(zhí)行。再加上民宗局干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級(jí)自治組織、人口較少民族群眾這四個(gè)主體之間信息的不對(duì)稱(chēng)，信息不能及時(shí)、準(zhǔn)確傳達(dá)到人口較少民族群眾手中，這一工作疏忽就直接造成了很多扶持識(shí)別中的“盲點(diǎn)”和“死角”。

4　優(yōu)化人口較少民族扶持對(duì)象識(shí)別工作的對(duì)策

4.1　實(shí)施“退出+進(jìn)入”動(dòng)態(tài)機(jī)制來(lái)擴(kuò)大扶持范圍

扶持人口較少民族發(fā)展政策意味著以國(guó)家的名義給予了人口較少民族發(fā)展的優(yōu)惠幫扶政策，如果聚居在一起卻不能被列入扶持范圍，這其中也不乏真正貧困而急需幫扶的人口較少民族群眾。越是沒(méi)有資源和能力的貧困人群，就越難享受到扶持政策帶來(lái)的優(yōu)惠，最終受到扶持的人口較少民族越來(lái)越富裕，而未享受到扶持政策的人口較少民族越來(lái)越貧困，陷入“馬太效應(yīng)”的怪圈。為了減少識(shí)別對(duì)象的溢出，具體的措施如下：

一是“退出一批”。對(duì)于已經(jīng)脫貧的人口較少民族群眾，可以設(shè)定一個(gè)過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)還可以享受扶持政策的優(yōu)惠條件。以聚居在江西省峽江縣金坪民族鄉(xiāng)新民村為例，2012年該村人口較少民族(京族)群眾的年人均純收入為8109元，這一數(shù)字比當(dāng)?shù)貚{江縣年人均純收入高出1498元，最值得一提的是，這一數(shù)字更是超過(guò)了當(dāng)年江西省農(nóng)村居民的年人均純收入。但是對(duì)于通過(guò)扶持政策幫助和自己艱苦奮斗，年人均純收入已經(jīng)超過(guò)當(dāng)?shù)仄骄交蛞陨系娜丝谳^少民族群眾實(shí)施退出機(jī)制，不再享受扶持政策，將扶持政策的資源轉(zhuǎn)讓給其他更需要扶持的人口較少民族貧困群眾。

二是“進(jìn)入一批”。三輪扶持人口較少民族發(fā)展政策只是制定了“退出”制度，而沒(méi)有“重新進(jìn)入”制度。這就需要根據(jù)人口較少民族貧困的程度適當(dāng)?shù)胤艑?、擴(kuò)大扶持范圍，采取更加靈活、彈性的扶持標(biāo)準(zhǔn)，重新增加一批真正貧困且急需幫扶的人口較少民族群眾，尤其需要重點(diǎn)幫扶喪失勞動(dòng)能力的特殊群體。以筆者2017年8月在云南省西雙版納州景洪市基諾山基諾族鄉(xiāng)的調(diào)研為例，該鄉(xiāng)新司土村亞諾村民小組組長(zhǎng)介紹，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧工作的指示，對(duì)于一部分失去勞動(dòng)能力確實(shí)困難，需要扶持的基諾族老年貧困群眾，在評(píng)定其是否是貧困戶(hù)的過(guò)程中，會(huì)優(yōu)先考慮，并予以最大的照顧。

4.2　統(tǒng)一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)且注重程序公平

“不患寡而患不均”，只有統(tǒng)一扶持對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、公平的程序才能取得令眾人都滿(mǎn)意且心悅誠(chéng)服的成果。扶持人口較少民族發(fā)展政策已經(jīng)形成了“國(guó)家層面—省級(jí)政府層面—市級(jí)政府層面—縣級(jí)政府層面”這樣一整套自上而下的政策體系?；诖?，始終要堅(jiān)持的原則就是：扶持對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。以云南省扶持人口較少民族發(fā)展政策為例，如表1所示，云南省為做好扶持政策，從省到地市州再到縣區(qū)，都要有一個(gè)統(tǒng)一的扶持識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖R(shí)別標(biāo)準(zhǔn)才能保證程序公平，否則在政策執(zhí)行過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)偏差，執(zhí)行效果也會(huì)打折扣。當(dāng)人口較少民族扶持對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)確定下來(lái)以后，公開(kāi)、透明、公正地識(shí)別、評(píng)定好扶持對(duì)象，就能從源頭上減少不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

表1　云南省扶持人口較少民族發(fā)展政策體系[32]

注：此表是筆者根據(jù)李若青教授《云南扶持人口較少民族發(fā)展政策實(shí)踐研究》及自己收集資料制作。

4.3　建立扶持工作人員獎(jiǎng)懲制度，減少因工作疏忽造成的識(shí)別偏差

人口較少民族群眾居住的地方多是多民族混雜聚居的地區(qū)，語(yǔ)言、觀(guān)念上的差異使得扶持工作人員壓力很大，有時(shí)候還得忍受誤解和埋怨。為了完成好扶持工作，云南省、市(州)、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府都成立了扶持人口較少民族發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定并印發(fā)了《實(shí)施云南省扶持“人口較少民族”發(fā)展規(guī)劃考核驗(yàn)收辦法》[33]，嚴(yán)格考核與監(jiān)督扶持的落實(shí)情況。但是，對(duì)人口較少民族扶持績(jī)效的考核只是停留在扶持項(xiàng)目上，對(duì)工作人員的績(jī)效考核還沒(méi)有形成專(zhuān)門(mén)的績(jī)效考核規(guī)章制度。因此，建立扶持政策執(zhí)行工作人員的獎(jiǎng)懲制度很有必要。激勵(lì)理論認(rèn)為把握激勵(lì)時(shí)機(jī)、選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間進(jìn)行激勵(lì)可以起到積極作用，提高扶持政策執(zhí)行工作人員的工作效率。對(duì)于出現(xiàn)重大工作疏忽和失誤的工作人員，要采取懲罰措施。在制定好扶持工作人員獎(jiǎng)懲制度以后，立法機(jī)關(guān)也要及時(shí)將其上升為有法律地位的文件，以法律的形式下發(fā)至每位扶持工作人員手中，讓每一位扶持工作人員心中牢記。對(duì)于存在違法行為的扶持工作人員，還要依法進(jìn)行處理，讓每一位人口較少民族貧困群眾的利益不受侵犯。這樣做可以減少人為因素造成人口較少民族扶持對(duì)象識(shí)別的偏差。

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