呂　煒，周佳音

(東北財經(jīng)大學 經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，遼寧　大連　116025)

一、問題的提出

黨的十九大報告關于“堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的論斷為新時代中國改革與發(fā)展指明了方向。從語義關系出發(fā)，國家治理對應的是堅持和完善中國特色社會主義制度，而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對應的是有效提升中國特色社會主義制度的執(zhí)行力和總體效果，涵蓋了目標指向、實踐路徑、保障方式等多重內(nèi)涵。在新的歷史條件下，無論是落實改革開放政策的實踐創(chuàng)新，還是全面深化改革進程的總體推進，抑或全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的制度安排，國家治理都將作為關鍵問題和主要線索貫穿始終。

隨著中國特色社會主義進入新時代，中國的社會主要矛盾發(fā)生了從“量”到“質(zhì)”的歷史性轉變，已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?；谏鐣饕馨l(fā)生變化的前提，“更大程度地滿足人民對美好生活的需要”是中國實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，在“人的全面發(fā)展和社會全面進步”層面的目標指向和根本歸宿。具體而言，人民對生活品質(zhì)的需求逐步提高，已從生存型需求、溫飽型需求轉變?yōu)榘l(fā)展型需求；同樣，在公共產(chǎn)品和公共服務供給方面，人民對其多樣化、層次化、個性化、精準化和智慧化的要求也與日俱增[1]。因此，在國家治理視域下，公共服務供給被賦予了更高層次的內(nèi)涵，即以滿足居民更加全面、系統(tǒng)的發(fā)展型需求為導向，進而為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供微觀層面的有力保障。

事實上，在宏觀層面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及在微觀層面提供高品質(zhì)公共產(chǎn)品和高效率公共服務與之匹配，兩者可以共同指向“如何更好發(fā)揮政府作用”以及“如何在新的發(fā)展目標下進行財政制度安排”這兩個現(xiàn)實命題。

宏觀上，根據(jù)十八屆三中全會的重要論斷，財政是國家治理的基礎和重要支柱，是新形勢下有效發(fā)揮政府作用、推進制度創(chuàng)新的重要支撐。從國家治理的角度對財政進行重新定位，對原有局限于經(jīng)濟學資源配置范疇政府與市場關系理論構成了突破和創(chuàng)新。這一說法相對以往最突出的變化是，財政曾經(jīng)被認為政府宏觀調(diào)控的經(jīng)濟工具之一，而如今將跨越經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等領域躍升至國家治理層面，在國家治理的總棋局中被加以定位[2]。在此意義上，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化需要以財政治理現(xiàn)代化作為核心部分，通過財政制度的不斷優(yōu)化來滿足國家治理的現(xiàn)實需要。微觀上，作為財政的核心職能之一，公共服務供給是“更好發(fā)揮政府作用”的關鍵所在，尤其是在建設服務型政府的要求下，需要構建更為廣泛、高效、便利和公平的公共服務體系，為人民實現(xiàn)美好生活的需求提供基礎性依托。其中，建立更為高效的公共服務供給模式是未來財政制度的方向之一，反之，公共服務高效供給也需要由現(xiàn)代財政制度為其提供堅實保障。

推進國家治理現(xiàn)代化轉型，不僅需要研究宏觀層面的治理模式轉變路徑，還需要研究微觀層面的公共服務匹配路徑。面對公共服務提供過程中的難點與挑戰(zhàn)，如何有效實現(xiàn)公共服務供給機制的創(chuàng)新，既與民生福祉息息相關，也與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關。綜上所述，在國家治理視域下討論公共服務供給問題，更有助于我們深刻把握這一重要問題的本質(zhì)內(nèi)涵和時代意義。

二、公共服務供給在國家治理中的現(xiàn)實定位

一般意義上講，正是市場的內(nèi)在缺陷構成了學者關于公共服務供給普遍認識的邏輯起點。關于政府職能邊界的理論研究表明，政府應該提供那些因市場失靈而無法有效提供的、但對社會有益的、必需的產(chǎn)品和服務[3]。然而，在中國改革開放經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就的同時，經(jīng)濟發(fā)展方式不可持續(xù)、改革相對滯后、社會矛盾日益尖銳等深層問題不斷顯現(xiàn)并盤根錯節(jié)地交織在一起，已經(jīng)逐漸超越單純的經(jīng)濟問題而日益成為危及大局的整體性、系統(tǒng)性問題。這在對國家治理方式和各項制度安排提出改革和創(chuàng)新要求的同時，也為重新認識公共服務提供了新的視角。因此，在國家治理視域下對公共服務供給進行現(xiàn)實定位，也要求突破其原有局限于經(jīng)濟學資源配置框架內(nèi)的約束，將公共服務供給機制創(chuàng)新放在新的歷史條件下國家治理創(chuàng)新與財政制度創(chuàng)新的框架之內(nèi)加以重新界定。

圖1　公共服務供給在國家治理中的定位

如圖1所示，在國家治理視域下，財政從原有政府與市場關系框架內(nèi)的工具性定位躍升至國家治理的基礎和支柱地位，公共服務作為財政的主要投向，能夠有效彌補新時代社會矛盾所蘊含的民生短板。同時，作為解決問題和實現(xiàn)目標的助推器，公共服務已成為調(diào)整多方關系的突破口，其供給現(xiàn)狀及與人民對美好生活需要的配套程度在很大意義上影響著國家治理現(xiàn)代化的微觀保障與推進效果。具體而言，公共服務供給機制在國家治理創(chuàng)新中的定位包含著以下兩重內(nèi)涵：

