包曉斌

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，100732，北京）

水資源短缺是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的瓶頸因素，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)，工業(yè)用水和生活用水將呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)。在用水總量有限的條件下，農(nóng)業(yè)用水量將保持零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)。在我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的背景下，如何以有限的水資源保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要任務(wù)。這需要將農(nóng)業(yè)節(jié)水放在更加突出的位置，使高效節(jié)水成為保證我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的根本出路。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)用水狀況

1.全國(guó)和區(qū)域農(nóng)業(yè)用水量變化

中華人民共和國(guó)成立后，全國(guó)農(nóng)業(yè)用水量隨著灌溉面積增加而迅速增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)用水量受氣候等因素影響上下波動(dòng)，但20世紀(jì)90年代中期以后總體上呈現(xiàn)平穩(wěn)趨緩的態(tài)勢(shì)，2015年全國(guó)農(nóng)業(yè)用水量達(dá)到3851.5億m3，比2000年增長(zhǎng)1.8%。盡管自2003年以來(lái)農(nóng)業(yè)用水量占總用水量比例有所降低，但仍然保持在60%以上。

各區(qū)域農(nóng)業(yè)用水量變化具有顯著特征，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2015年?yáng)|部地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量達(dá)到1119.1億m3，比2000年下降10.9%；中部地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量為1238.6億m3，同比增長(zhǎng)12.4%。西部地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量高于東、中部地區(qū)，占全國(guó)農(nóng)業(yè)用水量的38.8%。2015年西部地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量達(dá)到1493.8億m3，比2000年增長(zhǎng)4.8%，如圖1所示。

2.全國(guó)節(jié)水灌溉變化

全國(guó)有效灌溉面積和節(jié)水灌溉面積逐年持續(xù)增長(zhǎng)，2015年節(jié)水灌溉面積達(dá)到3106萬(wàn)hm2，比2000年增長(zhǎng)89.5%。節(jié)水灌溉面積未達(dá)到有效灌溉面積的一半，2015年節(jié)水灌溉占有效灌溉面積比例僅47.2%。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及成本提高，需要持續(xù)擴(kuò)大節(jié)水灌溉面積。節(jié)水灌溉面積及占比變化見(jiàn)表1。

3.區(qū)域單位面積農(nóng)業(yè)用水量變化

2015年全國(guó)單位面積農(nóng)業(yè)用水量達(dá)到 389.79 m3/畝（1 畝=1/15hm2，下同），比2000年降低15.0%。西部地區(qū)單位面積農(nóng)業(yè)用水量高于東、中部地區(qū)，但已從2000年的616.45 m3/畝降低至2015年的513.58 m3/畝，下降幅度較大。2015年中部地區(qū)單位面積農(nóng)業(yè)用水量312.39 m3/畝，低于東部地區(qū)，比2000年降低17.2%。東部地區(qū)單位面積農(nóng)業(yè)用水量從2000年的415.90 m3/畝降至 2015年的 372.12 m3/畝，比2000年下降10.5%。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源利用的主要問(wèn)題

1.部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)業(yè)水資源實(shí)際利用量超過(guò)可持續(xù)利用量

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展依然受到水資源短缺的約束，對(duì)于農(nóng)業(yè)用水下限沒(méi)有明確的規(guī)定，許多地區(qū)出現(xiàn)部分耕地非農(nóng)化利用，使農(nóng)業(yè)水資源被非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擠占，超額轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)用水量，嚴(yán)重影響區(qū)域農(nóng)業(yè)用水安全。遼寧、上海、山東、江蘇、北京、河北、天津、黑龍江、河南、山西、甘肅、新疆、寧夏的農(nóng)業(yè)水資源利用壓力指數(shù)大于1，其農(nóng)業(yè)水資源開(kāi)發(fā)利用率均已接近國(guó)際認(rèn)定40%的警戒線，即這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)水資源實(shí)際利用量均已趨近于水資源可持續(xù)利用量，將增大農(nóng)業(yè)水資源開(kāi)發(fā)利用的難度。

2.灌溉用水效率損失較大

我國(guó)農(nóng)田灌溉用水效率低于發(fā)達(dá)國(guó)家，渠道灌溉區(qū)用水效率僅為30%～40%，機(jī)井灌溉區(qū)用水效率也低于60%。農(nóng)田灌溉水有效利用程度較低，全國(guó)灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.532（表明在1 m3農(nóng)業(yè)水資源中僅有0.532 m3被農(nóng)作物吸收利用），而發(fā)達(dá)國(guó)家可達(dá)到0.7～0.8。我國(guó)1m3農(nóng)業(yè)用水的糧食產(chǎn)量?jī)H為1 kg，而發(fā)達(dá)國(guó)家可達(dá)到2 kg以上。在農(nóng)業(yè)取水、輸水、配水、田間灌溉的全過(guò)程中，我國(guó)灌溉用水效率損失較大。農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水增加1%，可使非農(nóng)用水量增加2%以上，農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水潛力較大。

