袁浩銘，張夏羿，孫永強

(1.北京師范大學(xué) 經(jīng)濟與工商管理學(xué)院，北京　100875；2.北京師范大學(xué) 統(tǒng)計學(xué)院，北京　100875)

一、引　言

“誰污染，誰治理”是我國環(huán)境保護的基本原則，排污企業(yè)理應(yīng)是污染排放的責(zé)任主體，但長期以來政府卻承擔(dān)了環(huán)境保護的主體責(zé)任，且成為了環(huán)保投資的主體。根據(jù)發(fā)達國家的環(huán)境治理經(jīng)驗，環(huán)保投資總額占GDP的比重達到1%—1.5%時，環(huán)境污染能得到有效控制；達到2%—3%時，環(huán)境質(zhì)量開始出現(xiàn)明顯的改善。近年來，為應(yīng)對嚴峻的環(huán)境形勢，我國環(huán)保投資總量持續(xù)增加，“十二五”期間，全社會環(huán)保投資額達4.2萬億元，比“十一五”時期增長了92.8%，年均增長近10%。但在環(huán)保投資不斷攀升的同時，環(huán)境質(zhì)量卻沒有得到應(yīng)有的改善，由此可見，與環(huán)保投資的總量相比，我們更應(yīng)關(guān)注的是環(huán)保投資效率。在我國財政分權(quán)的背景下，地方政府既對本地環(huán)境問題直接負責(zé)，也是環(huán)保投資的主體，因而地方政府環(huán)保投資效率更應(yīng)受到關(guān)注。

環(huán)境治理不僅是一個發(fā)展問題，更是一個法律問題。2006年第六次全國保護大會提出，要“從主要用行政辦法保護環(huán)境”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑\用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”；繼十八屆三中全會明確了生態(tài)文明體制改革的主要任務(wù)后，十八屆四中全會又提出“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”，因而完善環(huán)境保護法律體系、提高環(huán)境法治水平逐漸成為改善環(huán)境質(zhì)量的重要途徑。財政分權(quán)改革使得地方政府獲得對本地事務(wù)更大的話語權(quán)，相應(yīng)地，地方政府對我國法律制度的完善與實施以及對本地環(huán)境法治水平的提高也扮演越來越重要的角色。那么，在財政分權(quán)改革的宏觀背景下，地方政府環(huán)境法治水平是如何影響環(huán)保投資效率的呢？

二、文獻回顧

1994年的分稅制改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要節(jié)點，張晏和龔六堂[1]的研究肯定了財政分權(quán)制度對我國地方政府經(jīng)濟發(fā)展的積極影響，但張克中等[2]基于分權(quán)背景下的研究顯示，財政分權(quán)可能“縱容”了環(huán)境污染。內(nèi)在的原因是在以經(jīng)濟增長為考核目標(biāo)的晉升機制下，地方政府會為了吸引外部資源而展開互攀式競爭[3]，往往會放松環(huán)境規(guī)制。Ulph[4]研究認為，地方政府會降低本地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來吸引污染企業(yè)投資并借此增加就業(yè)機會或稅收?！跋任廴?、后治理”、犧牲環(huán)境換發(fā)展的現(xiàn)象在一些地區(qū)普遍存在，從而在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中伴生了環(huán)境污染[5]。潘孝珍[6]與朱浩等[7]討論了財政分權(quán)背景下環(huán)保支出的效率，認為財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府環(huán)境保護的財政支出效率低下。

