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        DB與DBB模式適用范圍在工程項(xiàng)目管理中的應(yīng)用

        2018-04-08 05:48:08高宏宇
        關(guān)鍵詞:施工設(shè)計(jì)管理

        高宏宇

        中鋼招標(biāo)有限責(zé)任公司 北京 100080

        正文:

        引言

        平均意義上而言,DB模式能夠更好地控制成本超支率,實(shí)現(xiàn)更加良好的成本控制績效;DB與DBB模式都不是普遍使用的,需要分析項(xiàng)目權(quán)屬性質(zhì),項(xiàng)目復(fù)雜程度、業(yè)主的類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等客觀項(xiàng)目條件,針對性的選擇工程項(xiàng)目交易模式才能促進(jìn)項(xiàng)目績效的改善。針對幾種項(xiàng)目,建議在合適的條件下采取DB交易模式,以更好地完成項(xiàng)目的目標(biāo)。不對之處,請老師和同行們指正。

        一、我國建設(shè)工程交易模式和北京市建設(shè)工程項(xiàng)目交易模式現(xiàn)狀

        在社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模逐漸擴(kuò)大、安裝工程量逐年遞增、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度日益加快的大環(huán)境下,建設(shè)領(lǐng)域呈現(xiàn)出一大批高、精、尖的工程項(xiàng)目。就建設(shè)工程而言,特別大中型規(guī)模的項(xiàng)目中,不同交易模式的運(yùn)用將直接關(guān)系到工程的管理水平以及項(xiàng)目的投資收益?,F(xiàn)階段,發(fā)達(dá)國家的工程建設(shè)中已經(jīng)采取了綜合利用多種工程交易模式的方式,結(jié)合工程實(shí)際情況推廣選用適用性強(qiáng)的交易模式已經(jīng)十分普遍。但是我國國內(nèi)的大多數(shù)工程中,以DBB發(fā)包和“業(yè)主+監(jiān)理”管理的形式為主,工程交易方式固有化,不利于我國工程建設(shè)水平的提高?;诖?,有必要探究、創(chuàng)新、融合發(fā)展工程建設(shè)中的交易模式,從而推動(dòng)工程建設(shè)邁入新的發(fā)展征程[1]。

        隨著改革開放的深入發(fā)展,近40年來,我國建設(shè)工程的交易方式也實(shí)現(xiàn)了一定的進(jìn)步,國內(nèi)逐漸在推行國際先進(jìn)模式的交易方式,然而實(shí)際進(jìn)程中依然存在某些不足,比如,工程發(fā)包形式不夠多元化;綜合利用工程交易方式的模式在推廣中困境重重;業(yè)主實(shí)行壟斷式管理;工程交易模式缺乏創(chuàng)新力等等。多種因素造成以上問題的出現(xiàn),包括傳統(tǒng)管理模式根深蒂固,管理觀念和制度較為傳統(tǒng),相應(yīng)的法律法規(guī)不夠完善等等。

        以北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、北京市規(guī)劃委員會(huì)(2016年7月22日并入北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(huì))的管理模式來看,基本采用DBB發(fā)包方式和“業(yè)主+監(jiān)理”的管理方式。每一個(gè)項(xiàng)目從誕生,即立項(xiàng)核準(zhǔn)、規(guī)劃審批,直到到施工圖紙的審核,招標(biāo)監(jiān)管、施工許可的辦理,都有程式化的服務(wù)流程,其監(jiān)管屬性其實(shí)更強(qiáng)。每一環(huán)節(jié)的創(chuàng)新,都會(huì)受到束縛,導(dǎo)致目前北京市場上的交易模式創(chuàng)新實(shí)踐基本為零,都停留在理論研究和制度討論層面。

        二、幾類建設(shè)工程項(xiàng)目對適用交易模式的需求

        1、PPP模式(Public-PrivatePartnership,簡稱“PPP”)在國內(nèi)的發(fā)展

        PPP模式起源于1992年英國政府引入的“私人主動(dòng)融資”(PFI)模式,而其概念最早是在1997年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目管理(SPM)上提出,到目前為止尚未形成一個(gè)統(tǒng)一、明確的定義,但目前在世界各地卻已廣泛應(yīng)用。國內(nèi)對PPP的認(rèn)識經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展、變化、調(diào)整與升級的過程。事實(shí)上,在20世紀(jì)80年代中期,BOT方式就被引入中國電廠等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,故該階段也被稱之為中國PPP的第一個(gè)階段。二十一世紀(jì)初期,隨著北京2008年奧運(yùn)會(huì)及配套建設(shè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)以及鼓勵(lì)民間投資等相關(guān)規(guī)定的出臺,中國PPP即進(jìn)入了其第二個(gè)階段。2013年9月23日,財(cái)政部長樓繼偉“應(yīng)通過PPP等模式積極調(diào)動(dòng)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展”開啟了中國PPP的第三階段。

