黃智剛

（福州水務(wù)平潭引水開發(fā)有限公司，350000，福州）

2015年，福建省平潭及閩江口水資源配置(一閘三線)工程被列入國務(wù)院172項節(jié)水供水重大水利工程，其中“一閘三線”工程（福州段）輸水線路總長約171 km，不僅線路長、施工點多、涉及面廣，而且地質(zhì)條件與環(huán)境條件復雜、參建單位多、施工現(xiàn)場難以全封閉，同時還具有隧洞線路長的特點(占線路全長的70%，約為120 km)。隧洞開挖風險源多，風險性高，事故多發(fā)，是水利工程施工中的重大危險作業(yè)之一。這些特點給新組建的項目法人安全管理增加了難度，帶來了挑戰(zhàn)。

工程建設(shè)領(lǐng)域普遍存在“以施工單位為核心的工程安全責任體系”與“以項目法人為龍頭的安全管理體系”之間的悖論；與此悖論共存的是水利工程的項目法人職業(yè)化程度低，普遍存在安全專業(yè)人員缺位或?qū)I(yè)素養(yǎng)不高的問題?！耙婚l三線”工程（福州段）項目法人是新組建的工程建管機構(gòu)，同樣面臨這樣的問題，既要承擔本單位安全生產(chǎn)法定主體責任，又要承擔施工現(xiàn)場的全面安全監(jiān)督責任，還要承擔整個工程系統(tǒng)以及工程第三方安全責任，同時還要響應(yīng)國家倡導的 “把風險管控挺在隱患排查治理前面，把隱患排查治理挺在事故前面”“關(guān)口前移、重心下移”安全管理新理念。傳統(tǒng)安全管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)工程建設(shè)安全管理的現(xiàn)實需求，擬以問題和目標為導向，構(gòu)建以項目法人為軸心的安全管理框架，以利于通過標準化、規(guī)范化、信息化和中介服務(wù)等管理手段提高安全管理水平，為建設(shè)精品、優(yōu)質(zhì)、一流工程貢獻力量。

一、項目法人的安全管理重點

1.建立科學完整的規(guī)章制度體系

2014年12月1日生效的安全生產(chǎn)法，從法律層面強化了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責任。項目法人是水利工程項目的投資者，也是生產(chǎn)經(jīng)營單位、生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體和工程建設(shè)過程中的決策者，應(yīng)履行安全生產(chǎn)法定的職責和義務(wù)，落實安全生產(chǎn)有關(guān)法律、法規(guī)、標準的具體條款內(nèi)容，將相關(guān)條款內(nèi)容內(nèi)化為自身組織生產(chǎn)經(jīng)營活動的規(guī)章制度。

安全生產(chǎn)責任制是項目法人安全生產(chǎn)規(guī)章制度的核心內(nèi)容，不僅包括項目法人自身各級領(lǐng)導、各職能部門的安全責任，同時還包括各參建單位的安全生產(chǎn)責任、權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。安全生產(chǎn)責任制的核心是解決“誰來管、管什么、怎么管、承擔什么責任”的問題，是其他規(guī)章制度建立的基礎(chǔ)。其他安全生產(chǎn)規(guī)章制度的重點是解決“干什么、怎么干”的問題。

2.識別并分級管控安全風險

項目法人的安全管理不同于施工單位的安全管理，不是要將所有的安全問題都管理起來，而是遵循“抓大放小，抓重點，抓全面，抓宏觀，抓主要矛盾”的原則來管理整個工程建設(shè)的安全管理工作。因此，安全風險的辨識與管理是項目法人的重要工作。安全風險管理的目標是針對各系統(tǒng)、各環(huán)境、各環(huán)節(jié)、各參建單位可能存在的安全風險、危害因素以及重大危險源，進行超前辨識、分析評估，將風險控制在隱患形成之前，把可能導致的后果控制在可防、可控的范圍之內(nèi)，提升整個工程建設(shè)的安全保障能力。同時按照“誰承擔風險最有利”的原則，將安全風險通過合同合作機制傳遞到各參建方，實現(xiàn)分級管控。