財政分權(quán)對政府非經(jīng)濟性公共物品的供給受到如政府財政收入規(guī)模、政府治理水平等多方面因素的影響[8]，同樣，財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響也可以從以下兩個方面體現(xiàn)：基于經(jīng)濟發(fā)展的視角，李江[9]認為財政分權(quán)推動了經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展推動了地方政府的環(huán)保投資能力的進步；基于地方政府的視角，張欣怡[10]指出，財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響可能與政府的治理能力有關(guān)。Farzanegan[11]的研究同樣強調(diào)了良好的治理、規(guī)制或制度能夠緩解地方政府競爭行為產(chǎn)生的負面效應(yīng)。自“十一五”將兩項主要污染物減排目標(biāo)納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)之后，地方政府在環(huán)境治理方面的努力程度越來越大，尤其是環(huán)境法治。2005—2014年我國各地區(qū)地方政府累計出臺地方性環(huán)境法規(guī)335個，環(huán)境領(lǐng)域的政府規(guī)章543條，部分省份在環(huán)境領(lǐng)域的法規(guī)制度完成了從無到有的跨越，我國的環(huán)境法制體系正逐步完善。

法律是具有最高約束力度的規(guī)制手段，通過環(huán)境法律的形式貫徹公眾參與原則，明確各方承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任，有助于規(guī)范環(huán)境保障機制秩序。應(yīng)該看到，地方政府在我國環(huán)境保護中承擔(dān)了主體責(zé)任，孫韜等[12]指出，地方政府的法治水平是環(huán)境改善的重要條件。不可否認，現(xiàn)階段我國環(huán)境問題的嚴峻與環(huán)境法律制度的不完善、執(zhí)法不到位有緊密的聯(lián)系，隨著對環(huán)境保護的重視以及環(huán)境立法、執(zhí)法重要性的不斷提升，建立一個與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的環(huán)境規(guī)制水平和環(huán)境法治水平就顯得尤為重要。包群等[13]的研究認為，環(huán)境立法與環(huán)境執(zhí)法的結(jié)合是確保監(jiān)管效果的關(guān)鍵因素。李勝蘭等[14]認為，地方政府通過趨于獨立的環(huán)境規(guī)制的制定、實施和監(jiān)督能夠改善區(qū)域生態(tài)效率。

可以說，財政分權(quán)改革通過確立中央和地方政府各自的事權(quán)和財權(quán)，進而促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，地方政府在財政分權(quán)改革中獲得了對本地事務(wù)更多的話語權(quán)，也擁有了更加充裕的環(huán)保資金。但是，財政分權(quán)改革中存在的激勵機制錯配問題也導(dǎo)致了各地環(huán)境污染排放在環(huán)境分權(quán)監(jiān)管下反而進一步增加，從而使得污染治理效率下降。那么，在綜合考慮財政分權(quán)對環(huán)境保護的影響下，地方政府能否借助法治的力量，通過完善環(huán)境法治來提高環(huán)保投資效率，從而達到改善環(huán)境質(zhì)量的目的呢？基于此，本文利用2005—2014年我國30個省市自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，運用改進的DEA-Tobit兩階段模型測度了地方政府環(huán)保投資的效率，在類似研究的基礎(chǔ)上進一步探討環(huán)境法治、財政分權(quán)與地方政府環(huán)保投資效率的關(guān)系，并著重分析環(huán)境法治對財政分權(quán)與環(huán)保投資效率關(guān)系產(chǎn)生的影響。

三、研究設(shè)計

(一)環(huán)保投資效率測度

本文使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)測度地方政府環(huán)保投資效率，參考劉振亞等[15]與錢麗等[16]的研究，從產(chǎn)出角度構(gòu)建采用規(guī)模報酬可變的DEA模型測度各決策單元的效率得分，具體模型如下：

D(Xi，Yi)=maxθ

(1)

我國統(tǒng)計的環(huán)保投資主要分為工業(yè)污染源治理投資、建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資三個方面，本文將這三個指標(biāo)作為投入變量。根據(jù)工業(yè)三廢所包含的具體項目，選取工業(yè)廢水排放達標(biāo)量、化學(xué)需氧量去除量、工業(yè)SO2去除量、工業(yè)煙塵去除量、工業(yè)粉塵去除量和工業(yè)固廢綜合利用量作為產(chǎn)出變量。其中，工業(yè)廢水排放達標(biāo)量和化學(xué)需氧量去除量反映水污染治理；工業(yè)SO2去除量、工業(yè)煙塵去除量和工業(yè)粉塵去除量反映大氣污染治理；工業(yè)固廢綜合利用量反映固體污染治理。

