肖新民

（水利部科技推廣中心，100038，北京）

水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基，是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展的最基本、最重要的因素，水資源為經(jīng)濟(jì)社會(huì)及生態(tài)發(fā)展提供支撐。我國是水資源嚴(yán)重短缺國家，正常年份全國缺水量達(dá)500多億m3，近2/3城市不同程度缺水。進(jìn)入新時(shí)期，隨著國家飛速發(fā)展，水資源供需矛盾將更加突出。怎樣更好發(fā)揮政府水資源管理職能，同時(shí)充分發(fā)揮市場在水資源配置中的作用是一個(gè)重要課題。習(xí)總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)代水利工作方針，指明了正確方向。黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)，標(biāo)志著節(jié)水提升為國家意志和全民行動(dòng)。合同節(jié)水管理列入國家“十三五”規(guī)劃，為實(shí)行合同節(jié)水管理提供了良好契機(jī)。

一、實(shí)行合同節(jié)水管理的重要意義

實(shí)行合同節(jié)水管理，促進(jìn)水資源領(lǐng)域的科技進(jìn)步。合同節(jié)水管理是以新技術(shù)的節(jié)水效果為依據(jù)制定新用水定額，實(shí)行多級累進(jìn)水價(jià)制度，快速促進(jìn)新技術(shù)大規(guī)模推廣應(yīng)用，從而極大地激勵(lì)全社會(huì)的優(yōu)勢資源集中力量投入到節(jié)水技術(shù)的研發(fā)中，形成使用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)獲益，推廣先進(jìn)節(jié)水技術(shù)獲利，使用落后技術(shù)受罰的局面，全方位地促進(jìn)水資源管理領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，為國家節(jié)水行動(dòng)提供技術(shù)支撐。

實(shí)行合同節(jié)水管理，有利于政府創(chuàng)新管理方式。政府的角色從工程建設(shè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營的直接介入者，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?xiàng)目運(yùn)營效果的考核監(jiān)管者，政府及水資源管理部門充分發(fā)揮水資源管理職能，建立比較完善的節(jié)約水資源、保護(hù)水環(huán)境市場機(jī)制，大大提升了管理效果。水資源管理職能進(jìn)一步加強(qiáng)，包括制定全面、完善的實(shí)行合同節(jié)水管理配套辦法和實(shí)施細(xì)則，組織完成水資源價(jià)值、節(jié)水量和水環(huán)境治理的理論節(jié)水量等關(guān)鍵參數(shù)的認(rèn)定，建立按照水資源價(jià)值購買節(jié)水效果服務(wù)財(cái)政制度。

實(shí)行合同節(jié)水管理，保障了資金配置的有效利用。政府以水資源價(jià)值購買節(jié)水效果服務(wù)方式，節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)為了達(dá)到更佳的服務(wù)效果以獲得更好的投資回報(bào)，采用最先進(jìn)及可靠的節(jié)水技術(shù)、最有效的管理手段，來提高工程建設(shè)的質(zhì)量和長期穩(wěn)定的節(jié)水效果，從而形成并建立了長效運(yùn)行機(jī)制。從資金配置的全局看來，減少了財(cái)政資金一次性投入，采用依效付費(fèi)，優(yōu)化了財(cái)政投入的效果，契合黨的十九大提出的“國家高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略”。

實(shí)行合同節(jié)水管理，促進(jìn)節(jié)水服務(wù)市場良性發(fā)展。節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)按照水資源價(jià)值獲得節(jié)水收益，投資回報(bào)率高，形成較大的市場空間，對金融資本具有極大的吸引力，對促進(jìn)節(jié)水服務(wù)市場良性發(fā)展帶來巨大的資本推動(dòng)力。采用政府購買節(jié)水服務(wù)，降低了用水行業(yè)的生產(chǎn)成本，符合供給側(cè)改革關(guān)于“降成本”的要求。

實(shí)行合同節(jié)水管理，對全面實(shí)行河長制提供有效支撐?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》是解決我國復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。河流湖泊水庫的管理不僅是河湖水域水體治理，還與河湖水域的水資源節(jié)約、保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)各個(gè)方面相關(guān)，工作任務(wù)十分繁重，需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量共同發(fā)力，投入到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活服務(wù)業(yè)節(jié)水減污及水環(huán)境治理領(lǐng)域。采用合同節(jié)水管理模式，由專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為各級河（湖）長提供長期有效服務(wù)，為促進(jìn)河長制的全面實(shí)施與持續(xù)發(fā)展提供市場化服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制。