        目前在我國大部分地區(qū),都是延續(xù)建設(shè)部主管的DBB模式,尤其是在房屋建筑和市政及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)領(lǐng)域。

        隨著國家大規(guī)模推行政府和社會(huì)資本合作(即PPP)以來,項(xiàng)目交易模式,尤其是交易發(fā)包模式已逐步成為這一環(huán)節(jié)的問題焦點(diǎn)甚至是障礙。比如:PPP承包商(或社會(huì)資本方)已通過競爭方式(如招標(biāo)投標(biāo)方式)完成項(xiàng)目的中選以及合同簽訂。這種PPP承包商(或社會(huì)資本方)大多數(shù)均具有施工總承包甚至設(shè)計(jì)施工總承包能力。招標(biāo),成了走形式,不招標(biāo),又有程序不嚴(yán)和規(guī)避招標(biāo)的嫌疑。在PPP法尚未出臺前,地方各級政府在操作PPP項(xiàng)目時(shí)經(jīng)常會(huì)遇到各項(xiàng)問題,有些系經(jīng)驗(yàn)不足,有些系政策沖突。

        2、自從2008年5月12日汶川地震以來,各中小學(xué)校、高職院校、還有一些政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等裝修改造、抗震加固、修繕等項(xiàng)目日益增多。此類工程的項(xiàng)目管理中建設(shè)單位大部分都沒有基建處或工程管理方面的專業(yè)人員,屬于臨時(shí)性的建設(shè)任務(wù),沒有專業(yè)的管理業(yè)務(wù)能力,基本上每一環(huán)節(jié)的管理都處于“沒譜”的狀態(tài)。業(yè)主都屬于編制單位,一般也不允許單獨(dú)成立部門或單獨(dú)招聘人員,基本是抽調(diào)幾名后勤、辦公室等相關(guān)人員成立項(xiàng)目小組。前期的項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào),找一家熟悉的單位進(jìn)行策劃咨詢,做出一份預(yù)算。就根據(jù)這份策劃和咨詢上報(bào)項(xiàng)目立項(xiàng),這份預(yù)算的準(zhǔn)確性,專業(yè)性、實(shí)施范圍到后期都存在變數(shù)。另外考慮到財(cái)政資金撥付后,資金調(diào)整很難,立項(xiàng)申報(bào)都會(huì)進(jìn)行概算的審減,所以報(bào)請的預(yù)算不同程度存在高估、冒算,資金計(jì)劃不實(shí)。即使招標(biāo)也無法切實(shí)降低簽約合同價(jià)(由于北京市實(shí)行房建和市政低于控制價(jià)6%和8%啟動(dòng)低于成本論證或廢標(biāo)的制度)。一旦項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行期,資金充足的甚至有些時(shí)候“看著錢包買單”,資金不足的會(huì)“自籌資金買單”。但這些單位的自籌資金從何而來,其實(shí)仍屬于財(cái)政資金。這種情況下,按部就班的DBB建設(shè)程序顯然并不適合,相互孤立和斷層管理的界面分割,將把一切責(zé)任歸結(jié)到建設(shè)單位,但DB模式這時(shí)候可以解決大部分問題。如:加快了項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度,增加了策劃階段的可施工性;解決了“偽設(shè)計(jì)”,減少了腐敗風(fēng)險(xiǎn)(項(xiàng)目單位或建設(shè)單位與前期咨詢方前期鋪墊,預(yù)算申請不實(shí),國家投資浪費(fèi)或效率不高,極容易造成貪污腐敗的行為發(fā)生)。