(二)面板Tobit回歸模型設(shè)計

將各省市地方政府環(huán)保投資效率(Eff)作為被解釋變量，以財政分權(quán)(FD)、環(huán)境法治(Law)及其交叉項財政分權(quán)×環(huán)境法治(FD×Law)作為解釋變量，構(gòu)建模型如下：

Effit=α0+α1FDit+α2Lawit+α3FD×Lawit+α4Controlit+εit

(2)

其中，t表示年份，i表示地區(qū)，Control表示控制變量，變量的選取依據(jù)及具體定義如下：

環(huán)保投資效率(Eff)。選用測算出的DEA值來表征各地方政府的環(huán)保投資效率，單位為1。

財政分權(quán)(FD)。借鑒張晏和龔六堂[1]的研究，同時結(jié)合本文研究對象的實際情況，以財政收入分權(quán)來表征財政分權(quán)程度，其測度公式為:財政收入分權(quán)=各省預(yù)算內(nèi)財政收入÷中央預(yù)算內(nèi)本級財政收入，單位為1。

環(huán)境法治(Law)。環(huán)境法治要求有“法”也有“治”。“法”是指環(huán)境立法的完善程度，即有法可依；而“治”是指環(huán)境執(zhí)法的力度，有法必依。因此，本文從環(huán)境立法(L-Law)與環(huán)境執(zhí)法(S-Law)兩個維度來考察環(huán)境法治。環(huán)境立法使用各地區(qū)當(dāng)年有效的地方性環(huán)境法規(guī)的累計值表征，單位為件。地方性環(huán)境法規(guī)是對《中華人民共和國環(huán)境保護法》的必要補充，有助于中央政府環(huán)境保護的原則、精神在各個地區(qū)得到有效落實。環(huán)境執(zhí)法使用各地區(qū)征收的排污費來表征，單位為萬元。多數(shù)文獻認為排污費征收有利于治污減排，相應(yīng)地，排污費就成為環(huán)境規(guī)制或環(huán)境執(zhí)法的常用表征。

控制變量中，技術(shù)水平(Tech)用各地區(qū)專利申請授權(quán)數(shù)(件)來表征，單位為件。通常認為，技術(shù)水平越高則治污減排的效率越高，環(huán)保投資效率也越高。外商直接投資(Fdi)用實際利用外資金額占當(dāng)?shù)谿DP的比重表示，單位為1。外資企業(yè)對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的技術(shù)溢出效應(yīng)會帶動當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)環(huán)境友好度的提升，從而提高環(huán)保投資效率。地區(qū)人口(Popu)用該地區(qū)年末常駐人口表示，單位為萬人。地區(qū)人口的提高會產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，降低單位的環(huán)境監(jiān)管成本，從而提高環(huán)保投資效率[7]。教育水平(Edu)用總?cè)丝谥衅胀ǜ叩葘W(xué)校在校學(xué)生數(shù)占總?cè)丝诘谋戎貋肀硎?，單位?。教育水平越高，對環(huán)境污染的感知越敏感，對環(huán)境質(zhì)量的期待也越高。為了緩解異方差和無量綱化，本文對技術(shù)水平、地區(qū)人口和教育水平三個控制變量進行對數(shù)處理。