3.水資源密集型農(nóng)產(chǎn)品份額較高

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)田灌溉的依賴性較強(qiáng)，2/3以上農(nóng)產(chǎn)品來(lái)自于灌溉耕地。多年以來(lái)，全國(guó)水資源密集型農(nóng)作物播種面積占整個(gè)農(nóng)作物播種面積的比例保持在50%以上。2015年我國(guó)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)中，耗水量較大的水稻、小麥等糧食作物播種面積達(dá)到11334.3萬(wàn)hm2，比2000年增長(zhǎng)4.5%，占農(nóng)作物總播種面積的68.1%；而耗水量較小的棉花播種面積379.7萬(wàn)hm2，同比減少6.0%，占總播種面積的2.3%；油料播種面積1403.5萬(wàn)hm2，同比減少8.9%，占農(nóng)作物總播種面積的8.4%；糖料播種面積173.7萬(wàn)hm2，占總播種面積的1.0%。

三、農(nóng)業(yè)水資源利用問(wèn)題的主要原因

1.農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施系統(tǒng)不完善

我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施供給不足，農(nóng)業(yè)灌溉方式粗放。許多灌區(qū)面臨著渠道老化失修、斗農(nóng)渠配套率低、供水基礎(chǔ)設(shè)施得不到更新等困境，不能有效滿足灌溉輸水需求。這些灌區(qū)已有10%的灌溉設(shè)施失去了灌溉能力，一半以上灌溉工程受到不同程度的損壞。一些大中型農(nóng)田水利設(shè)施不能有效地發(fā)揮其抗旱作用，農(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)功能減弱。部分地區(qū)節(jié)水灌溉工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，盡管已鋪設(shè)管道與安裝噴頭，但未建造泵站或蓄水池。即使有蓄水池，但容量又太小，噴滴灌設(shè)施形同虛設(shè)。

圖1　區(qū)域農(nóng)業(yè)用水量變化

表1　節(jié)水灌溉面積及占比變化

2.農(nóng)業(yè)水價(jià)低于供水成本

目前，我國(guó)水利工程農(nóng)業(yè)供水價(jià)格仍然低于成本，全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)僅為供水成本的33.4%，而在供水成本中，運(yùn)行費(fèi)占38.7%，高于水價(jià)占供水成本的比重。農(nóng)業(yè)水價(jià)不能反映水資源價(jià)值，致使水費(fèi)在農(nóng)產(chǎn)品成本結(jié)構(gòu)中所占比例不合理。全國(guó)糧食平均每畝灌排費(fèi)僅占每畝物質(zhì)費(fèi)用的5%，占節(jié)水農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的3%，而化肥費(fèi)用的相同指標(biāo)則分別達(dá)到35%和20%。

3.農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率較低

全國(guó)農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率平均為76%，按灌區(qū)規(guī)模統(tǒng)計(jì)，大、中、小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率平均分別為88.6%、62.3%、48.2%。水費(fèi)計(jì)收主體包括：灌區(qū)管理單位、用水戶協(xié)會(huì)、水利站或村組集體代收。按照計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)不同，分為按方收費(fèi)和按畝收費(fèi)。國(guó)有工程農(nóng)業(yè)水費(fèi)基本按方收費(fèi)，大多采用斗口計(jì)量收費(fèi)，末級(jí)渠系水費(fèi)按畝收費(fèi)比較普遍，只有部分灌區(qū)實(shí)現(xiàn)按方收費(fèi)，水費(fèi)計(jì)收方式有待改進(jìn)。

4.灌溉用水管理有待改進(jìn)

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有納入農(nóng)村基層政府管理體制，末端水價(jià)補(bǔ)貼制度尚未完善。許多灌區(qū)末級(jí)渠系建設(shè)投入嚴(yán)重不足，末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)制度與管理體制改革滯后，缺乏管理主體，農(nóng)村用水合作組織未充分發(fā)揮作用。對(duì)浪費(fèi)灌溉用水的行為缺乏制度約束，節(jié)約用水未得到合理補(bǔ)償。在農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低、節(jié)約水量無(wú)法轉(zhuǎn)讓的情況下，用水主體缺乏節(jié)水積極性。

5.農(nóng)民支付水費(fèi)的意愿不高

因受到以前無(wú)償供水、福利性低價(jià)供水的影響，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)的認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消農(nóng)業(yè)水價(jià)。各地農(nóng)民畝均水費(fèi)支出差異較大，從幾元到上百元不等，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)現(xiàn)有灌區(qū)農(nóng)民畝均水費(fèi)支出平均為45元。內(nèi)蒙古自治區(qū)的一些灌區(qū)農(nóng)民畝均水費(fèi)支出為150元左右，而浙江省僅為5～18元。畝均水費(fèi)支出占畝均產(chǎn)值比重也在不足百分之一到百分之十幾之間波動(dòng)，部分地區(qū)農(nóng)民水費(fèi)支出負(fù)擔(dān)較重。