二、合同節(jié)水管理及模式

合同節(jié)水管理是建立在技術(shù)進(jìn)步的基礎(chǔ)上，由政府和社會(huì)力量合作為加強(qiáng)水資源節(jié)約、保護(hù)和利用而建立的一套行政管理與市場行為緊密結(jié)合的服務(wù)機(jī)制。這種機(jī)制將水資源管理手段與科技創(chuàng)新、新技術(shù)推廣應(yīng)用有機(jī)結(jié)合，通過制定一系列配套政策，形成節(jié)約用水按照市場價(jià)值獲得回報(bào)的市場環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)力量積極投入到節(jié)水改造項(xiàng)目的工程投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和長期運(yùn)營服務(wù)的市場模式，建立水資源節(jié)約保護(hù)長效多方共贏的市場機(jī)制。

合同節(jié)水管理模式是政府依托創(chuàng)新節(jié)水技術(shù)，及時(shí)更新技術(shù)所涉行業(yè)用水定額，實(shí)行以新舊定額為基準(zhǔn)的多級累進(jìn)水價(jià)制度，社會(huì)力量投建節(jié)水工程，政府嚴(yán)格執(zhí)法精確計(jì)量，使用當(dāng)?shù)厮Y源價(jià)值購買節(jié)水服務(wù)。

要使社會(huì)力量（用水戶和節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)）通過節(jié)約的水資源市場價(jià)值獲得回報(bào)，需要改變我國水資源的價(jià)格與價(jià)值嚴(yán)重背離、水價(jià)十分低廉的局面。如果大幅度提高水資源的價(jià)格，雖然可以提高國民的節(jié)約用水意識，推進(jìn)實(shí)施全民節(jié)水行動(dòng)，但是水資源作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)要素，大幅度提高水價(jià)會(huì)引起諸多負(fù)面效應(yīng)，暫不可行。由于水資源為經(jīng)濟(jì)社會(huì)及生態(tài)發(fā)展提供有力支撐，并產(chǎn)生可觀的公共效益，節(jié)水行為所產(chǎn)生的公共效益中提取相當(dāng)于水資源價(jià)值的部分，作為節(jié)水行為的回報(bào)是可行的。水資源的價(jià)值代表它的市場認(rèn)知程度，遠(yuǎn)高于現(xiàn)行水價(jià)。當(dāng)社會(huì)力量投資的節(jié)水項(xiàng)目能夠按照水資源的價(jià)值獲得回報(bào)時(shí)，才能夠推動(dòng)合同節(jié)水管理的具體實(shí)施。

三、如何實(shí)行合同節(jié)水管理

實(shí)行合同節(jié)水管理模式，首先，政府依托創(chuàng)新節(jié)水技術(shù)，及時(shí)更新該技術(shù)所涉應(yīng)用領(lǐng)域的用水定額。其次，在該領(lǐng)域?qū)嵭邪凑招屡f定額劃定多級累進(jìn)水價(jià)區(qū)間的多級累進(jìn)水價(jià)制度。用水量在新定額范圍內(nèi)水價(jià)格不變，實(shí)行基礎(chǔ)水價(jià)，用水量在新舊定額之間實(shí)行按照水資源價(jià)值計(jì)算的市場調(diào)節(jié)水價(jià)，超出舊定額實(shí)行特殊水價(jià)。最后，在該技術(shù)所涉應(yīng)用領(lǐng)域推行合同節(jié)水管理，由社會(huì)力量投建節(jié)水工程，政府嚴(yán)格執(zhí)法精確計(jì)量，根據(jù)節(jié)水效果，按照水資源價(jià)值購買節(jié)水服務(wù)。

圖1　多級累進(jìn)水價(jià)關(guān)系

1.用水定額與多級累進(jìn)水價(jià)

隨著用水行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，實(shí)行合同節(jié)水管理需要政府管理部門及時(shí)有序地更新行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行多級累進(jìn)水價(jià)管理制度。