3.標準化安全管理行為

目前我國正處于企業(yè)全面開展安全生產(chǎn)標準化建設(shè)階段，安全生產(chǎn)標準化建設(shè)作為安全生產(chǎn)管理的一個抓手，是規(guī)范管理行為和提高工作效率及質(zhì)量的有效手段。水利行業(yè)缺乏安全管理人才，不管是施工單位、監(jiān)理單位，還是項目法人單位，均缺乏既懂專業(yè)知識，又懂安全和管理知識的復合型人才。人才稀缺、粗放式管理、有法不依、有章不循的現(xiàn)象普遍存在于參建各方的安全管理過程中。因此，實行全員、全方位、全過程執(zhí)行標準化、規(guī)范化的安全管理是安全生產(chǎn)最強有力的保證。通過標準化建設(shè)，可將合規(guī)意識、責任意識層層分解，使安全防范工作落實到每個層級、環(huán)節(jié)、崗位和人員，使各級安全管理者都要承擔責任和風險。

項目法人要按照標準化工作體系建立的安全生產(chǎn)規(guī)章制度體系，建立起貫穿工程建設(shè)全過程的安全生產(chǎn)包括技術(shù)標準、工作標準和管理標準的“三大標準體系”，也要監(jiān)督其他參建各方的標準化管理建設(shè)情況及實施績效。

二、安全風險管理框架構(gòu)建

1.責任主體

水利工程建設(shè)過程中存在決策主體、監(jiān)督主體和實施主體三類責任主體，從宏觀上看，三類責任主體劃分了政府、行業(yè)、企業(yè)三方的安全管理責任，其中投資主體就是決策主體，各級行政主管部門是監(jiān)督主體，項目法人、勘察設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位構(gòu)成實施主體。從中觀上看，決策主體、監(jiān)督主體、實施主體調(diào)整了參建單位與單位之間的安全責任。其中項目法人轉(zhuǎn)化為決策主體和內(nèi)容監(jiān)督主體，負責項目執(zhí)行過程中的資金使用決策，同時承擔整個建設(shè)過程的監(jiān)督主體責任，負責監(jiān)督實施主體安全生產(chǎn)管理。即在工程建設(shè)階段，項目法人是決策主體和內(nèi)部監(jiān)督主體，是工程建設(shè)的核心主導力量，其主要安全責任是整體把關(guān)、理念引導、監(jiān)督管理、立規(guī)定制。從微觀上看，決策主體、監(jiān)督主體、實施主體則調(diào)整了單位內(nèi)部各崗位人員的安全責任。其中參建各方單位的一把手是決策主體，項目管理層是監(jiān)督主體，基層作業(yè)人員是實施主體。

通過理清不同層面決策主體、監(jiān)督主體、實施主體三類主體之間的安全責任，并根據(jù)對風險最有控制力（包括控制成本最低）的一方承擔相應(yīng)風險的原則，分別承擔安全責任，構(gòu)建“三體合力”的責任體系，形成“事事、時時、處處”有人管安全生產(chǎn)責任的格局。

2.管理對象

安全管理的目標就是預防事故、減小事故損失，因此，安全風險管控的對象應(yīng)緊抓危險源、隱患、險情事故這三個關(guān)鍵節(jié)點。危險源是引發(fā)安全事故的根源，是導致事故的最根本原因。作為安全風險的載體，危險源得不到及時辨識或管控不到位就會成為最大的安全隱患，隱患得不到治理就可能發(fā)展成險情或事故，發(fā)生險情或事故后，沒有周密的應(yīng)急管理，事故的損失就不能控制在最小范圍甚至可能引發(fā)二次損失。

項目法人作為工程建設(shè)的核心，雖不直接參與施工活動，但要始終貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針，不僅要關(guān)注重大風險源、重大安全隱患以及突發(fā)險情，也要識別系統(tǒng)性和局部性風險源，通過落實“縱深防御”和“關(guān)口前移”的雙預控精神，引導各參建方構(gòu)建本單位承建工程部分的風險管理、隱患治理、應(yīng)急管理“三道安全防線”。