四、推行農(nóng)業(yè)水資源節(jié)約利用的對(duì)策

不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的水資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定區(qū)域節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。針對(duì)當(dāng)?shù)氐墓こ淘O(shè)施和供水方式，選擇合適的供水成本分擔(dān)模式。完善農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)制度，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)互補(bǔ)的作用，合理分配水資源，提升農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力，促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.保障農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)體系的推廣

完善水源、泵站、蓄水池等基礎(chǔ)灌溉設(shè)施，加強(qiáng)渠道防滲、管道輸水和田間節(jié)水工程建設(shè)，確保包括灌溉技術(shù)、雨水集蓄和農(nóng)藝技術(shù)等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)體系的推廣。加強(qiáng)實(shí)用農(nóng)業(yè)節(jié)水、節(jié)肥、降耗技術(shù)研發(fā)，注重提升渠系輸配水技術(shù)、田間節(jié)水灌溉技術(shù)和水肥一體化技術(shù)水平，加強(qiáng)技術(shù)集成配套。推廣先進(jìn)節(jié)水設(shè)備和產(chǎn)品，完善灌溉渠系管網(wǎng)建設(shè)。加強(qiáng)灌排信息化建設(shè)，提高管理水平。

2.建立農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制

遵循“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”原則，對(duì)于農(nóng)業(yè)節(jié)約用水以及灌溉工程建設(shè)和維護(hù)做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，應(yīng)對(duì)其投入的直接成本和機(jī)會(huì)成本給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)的投資成本。政府通過(guò)財(cái)政和金融政策，對(duì)微滴灌、水肥一體化等節(jié)水設(shè)施和設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)貼，從資金和實(shí)物等方面對(duì)節(jié)水農(nóng)戶予以獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償。

在水權(quán)制度完善的前提下，農(nóng)業(yè)節(jié)約的水量可以轉(zhuǎn)移給本行業(yè)甚至其他行業(yè)的用水主體，也可以轉(zhuǎn)移到其他用水地區(qū)，滿足其用水需求。構(gòu)建農(nóng)業(yè)內(nèi)部以及農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城鎮(zhèn)社區(qū)之間的水市場(chǎng)，確保節(jié)水農(nóng)戶可以獲得補(bǔ)償。

3.提供農(nóng)民購(gòu)買節(jié)水灌溉設(shè)備補(bǔ)貼

制定適宜的補(bǔ)貼政策，扶持農(nóng)民購(gòu)買低耗水灌溉設(shè)備，促進(jìn)農(nóng)村更新改造灌溉系統(tǒng)。對(duì)于安裝使用低耗水設(shè)備的農(nóng)民，采用加速設(shè)備折舊和賒欠水費(fèi)的辦法。對(duì)于購(gòu)買改進(jìn)灌溉系統(tǒng)的用水者，實(shí)行優(yōu)惠或補(bǔ)貼的辦法，由政府給予農(nóng)民補(bǔ)貼或以優(yōu)惠價(jià)格供應(yīng)設(shè)備。對(duì)于購(gòu)買節(jié)水灌溉設(shè)備的農(nóng)民，可以實(shí)行低息貸款，以鼓勵(lì)其采用低耗水灌溉系統(tǒng)。

4.拓展節(jié)水農(nóng)業(yè)籌資渠道

完善以國(guó)家和地方財(cái)政投入為主體的高效節(jié)水農(nóng)業(yè)投入機(jī)制，多渠道籌集高效農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)資金。統(tǒng)籌整合小型農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利資金等，集中支持高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)資本積極投資節(jié)水灌溉工程建設(shè)。對(duì)于符合條件的節(jié)水灌溉工程，經(jīng)立項(xiàng)審核后，由土地經(jīng)營(yíng)者先行建設(shè)，工程投入運(yùn)行并驗(yàn)收合格后，給予財(cái)政資金補(bǔ)助。

5.強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水的組織管理

推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)用水能力建設(shè)，實(shí)行用水戶參與灌溉管理，開(kāi)展民主決策和監(jiān)督。構(gòu)建節(jié)水灌溉設(shè)施管護(hù)體系，落實(shí)節(jié)水灌溉設(shè)施管護(hù)責(zé)任主體。形成“灌區(qū)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)+用水者協(xié)會(huì)+用水農(nóng)戶”的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)節(jié)水組織模式，由灌區(qū)專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)骨干工程管理，由用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)支斗渠管理，包括水量分配、水費(fèi)計(jì)收和渠系工程維護(hù)等，由用水農(nóng)戶協(xié)商灌水事務(wù)，確定灌溉系統(tǒng)維護(hù)出工、水費(fèi)收支分?jǐn)偟取！?/p>

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