        3、房屋和市政建設(shè)以外的工程建設(shè)項(xiàng)目

        如智能城市、智能交通、建筑智能化或計(jì)算機(jī)系統(tǒng)集成方面的工程建設(shè)新建、改建、升級建設(shè)、室內(nèi)主題展覽、弱電改造等方面無法做到設(shè)計(jì)一步到位或需大量簡單的“三邊”的項(xiàng)目,運(yùn)用DBB方式與現(xiàn)行國標(biāo)工程量清單計(jì)價(jià)體系,會(huì)造成變更洽商較多,大量二次計(jì)價(jià)等問題,無法發(fā)揮設(shè)計(jì)施工一體化資質(zhì)的優(yōu)勢,不同管理界面也給建設(shè)方造成大量的工作管理難度

        4.針對政府投資項(xiàng)目業(yè)主的缺位,國務(wù)院在2004年《關(guān)于投資體制改革的決定》中提出了代建制,其本質(zhì)屬于委托管理的范疇。根據(jù)紀(jì)彥軍等對重慶市實(shí)施代建制的現(xiàn)狀,探討在實(shí)施政府投資項(xiàng)目代建制中出現(xiàn)的代建單位“責(zé)、權(quán)、利”不對等、各方目標(biāo)系統(tǒng)的不統(tǒng)一、代理費(fèi)偏低,代理機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)在動(dòng)力、政府部門對代建行為的監(jiān)管職責(zé)不明確、代理機(jī)構(gòu)的總體素質(zhì)和水平不高等問題。

        然而這種代建制的確定也是一種咨詢服務(wù)的采購行為,為滿足管理或政策上的要求,建設(shè)單位普遍采用招標(biāo)制,我本人就經(jīng)歷過這樣的案例,甲方招標(biāo),5-7家代建單位參與應(yīng)標(biāo),結(jié)果以不到1%的建設(shè)總投資中標(biāo),簽訂總價(jià)合同,然而中標(biāo)人進(jìn)場已開展服務(wù)2年,項(xiàng)目還由于各種原因未開始啟動(dòng),造成代建單位動(dòng)力不足,多次向建設(shè)單位申請調(diào)整合同價(jià)格無果,核心人員只能“兼職”的為項(xiàng)目服務(wù),平時(shí)只安排一個(gè)坐班的管理人員。

        5.前期已經(jīng)有過方案設(shè)計(jì)和初步設(shè)計(jì),只剩下施工圖設(shè)計(jì)的項(xiàng)目,為保證按期完成工程項(xiàng)目,后期合同管理的合同界面和“留縫”,考慮設(shè)計(jì)施工總承包的DB模式也是一種不錯(cuò)的選擇。

        三、DB與DBB模式對比[2]

        工程項(xiàng)目建設(shè)水平在不斷提升,建設(shè)管理也在持續(xù)發(fā)展,建設(shè)工程的交易模式在歲月變遷中一次又一次的改變,DB和DBB模式循環(huán)往復(fù)是主要趨勢,這無形中說明了管理效率和經(jīng)濟(jì)效益最大化是業(yè)主在工程建設(shè)中不斷追求的目標(biāo)。