3.管理手段

項目法人的安全風險管理是一種間接管理，主要通過規(guī)范化、標準化建設(shè)來構(gòu)建系統(tǒng)的安全風險管理體系，引導各參建方構(gòu)建本單位的安全風險管理體系，并采用制度管理、技術(shù)管理、現(xiàn)場監(jiān)控等手段實施管理。

制度是管理工作的重要基礎(chǔ)，應(yīng)構(gòu)建一套科學、完整、真正符合項目特點的動態(tài)安全管理規(guī)章制度。鑒于與安全相關(guān)的主體眾多，安全管理制度應(yīng)充分融合各相關(guān)方的安全管理內(nèi)容。除了安全生產(chǎn)標準化所需要的制度外，應(yīng)重點突出安全風險管理制度以及與其相關(guān)的制度，并將所有制度匯編成《安全管理制度手冊》，供參建各方安全管理人員日常使用。

技術(shù)管理是一系列技術(shù)組織管理工作的總稱。安全技術(shù)措施是安全生產(chǎn)的重要技術(shù)保障，不僅包括危險源辨識、風險評價、分級分類、管控措施及應(yīng)急預案編制等風險管理技術(shù)內(nèi)容，同時還包括專項施工方案、安全技術(shù)交底、安全技術(shù)標準規(guī)范和操作規(guī)程、安全設(shè)備和工藝安全控制點等復核過程的關(guān)鍵技術(shù)管理內(nèi)容。將所有技術(shù)要求匯編成《安全風險管控技術(shù)手冊》，供參建各方安全管理人員開展策劃和監(jiān)督工作使用。

施工現(xiàn)場是安全管理的出發(fā)點和落腳點，是風險源、隱患、險情存在的場所，安全管理最核心的工作是確保施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)。施工現(xiàn)場安全監(jiān)控因素多、難度大，目測及人工檢查受管理人員經(jīng)驗局限性大，不便快速識別隱患、全面預防和及時處理，因此，需要借助GPS、視頻監(jiān)控、移動監(jiān)控、射頻技術(shù)等高新技術(shù)實現(xiàn)施工現(xiàn)場的動態(tài)監(jiān)控和智能監(jiān)控。根據(jù)現(xiàn)場風險源、隱患監(jiān)控需求，形成現(xiàn)場動態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)遠程監(jiān)控的目標。

4.管理框架

綜上所述，可構(gòu)建一個以決策主體、監(jiān)督主體和實施主體為“三體合力”的責任主體，以風險源、隱患、險情“三態(tài)合一”為管理對象，以制度管理、技術(shù)管理、現(xiàn)場管理“三管合力”為管控手段，以智能管理平臺為技術(shù)支撐，以中介服務(wù)為補充的全員全過程安全風險預控管理框架，見圖1。

通過將管理理念、管理制度和管控技術(shù)匯編成冊，利用信息化平臺構(gòu)建智能管理平臺實現(xiàn)動態(tài)管理，將管理框架落實到 《安全管理制度手冊》《安全風險管控技術(shù)手冊》和智能管理平臺,形成“兩冊一臺”管理工具。

三、展 望

福建省平潭及閩江口水資源配置(一閘三線)工程（福州段）計劃進行實證研究，將基于項目法人的安全風險管理框架運用到實際管理工作中并進行效果跟蹤研究，同時根據(jù)實踐過程中反饋的情況不斷改進?！?/p>

圖1　全員全過程安全風險預控管理框架

參考文獻：

[1]張偉,朱宏亮.現(xiàn)有工程安全責任體系與管理體系的悖論分析 [J].建筑經(jīng)濟，2013(3).

[2]陳光臨.談項目法人在質(zhì)量與安全管理的核心主導作用 [C].淮河研究會第五屆學術(shù)研討會論文集,2010.

[3]李佩.水利水電工程現(xiàn)場危險源管理研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學，2013.