考慮到使用DEA方法計算后不少決策單元的得分等于1，不服從正態(tài)分布，違反了OLS估計的古典假設(shè)，為避免結(jié)果偏誤，本文參考陳詩一和張軍[17]與朱浩等[7]的受限Tobit模型進行回歸分析。不過，類似的研究對于受限Tobit模型的應(yīng)用存在一定缺陷，忽略了使用Tobit模型時的前提假設(shè)。模型(3)給出了Tobit模型下因變量的概率密度函數(shù)，其中，x代表解釋變量矩陣，λ代表系數(shù)矩陣，σ為假定服從正態(tài)分布的隨機擾動項ε的方差。I(·)為示性函數(shù)，若括號里的表達式為真，則函數(shù)取值為1；反之，取值為0。其中，1-Φ(x′iλ/σ)是因變量取0的概率P(yi=0|x)。當(dāng)被解釋變量無法以正概率取0時，P(yi=0|x)和示性函數(shù)1(yi=0)取值同時為0，00是沒有意義的，從而使得整體樣本的似然函數(shù)無意義。因此，被解釋變量以不可忽略的正概率取0是使用Tobit模型的重要前提假設(shè)。測度環(huán)保投資效率所使用的DEA方法是通過線性規(guī)劃的方法在多個決策單元中定義一個效率前沿，并比較其他決策單元與之相比存在的相對效率，因而不會存在完全無效率(即得分為0)的情況。因此，需要考慮對直接計算得到的DEA值進行數(shù)學(xué)變換，具體做法是對DEA值的倒數(shù)再取對數(shù)。數(shù)學(xué)變換后，新變量的值域變?yōu)閇0,+∞]，滿足了Tobit模型的前提假設(shè)。需要說明的是，變換后不同決策單元的DEA值的大小順序在數(shù)學(xué)變換后發(fā)生了顛倒，如變換前效率得分為1的決策單元，在變換后的得分為0。對應(yīng)地，數(shù)值的經(jīng)濟意義也發(fā)生轉(zhuǎn)變，模型(2)中計算的投資效率得分轉(zhuǎn)換為無效率得分，得分越高代表無效率程度越高，解釋變量與控制變量系數(shù)矩陣的意義也發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，改變?yōu)閷Νh(huán)保投資無效率的影響因素。

(3)

本文的研究樣本取自我國30個省市自治區(qū)(不包括香港、澳門、臺灣和西藏)，時間跨度為2005—2014年，所有數(shù)據(jù)均來自各年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。

四、經(jīng)驗分析

(一)地方政府環(huán)保投資效率測度與分析

根據(jù)模型(1),本文測算得到2005—2014年我國30個省市自治區(qū)環(huán)保投資效率的距離函數(shù)值，結(jié)果如表1所示。

表1　2005—2014年環(huán)保投資效率

從表1中可以看出，部分東部發(fā)達地區(qū)(如上海、北京、天津)的環(huán)保投資效率處于全國末尾。發(fā)達地區(qū)財政實力雄厚，環(huán)保資金充足，然而過多的投入?yún)s沒有得到理想的產(chǎn)出效果。相比之下，部分中西部省份地方政府財政吃緊，環(huán)保支出額較低，環(huán)保支出的目的性更明確，因而擁有較高的環(huán)保投資效率。值得注意的是，各省市自治區(qū)的環(huán)保資金都僅針對省內(nèi)污染，但環(huán)境問題往往是跨區(qū)域的，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)環(huán)保投入大，甚至富余，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則缺乏環(huán)保資金的投入。因此，中央政府協(xié)調(diào)配置環(huán)保投資就顯得尤為重要。

(二)描述性統(tǒng)計

描述性統(tǒng)計的結(jié)果顯示，各地環(huán)境立法的標(biāo)準(zhǔn)差較大。同時，各地環(huán)境執(zhí)法最大值為276 863.740萬元，最小值僅為1 799.300萬元，其間相差154倍。可見，從環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法兩方面來看，地方性環(huán)境法治建設(shè)具有較大的地區(qū)差異。相比而言，環(huán)保投資效率標(biāo)準(zhǔn)差較小，而具體的指標(biāo)數(shù)值也顯示，平均支出效率大于0.500的省份有27個，小于0.500的省份只有3個。考慮到DEA方法計算的數(shù)值是在效率前沿基礎(chǔ)上的相對比較值，低環(huán)保投資效率的地區(qū)與效率前沿仍有著較大的差距，單位環(huán)保投入的減排產(chǎn)出不到效率前沿的一半。財政分權(quán)的最大值出現(xiàn)在2013年的廣東，最小值出現(xiàn)在2005年的海南，前者是后者的30倍多，表明不同地區(qū)的財政分權(quán)程度差距巨大。