        Design-Bid-Build,是DBB 模式的英文全稱,翻譯為中文為設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造模式。這種傳統(tǒng)管理形式在我國始于20世紀(jì)50年代,經(jīng)過60多年的發(fā)展依然在國內(nèi)延續(xù)使用,其管理模式較為傳統(tǒng),不但在工程領(lǐng)域具有國際通用性,而且也多用于世行、亞行貸款項(xiàng)目和依據(jù)FIDIC(國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì))合同條件的項(xiàng)目中。其主要特點(diǎn)表現(xiàn)在項(xiàng)目管理的順序?qū)嵤┥?,即根?jù)設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建造的流程進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理,當(dāng)本階段完成后才可以進(jìn)行下一階段任務(wù);通常在具體過程中,管理工作的落實(shí)由業(yè)主派遣代表來溝通項(xiàng)目實(shí)施單位,并擔(dān)負(fù)項(xiàng)目管理任務(wù)。相應(yīng)的業(yè)主管理內(nèi)容涵蓋了項(xiàng)目前期階段、準(zhǔn)備階段、施工階段的相關(guān)工作。前期階段,業(yè)主自主或托付咨詢企業(yè)實(shí)施前期工作,比如對項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析;準(zhǔn)備過程中,業(yè)主同樣以自主方式或委托方式進(jìn)行招標(biāo)工作,對設(shè)計(jì)單位、承包單位和監(jiān)理單位進(jìn)行有效篩選,同時(shí)管控設(shè)計(jì)工作;施工活動(dòng)開展中,監(jiān)理介入前針對承包單位的施工管理通過業(yè)主組建管理機(jī)構(gòu)來實(shí)施,監(jiān)理活動(dòng)進(jìn)行后相應(yīng)的管理工作由監(jiān)理單位指派的監(jiān)理工程師來承擔(dān)。另外,為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),業(yè)主還需要負(fù)責(zé)籌劃部署工作、制定具體計(jì)劃方案、協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)、各部門間的相關(guān)工作等。采用DBB 模式的過程中存在兩種形式,一是施工總承包,二是平等分包。平等分包,即業(yè)主根據(jù)施工任務(wù)、物資采購等工作的性質(zhì)區(qū)別,將工程分解并承包給不同的承包商,同時(shí)與每個(gè)承包商簽訂相應(yīng)的協(xié)議。這一形式下,業(yè)主來決定承包合同條例以及合同款項(xiàng),幾個(gè)承包單位相互獨(dú)立且平等,各自履行所屬合同的相應(yīng)責(zé)任。從業(yè)主立場考慮,這一分包方式存在多個(gè)乙方,因此給業(yè)主的協(xié)調(diào)管理工作帶來一定的難度,并且針對每個(gè)承包單位都要制定相應(yīng)的合同條款并簽訂合同,加大了招標(biāo)管理的工作量。施工總承包,顧名思義,承包單位是總承包商,進(jìn)而總包承攬施工任務(wù)后再自主進(jìn)行分包,得到業(yè)主審核批準(zhǔn)后與分包單位簽訂協(xié)議。這種總包-分包的形式,沒有建立業(yè)主和分包單位的直接關(guān)系,然而分包單位的活動(dòng)也需要遵循總承包商與業(yè)主簽訂的總承包合同,也就是說分包要對總包負(fù)責(zé),總包要對業(yè)主負(fù)責(zé)。從業(yè)主角度出發(fā),合同關(guān)系只發(fā)生在總包單位身上,合同數(shù)量不多,并且總包實(shí)施分包的監(jiān)管工作,所以這種方式不但精簡了業(yè)主的合同管理過程,提高了合同管理質(zhì)量,還強(qiáng)化了業(yè)主的協(xié)調(diào)組織管理。

        Design-Build,是DB模式的英文全稱,中文解釋為設(shè)計(jì)-建造模式。當(dāng)制定了項(xiàng)目目標(biāo)和原則后,業(yè)主進(jìn)行設(shè)計(jì)-建造承包單位的選用,并擔(dān)任相應(yīng)的設(shè)計(jì)、施工工作。通常而言,設(shè)計(jì)-建造承包單位不但可以為具備良好資質(zhì)的大型承包單位,具有較高管理水平的設(shè)計(jì)咨詢單位或項(xiàng)目管理企業(yè)也可以作為設(shè)計(jì)-建造承包單位。設(shè)計(jì)-建造商對工程的設(shè)計(jì)和實(shí)施,需要嚴(yán)格根據(jù)業(yè)主需求進(jìn)行,包含土木、建筑、電氣等多個(gè)工程。具體實(shí)施時(shí),設(shè)計(jì)-建造承包單位不但可以依靠本單位技術(shù)型人才開展工作,也可以通過招標(biāo)方式實(shí)施分包。 DB 模式的運(yùn)用,業(yè)主先要依托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)研究項(xiàng)目并制定項(xiàng)目要求,進(jìn)而采用招標(biāo)等形式對設(shè)計(jì)-建造承包單位進(jìn)行確定,同時(shí)簽署合同。這一過程中,業(yè)主授權(quán)給代表人員協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)-建造模式的相關(guān)活動(dòng),設(shè)計(jì)—建造承包單位擔(dān)負(fù)整體建設(shè)活動(dòng)。業(yè)主代表充分發(fā)揮自身的專業(yè)知識和管理能力,負(fù)責(zé)對設(shè)計(jì)-建造承包單位進(jìn)行監(jiān)督,所以會(huì)減輕業(yè)主的項(xiàng)目管理工作,監(jiān)控權(quán)也相應(yīng)降低。