在用水領(lǐng)域中，研發(fā)出先進(jìn)適用的節(jié)水新技術(shù)時(shí)，相關(guān)科技管理部門對其可行性、可靠性和經(jīng)濟(jì)性考核認(rèn)定后，水資源管理部門參照此項(xiàng)技術(shù)的節(jié)水效果，及時(shí)制定出適用領(lǐng)域的新用水定額，按照新用水定額進(jìn)行節(jié)水效果管理。

按照新舊定額劃定多級累進(jìn)水價(jià)區(qū)間，用水量在新定額范圍以內(nèi)實(shí)行基礎(chǔ)水價(jià)（地方標(biāo)準(zhǔn)水價(jià)），用水量在新舊定額之間實(shí)行市場調(diào)節(jié)水價(jià)（水資源價(jià)值），超出舊定額實(shí)行懲罰性水價(jià)（特殊水價(jià)）。促使用水戶必須進(jìn)行節(jié)水改造，降低用水成本，節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)按照節(jié)約的水資源價(jià)值獲得回報(bào)。如圖1所示。

2.水資源的價(jià)值與節(jié)水量

（1）水資源價(jià)值

水資源價(jià)值既與水量和水質(zhì)相關(guān)，也與其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的支撐作用相關(guān)。水資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展最直接的指標(biāo)就是萬元GDP耗水量和萬元工業(yè)增加值耗水量，即單位水資源能夠支撐產(chǎn)生的GDP或工業(yè)增加值，也代表單位水資源能夠支撐產(chǎn)生的公共效益（公共效益的稅收應(yīng)該用于包括水資源節(jié)約及保護(hù)等公共事業(yè)），相互關(guān)系為：單位水資源的公共效益為100%，其中公共效益的最低稅收為6%，水資源價(jià)值為2%。

水資源的價(jià)值與水資源總量、水質(zhì)、價(jià)值系數(shù)、公共效益相關(guān)。

水資源價(jià)值的表達(dá)公式：

式中，V為水資源的價(jià)值；L為單位水量，能夠供給公眾的水資源總量，以m3為單位；Z為水質(zhì)系數(shù)，水資源的質(zhì)量越好，水質(zhì)越純凈，價(jià)值就越大，為了便于計(jì)算，設(shè)定工業(yè)用水為標(biāo)準(zhǔn)用水，其水質(zhì)系數(shù)設(shè)為1；G為萬元GDP或萬元工業(yè)增加值的耗水量，1/G為水資源的公共效益，文中以萬元工業(yè)增加值的耗水量來計(jì)算；P是價(jià)值系數(shù)，單位水資源能夠支撐當(dāng)?shù)毓I(yè)增加值所產(chǎn)生的直接稅收的一部分計(jì)算水資源的價(jià)值系數(shù)。

（2）節(jié)水量

用水定額是水資源管理的最低要求，也是基本要求。實(shí)行合同節(jié)水管理要以新舊用水定額為節(jié)水基準(zhǔn)，實(shí)行多級累進(jìn)水價(jià)。

節(jié)水量就是舊定額相應(yīng)用水量L0與新定額相應(yīng)用水量L1之差。

（3）節(jié)水效益

節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)的收益來源于節(jié)水效益，即節(jié)水量乘以水資源價(jià)值。

節(jié)水效益=節(jié)水量×水資源價(jià)值=（L0-L1）P/G

3.合同節(jié)水管理的兩種類型

按照節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)的收益來源將合同節(jié)水管理分為政府購買節(jié)水服務(wù)和用水戶購買節(jié)水服務(wù)兩種類型。

政府購買節(jié)水效果服務(wù)的合同節(jié)水管理：當(dāng)節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)的效益由政府支付時(shí)，合同節(jié)水管理就成為PPP模式的一種形式。政府水資源管理部門與用水戶及節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂合同，由用水戶配合節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)完成節(jié)水項(xiàng)目投資、建設(shè)和長期運(yùn)營服務(wù)，政府按照“水資源價(jià)值”購買節(jié)水效果服務(wù)。

這種方式可以大幅度增加用水戶的節(jié)水收益，確保節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)投資回報(bào)，國家得到更多節(jié)水的公共收益，實(shí)現(xiàn)了多方共贏，可以在所有用水領(lǐng)域?qū)嵤?/p>