(三)面板Tobit回歸分析

根據(jù)模型(2)進行回歸，結(jié)果如表2所示。其中，回歸I是不含環(huán)境法治及交叉項的回歸，用于檢驗財政分權(quán)對地方政府環(huán)保投資效率的影響。回歸II—回歸V引入財政分權(quán)與環(huán)境法治的交叉項進行回歸，檢驗環(huán)境法治對財政分權(quán)與環(huán)保投資效率之間關(guān)系的影響。其中，回歸II檢驗環(huán)境立法的影響；回歸III檢驗環(huán)境執(zhí)法的影響，回歸IV和回歸V是考慮到滯后效應(yīng)的影響，分別對環(huán)境執(zhí)法進行滯后1期、滯后2期的回歸。

表2　Tobit回歸結(jié)果

注：*、**和***分別表示在10%、5%和1%的水平上顯著，常數(shù)項的回歸結(jié)果略去，括號內(nèi)為T值。下表同。

從表2中可以看出，回歸I—回歸V中財政分權(quán)的回歸系數(shù)均顯著為正，表明財政分權(quán)對環(huán)保投資無效率呈顯著的正相關(guān)，即財政分權(quán)程度越高，地方政府環(huán)保投資效率越低，環(huán)境越難以得到改善，這與潘孝珍[6]與朱浩等[7]的研究結(jié)果相似，即認為財政分權(quán)會降低地方政府環(huán)保投入的效率。顯然，以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的官員晉升錦標(biāo)賽使地方政府有更多的動力去提高生產(chǎn)性支出的規(guī)模和效率，而忽視如環(huán)境保護等難以量化或短期難以提高的非生產(chǎn)性支出的效率。回歸II檢驗了環(huán)境立法對財政分權(quán)與地方政府環(huán)保投資效率關(guān)系的影響?；貧w結(jié)果顯示，財政分權(quán)與環(huán)境立法交叉項的回歸系數(shù)顯著為負，說明環(huán)境立法的提高可以緩解財政分權(quán)所導(dǎo)致的環(huán)保投資效率低下。回歸III—回歸V的結(jié)果顯示，環(huán)境執(zhí)法在當(dāng)期、滯后1期與財政分權(quán)的交互作用均不顯著，但在滯后2期時交互項系數(shù)顯著為負。排污費的征收一般針對于企業(yè)當(dāng)期的環(huán)境污染，企業(yè)在受到規(guī)制刺激后，需要一定的時間來調(diào)整生產(chǎn)策略、更新治污設(shè)備，因此，執(zhí)法行為從實施到產(chǎn)生實際影響可能存在一定的滯后效應(yīng)?？梢姡h(huán)境執(zhí)法行為的影響效果可能會有一定程度的滯后，但通過施行更嚴厲的環(huán)境執(zhí)法手段，地方政府還是能在財政分權(quán)的制度背景下主觀地改善環(huán)保投資的效率。

控制變量的回歸中，技術(shù)水平的回歸系數(shù)顯著為負，說明技術(shù)水平的提高有助于投資效率的提升。外商直接投資的結(jié)果顯著為負，說明外商投資對當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護產(chǎn)生了顯著的正向影響。地區(qū)人口的回歸系數(shù)顯著性為負，說明人口越多的地區(qū)環(huán)保投資無效率的狀況越少。教育水平的回歸系數(shù)顯著為正，說明本地居民教育水平的提高反而會增加環(huán)保投資無效率，這與一般預(yù)期不符。其實，教育水平的提高雖然增加了民眾的環(huán)境敏感度，但可能不會直接提高當(dāng)?shù)丨h(huán)保投資效率，相反地方政府可能會為了平息民眾短期內(nèi)強烈的環(huán)境訴求而對某些熱點的環(huán)保項目過度投資，導(dǎo)致環(huán)保投資效率的下降?？梢?，現(xiàn)階段教育水平的提高對環(huán)境保護的影響雖然顯著，但由消極影響其轉(zhuǎn)化為積極影響還需要一個過程。