        20世紀(jì)80年代以來,項(xiàng)目管理技術(shù)在建設(shè)行業(yè)普及,擁有項(xiàng)目管理知識的總承包上承擔(dān)了設(shè)計(jì)和施工階段以統(tǒng)籌解決DBB模式中出現(xiàn)的問題。根據(jù)美國建筑業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)查,目前建設(shè)項(xiàng)目中DBB模式應(yīng)用最廣泛,但DB模式迅速普及,在大量項(xiàng)目中取得了DBB模式。根據(jù)許多研究者對這一現(xiàn)象分析了DB與DBB模式的差異(表1)及其對項(xiàng)目執(zhí)行期成本控制績效的影響。

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        首先:兩種模式的項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)構(gòu)具有差異。DB模式對設(shè)計(jì)、施工活動(dòng)進(jìn)行了資源整合,在設(shè)計(jì)過程中施工人員的參加增強(qiáng)了設(shè)計(jì)方案的可行性和適用性,降低了業(yè)主管理工作量,對成本控制產(chǎn)生積極影響。然而招標(biāo)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)方案有待提升,具備DB項(xiàng)目總承包能力的單位數(shù)量不多,不利于選擇綜合實(shí)力強(qiáng)的設(shè)計(jì)、施工參與企業(yè),對成本控制產(chǎn)生不利影響。但由于現(xiàn)在建筑業(yè)的競爭激烈,許多一體化的公司、大型建筑集團(tuán)公司、新型的知識性設(shè)計(jì)院都以融入進(jìn)來。市場已經(jīng)發(fā)育的幾近成熟。

        其次:兩種模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)具有差異,DB總承包在設(shè)計(jì)不完善的階段進(jìn)入項(xiàng)目,承擔(dān)了許多風(fēng)險(xiǎn),穩(wěn)定了業(yè)主的項(xiàng)目實(shí)施成本,然而業(yè)主和總承包商的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,承包單位可能由于項(xiàng)目變更對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行再次分配。大量工程實(shí)踐說明,工程變更是項(xiàng)目成本超出預(yù)算的一個(gè)重要因素,即使DB模式加強(qiáng)了設(shè)計(jì)方案的落地性,降低了工程變更幾率,然而并沒有明顯改善DB項(xiàng)目的變更次數(shù),這樣看來,承包商利用另外的變更方式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。但對于簡單項(xiàng)目來講,這不失為一個(gè)加快實(shí)施和減少業(yè)主管理難度的辦法。

        再次,業(yè)主在執(zhí)行階段發(fā)揮的作用不同、業(yè)主對DBB項(xiàng)目的執(zhí)行階段擁有更多的控制,而DB項(xiàng)目執(zhí)行期大部分管理工作有總承包商完成。因此,DBB模式更有利于發(fā)揮業(yè)主能力控制項(xiàng)目執(zhí)行成本,但不利于充分利用承包商的專業(yè)知識技能靈活應(yīng)對項(xiàng)目變更。尤其是北京市執(zhí)行項(xiàng)目控制價(jià)和成本預(yù)警價(jià)以來,更是成為了大的承包商和文字尤其的天下,成了誰都能干,看誰會(huì)投標(biāo)。對行業(yè)發(fā)展已形成束縛。

        并且,業(yè)主對交易模式的熟悉程度不同。很多業(yè)主傾向于選擇更加熟悉的DBB模式,即使DB模式能提高項(xiàng)目執(zhí)行效率。另一方方面,采用不熟悉的模式也可能降低執(zhí)行期成本的可控性。

        四、工程項(xiàng)目交易方式選擇建議探討

        根據(jù)分析結(jié)果:第一,平均意義上而言,DB模式能夠更好地控制成本超支率,實(shí)現(xiàn)更加良好的成本控制績效;第二,DB與DBB模式都不是普遍使用的,需要分析項(xiàng)目權(quán)屬性質(zhì),項(xiàng)目復(fù)雜程度、業(yè)主的類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等客觀項(xiàng)目條件,針對性的選擇工程項(xiàng)目交易模式才能促進(jìn)項(xiàng)目績效的改善。所以,從定性角度,我認(rèn)為本文中提到的幾種項(xiàng)目可以考慮DB交易模式進(jìn)行采購招標(biāo),而不是苑囿于DBB交易模式。

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