圖2　水環(huán)境治理示意圖

用水戶購買節(jié)水效果服務(wù)的合同節(jié)水管理：用水戶與節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)雙方簽訂合同，由節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)完成節(jié)水項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營，節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)通過分享節(jié)水效益，提供節(jié)水效果保證或托管用水費(fèi)用的方式得到投資回報(bào)。

當(dāng)前已經(jīng)實(shí)施的用水戶購買服務(wù)模式，由于沒有引入多級累進(jìn)水價(jià)的理念，節(jié)水量是按照改造前平均用水量與改造后實(shí)際用水量之差計(jì)算，適合應(yīng)用于水價(jià)較高、用水超額較大、特殊用水行業(yè)等。通過按照節(jié)水效益分享和用水費(fèi)用托管相當(dāng)于按照原來的水價(jià)付費(fèi)，節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)的投資回報(bào)較低，很難廣泛實(shí)行。

4.水環(huán)境治理如何實(shí)行合同節(jié)水管理

我國水環(huán)境污染非常嚴(yán)重，國家投入大量資金進(jìn)行治理，為了提高資金利用率，提升水環(huán)境治理效果，建立水環(huán)境管理長效機(jī)制，可以采用政府購買水環(huán)境治理效果的方式，實(shí)行合同節(jié)水（水環(huán)境治理）管理。對應(yīng)合同節(jié)水工程中的用水定額作為考核目標(biāo)，用節(jié)水量作為節(jié)水效果，水資源價(jià)值作為付費(fèi)依據(jù)。合同水環(huán)境治理工程是以水體水質(zhì)最終達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)作為考核目標(biāo)，只要能夠用節(jié)水量充分表達(dá)水環(huán)境治理效果，就可以按照水資源價(jià)值作為付費(fèi)依據(jù)。

合同水環(huán)境治理工程的節(jié)水量計(jì)算如下：假設(shè)一片水域水量為L0，水質(zhì)為Z0；上游來水量L1，水質(zhì)為Z1；Z0和Z1的多項(xiàng)參數(shù)超標(biāo)，采用技術(shù)與工程措施使下游排水量L2的水質(zhì)Z2符合水環(huán)境治理目標(biāo)要求。水環(huán)境治理示意見圖2。

如果采用引入潔凈水源對這片水域進(jìn)行稀釋的方式，也同樣能夠降低水質(zhì)的污染狀況，當(dāng)排水L2的水質(zhì)Z2參數(shù)達(dá)到水質(zhì)指標(biāo)要求時(shí)，稀釋所用水量Lq可以視作這項(xiàng)工程的耗水量。

由于水量水質(zhì)可以實(shí)時(shí)測量，根據(jù)各水質(zhì)指標(biāo)參數(shù)對水環(huán)境污染程度影響，在計(jì)算耗水量時(shí)設(shè)置不同權(quán)重，通過線性代數(shù)方程計(jì)算可以得到耗水量Lq。耗水量Lq就是水環(huán)境治理工程的理論節(jié)水量。這樣水環(huán)境治理項(xiàng)目就具備了節(jié)水量、節(jié)水目標(biāo)即水質(zhì)目標(biāo)、技術(shù)與工程措施、節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)等實(shí)行合同節(jié)水管理全部要素。理論耗水量視作舊的用水定額，由于采用了水環(huán)境治理技術(shù)不需要潔凈水源，節(jié)水量就是理論耗水值。新增加的約束條件為工程實(shí)施后的水量水質(zhì)L2Z2達(dá)到指標(biāo)要求。

節(jié)水（水環(huán)境治理）服務(wù)機(jī)構(gòu)的投資回報(bào)等于水資源的價(jià)值乘以理論節(jié)水量。由于水環(huán)境治理項(xiàng)目耗時(shí)較長，常常有新的污染源進(jìn)入治理水域，需要采用全過程實(shí)時(shí)水質(zhì)水量測量，分時(shí)段確定治理目標(biāo)，根據(jù)治理情況分批次支付治理費(fèi)用的方式。若治理工程的實(shí)施效果達(dá)不到目標(biāo)要求，節(jié)水（水環(huán)境治理）服務(wù)機(jī)構(gòu)不但得不到回報(bào)，還需要承擔(dān)由于延誤治理時(shí)間造成的環(huán)境損失所產(chǎn)生的罰款，以更好的保障水環(huán)境治理效果?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]肖新民.合同水資源管理模式初探[J].中國水利，2014（7）.