(四)進一步的研究

為了進一步分析環(huán)境立法對環(huán)保投資效率影響的地區(qū)差異，本文選擇4個具有代表性的分位點25%、50%、75%和90%對總體樣本進行面板分位數(shù)回歸。這里同樣對環(huán)保投資效率做與上文相同的處理，結(jié)果如表3所示。

表3　分位數(shù)回歸結(jié)果

從表3中可以看出，各分位數(shù)水平上的財政分權(quán)的回歸系數(shù)均為正，且通過1%的顯著性水平檢驗，說明財政分權(quán)對地方政府環(huán)保投資效率的負面影響是普遍存在的。財政分權(quán)與環(huán)境立法的交叉項在75%和90%的分位點上回歸系數(shù)不顯著，說明在低環(huán)保投資效率的地區(qū)(即高環(huán)保投資無效率)，環(huán)境立法對投資效率的改善效果并不顯著。交叉項在25%和50%的分位點上顯著為負，說明環(huán)境立法的提升有利于環(huán)保投資效率的改善，這與總體樣本的回歸結(jié)果是一致的。一般而言，低環(huán)保投資效率的地區(qū)多位東部發(fā)達地區(qū)，近年來，隨著發(fā)達地區(qū)的工業(yè)不斷西遷[18]，第三產(chǎn)業(yè)占比不斷增加，這也帶來了新的污染問題。相較于傳統(tǒng)的工業(yè)污染，第三產(chǎn)業(yè)的污染與居民日常生活密切相關(guān)，其成因及治理也更加復(fù)雜，當(dāng)下的環(huán)境法治現(xiàn)狀還不能對第三產(chǎn)業(yè)污染做到有效覆蓋。應(yīng)該說，目前法治建設(shè)的不全面限制了環(huán)境法治的效果，如何更好地利用法治的力量來應(yīng)對新型污染問題將是未來環(huán)境法治建設(shè)不可忽視的一部分。

控制變量的分位數(shù)回歸結(jié)果也具有啟示意義。技術(shù)水平在25%和50%的分位點上回歸顯著為負，在75%和90%的分位點上回歸系數(shù)不顯著，說明在高環(huán)保投資效率的地區(qū)，技術(shù)水平的提升是具有顯著治污意義的。從前文環(huán)保投資效率的測度可知，高環(huán)保投資效率的地區(qū)多為中西部欠發(fā)達地區(qū)，工業(yè)發(fā)展仍是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的頂梁柱，可以說，對這些地區(qū)治污技術(shù)的扶持有助于改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境現(xiàn)狀。外商直接投資在25%和50%的分位點上回歸系數(shù)不顯著，而在75%和90%的分位點上回歸系數(shù)顯著為負，說明低環(huán)保投資效率地區(qū)(多位于東部發(fā)達地區(qū))的外商直接投資帶來了積極影響，而對于高環(huán)保投資效率的地區(qū)(多位于中西部欠發(fā)達地區(qū))的影響尚不顯著，這可能是因為發(fā)達地區(qū)更高的經(jīng)濟發(fā)展水平提升了該地區(qū)對外商直接投資所帶來技術(shù)的吸收能力。地區(qū)人口在各個分位點的回歸系數(shù)均顯著為負，與總體樣本回歸結(jié)果一致。教育水平在25%、50%和75%的分位點上回歸系數(shù)顯著為正，而在90%的分為點上回歸系數(shù)不顯著。

五、財政分權(quán)對環(huán)保投資效率影響的門檻特征分析

(一)門檻模型的設(shè)定

根據(jù)理論分析，財政分權(quán)對環(huán)境保護的影響是雙面的，財政分權(quán)為地方政府的環(huán)保行為提供了財力支持，同時財政分權(quán)制度下的激勵機制錯配導(dǎo)致地方政府環(huán)境監(jiān)管力度的下降。上文的回歸分析顯示，財政分權(quán)與環(huán)保投資效率的關(guān)系可能受到環(huán)境立法水平的影響，財政分權(quán)與環(huán)保投資效率的關(guān)系可能存在門檻效應(yīng)。基于Hansen(1999)的面板門檻模型，本文構(gòu)建財政分權(quán)與環(huán)保投資效率影響的門檻效應(yīng)如下：

Effit=β0+β1FDit(thr>γ)+β2(thr≤γ)+β3Controlit+εit

(4)

其中，門檻變量為環(huán)境立法，γ為需要估計的門檻值，表示不同的環(huán)境立法水平，β1和β2分別為門檻變量(即環(huán)境立法水平)在thr>γ和thr≤γ時解釋變量財政分權(quán)對被解釋變量環(huán)保投資效率的影響系數(shù)。具體的變量定義同上文。

(二)門檻檢驗

依次在不存在門檻、單一門檻、雙重門檻及三重門檻的設(shè)定下對模型(4)進行估計，得到的F統(tǒng)計量和采用自抽樣(Bootstrap)方法得出的P值。結(jié)果顯示，單一門檻、雙重門檻和三重門檻的P值分別為0.023、0.000和0.210?？梢?，單一門檻和雙重門檻效果非常顯著，而三重門檻效果并不顯著，說明研究樣本對環(huán)保投資效率存在雙重門檻效果?；陔p重門檻的估計值將全樣本按環(huán)境立法水平分為三個階段，分別為低于7.000，介于7.000—16.500，高于16.500。樣本統(tǒng)計顯示，高環(huán)境立法水平的樣本有34個，中等環(huán)境立法水平的樣本有117個，低環(huán)境立法水平的樣本有149個。

從門檻檢驗的結(jié)果中可以看出，不同的環(huán)境法治水平下，財政分權(quán)對環(huán)保投資效率的影響存在差異性。在低環(huán)境立法水平下，財政分權(quán)對環(huán)保投資無效率情況的影響不顯著。在中等環(huán)境立法水平下，財政分權(quán)與環(huán)保投資無效率呈顯著正相關(guān)，說明在這一階段，財政分權(quán)對環(huán)保投資效率存在不利影響。在高環(huán)境立法水平下，財政分權(quán)對環(huán)保投資無效率呈顯著負相關(guān)，說明囿于完善的環(huán)境法律，財政分權(quán)能夠在充分發(fā)揮環(huán)境保護的財政支持作用的同時，最大程度地避免財政分權(quán)對環(huán)境保護的負面影響。

六、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本文基于我國30個省市自治區(qū)2005—2014年的面板數(shù)據(jù)，利用改進的DEA-Tobit兩階段模型，測算了我國各地區(qū)地方政府環(huán)保投資的效率，并在此基礎(chǔ)上討論了環(huán)境法治、財政分權(quán)與地方政府環(huán)保投資效率之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)保投資的低效率，不過，環(huán)境法治水平的提升能夠有效緩解財政分權(quán)所導(dǎo)致的環(huán)保投資效率低下。也就是說，積極的環(huán)境立法行為有助于改善地方政府環(huán)保投資無效率的局面?？梢?，在財政分權(quán)的現(xiàn)實背景下，地方政府更高的環(huán)境法治水平能夠提高環(huán)保投資效率，改善財政分權(quán)對環(huán)保投資效率造成的不利影響。相比于環(huán)境立法行為，環(huán)境執(zhí)法行為也能夠產(chǎn)生同樣的效用，但其從實施到產(chǎn)生實際效用可能需要一定的時間。使用面板分位數(shù)回歸進一步檢驗環(huán)境法治對環(huán)保投資效率影響的地區(qū)差異，結(jié)果顯示，低環(huán)保投資效率的地區(qū)，環(huán)境法治的作用不顯著，這可能是因為低環(huán)保投資效率的地區(qū)多為東部發(fā)達地區(qū)，而來自第三產(chǎn)業(yè)的新污染問題限制了環(huán)境法治的效果。財政分權(quán)與環(huán)保投資效率門檻特征的分析顯示，財政分權(quán)與環(huán)保投資效率的關(guān)系存在雙重門檻，在高環(huán)境立法水平下，財政分權(quán)能提高環(huán)保投資效率。控制變量的結(jié)果顯示，技術(shù)水平、外商直接投資、地區(qū)人口的提高均在一定程度上改善了地方政府環(huán)保投資效率。教育水平的提升尚不能有效提高環(huán)保投資效率。

(二)政策建議

根據(jù)以上研究結(jié)論，為了推進生態(tài)文明建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，不僅需要地方政府不斷的環(huán)保投入，還需要持續(xù)改進的環(huán)保投資效率。為此，應(yīng)在以下三個方面加強建設(shè)：第一，貫徹新發(fā)展理念，大力推進綠色發(fā)展。只有發(fā)展才能解決我國當(dāng)前的問題，而在發(fā)展過程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，仍然要回歸到發(fā)展中去解決。只有通過經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展才能積累足夠的財力物力和技術(shù)解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境。同時，“綠水青山就是金山銀山，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”，因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財政分權(quán)對地方經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的賦能作用，建設(shè)尊崇綠色發(fā)展的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。第二，全面推進環(huán)境管理的法治化，提升環(huán)境法治水平。本文結(jié)論顯示財政分權(quán)需要有相應(yīng)的環(huán)境法治相配合才能對提升環(huán)保效率產(chǎn)生正影響，沒有環(huán)保法制水平的提升，財政分權(quán)反而會導(dǎo)致環(huán)保效率的下降，因而應(yīng)當(dāng)依法治理環(huán)境，全面推進環(huán)境管理的法治化。環(huán)境保護不只是需要堅決的污染治理，更需要全面的預(yù)防，這就需要將環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程，而保持宏觀政策有效性的基礎(chǔ)是法治化，因而應(yīng)使守法成為常態(tài)和底線。本文研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法都會對環(huán)保效率產(chǎn)生積極影響，因此，環(huán)境管理的法治化，既要健全完善環(huán)境法律體系，還要嚴格執(zhí)行法律。應(yīng)實施最嚴格的環(huán)境保護制度，讓環(huán)境違法行為受到應(yīng)有處罰，促進建立規(guī)范和公平的市場競爭秩序。環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法是一體兩面的工作，只是相比于環(huán)境立法，環(huán)境執(zhí)法工作在具體實施時會面臨更多不確定因素的影響。目前，環(huán)境執(zhí)法難的主要問題在于司法保障不力，由于我國環(huán)保部門基本上不享有強制執(zhí)行權(quán)，同時地方法院也會由于種種原因而不配合環(huán)保部門的強制執(zhí)行，使得成文的相關(guān)環(huán)保法律不能落地，環(huán)保投資也不能得到有效的監(jiān)督。可見，地方政府在補全環(huán)境保護漏洞的同時，還應(yīng)著重提高對已有環(huán)境法律執(zhí)行情況的監(jiān)督，做到有法可依、有法必依。第三，加大環(huán)境保護領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付。相對于發(fā)展的不平衡，環(huán)境保護投入也存在顯著的區(qū)域不平衡。對中西部地區(qū)而言，環(huán)保資金的投入一方面來源于當(dāng)?shù)卣呢斦杖?，另一方面也依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。在向高質(zhì)量發(fā)展變遷的過程中，經(jīng)濟增速逐漸放緩已成為新常態(tài)，在地方政府財政收入增長放緩的背景下，中央政府轉(zhuǎn)移支付的作用就顯得更加重要，因此，中央政府應(yīng)給予中西部地區(qū)政府一定的政策傾斜，進一步協(xié)調(diào)資源配置，加大對高環(huán)保投資效率地區(qū)的環(huán)保投入。

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