其一，公共服務供給機制現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，兩者之間也具有高度一致的深層意涵與目標導向。在實施主體、目標導向和推進方式等方面，國家治理與公共服務兩個概念的構成要素在很大程度上具有同一性。兩者涉及的主體相似，同屬公共政策的制定方與公共服務的供給方，其目標導向均是通過完善制度或政策措施更好地增進社會成員的福利，在推進方式上，國家治理與公共服務采用相似的手段來滿足人民對美好生活的需要，例如國防、公共秩序、科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、生態(tài)環(huán)境等不僅是公共服務的具體領域，也是國家治理目標要求下政策工具的實施方向。

其二，公共服務不僅是國家治理現(xiàn)代化微觀路徑的具體實施方案，也是推進國家治理創(chuàng)新由宏觀路徑向微觀路徑過渡的關鍵突破口。推進國家治理現(xiàn)代化，其宏觀經(jīng)濟層面的路徑在于理順政府、市場、社會三方之間的關系。政府為市場提供制度保障，市場在政府的保駕護航下引導經(jīng)濟系統(tǒng)的高效率運轉，二者在邊界內(nèi)履行職責，構成了新時代社會主義市場經(jīng)濟的運行機制。需要強調(diào)的是，政府、市場和社會三方關系的調(diào)整僅是國家治理創(chuàng)新的手段而非根本目標，要想真正實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，不僅需要達成宏觀經(jīng)濟的效率目標，還要重視其能否達成“更好地滿足人民日益增長的美好生活需要”這一民生與福利目標。在這一由宏觀領域向微觀領域過渡的路徑中，需要有一個突破口來保障民生、化解社會矛盾、促進社會公平正義，實現(xiàn)宏觀機制與微觀機制的有效銜接，這一契機就是公共服務[4]。

此外，新時代中國社會主要矛盾的轉化不僅對公共服務供給模式創(chuàng)新提出了更高的要求，也使國家治理體系的現(xiàn)代化道路面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。國家治理體系創(chuàng)新的一個核心任務是構建有效應對和化解公共問題的經(jīng)濟秩序。在有效滿足人民群眾不斷增長的美好生活需要的同時，補短板成為政府工作的重中之重，因而民生領域的痛點與難點將成為國家治理現(xiàn)代化進程中需重點攻克的關鍵性領域[1]。由此可見，社會主要矛盾的歷史性轉變?yōu)楣卜展┙o機制的創(chuàng)新指明了道路，而公共服務供給機制的創(chuàng)新又為新時代國家治理現(xiàn)代化征程提供了實踐層面的切入點。在這種語境下，公共服務供給作為國家治理現(xiàn)代化轉型的推進動力，能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理現(xiàn)代化與發(fā)展目標之間的有效銜接。

根據(jù)上述對公共服務供給定位的思考可知，公共服務是國家治理的內(nèi)在需要、是銜接國家治理宏微觀路徑的重要方式、更是推動國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在動力，能夠在國家治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮助推作用。然而，要在國家治理框架中有效地發(fā)揮公共服務的全局性影響，與之相配套的財政制度保障作用更加不容忽視。作為國家治理的基礎和重要支柱，在國家治理與公共服務之間的互動系統(tǒng)中，財政同樣處于樞紐地位。在新時代背景下，從資金保障角度來對財政支撐公共服務進行功能定位，難以滿足新的歷史時期實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本要求，也不足以有效應對和解決現(xiàn)階段社會主要矛盾的變化。因此，探索和推進財政制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新同樣要根據(jù)國家治理目標的變化和公共服務供給的全局性要求進行功能轉換和結構調(diào)整。

三、新時代財政與公共服務供給的關系定位

改革開放40年來，財政對于培育市場機制、提供發(fā)展動力、增進公共服務供給等方面的保障和支撐，是中國實踐取得巨大成就和顯著績效的重要原因之一。尤其在公共服務領域，財政通過提供大量資金支持，在促進公共基礎設施完善的同時不斷提高公共服務供給水平，在很大程度上改善了人民生活質(zhì)量。然而，隨著新時代社會主要矛盾的變化，原有“規(guī)模導向”的公共服務供給機制已越來越不適用于新時代的要求，原有財政重視公共服務供給數(shù)量的單一機制也急需轉變，進而引發(fā)了新時代背景下財政與公共服務供給關系的重構和再定位。當前，國家治理現(xiàn)代化要求財政充分發(fā)揮在優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平和實現(xiàn)國家長治久安等方面的基本功能，對完善國家治理體系、提高國家治理能力起基礎和支撐作用，公共服務供給模式也理應服從和服務于當前的總體發(fā)展目標。

(一)財政為公共服務提供充足的財力支撐

公共服務改進能夠有效彌補各項民生短板，而這一過程需要由財政來保障和支撐。改革開放以來，中國財政支出呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢，為公共服務提供了大量的資金支持。從歷史的視角，在建國初期，計劃經(jīng)濟體制下財政支出大多投向了生產(chǎn)建設領域，財政對經(jīng)濟建設做出了重要貢獻。改革開放后，隨著中國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌，公共財政的理念以及建設“服務型政府”的目標逐漸明晰，財政對公共服務的支持力度逐漸加強。如表1所示，2007—2015年中國基本公共服務領域的財政支出不斷提升。從數(shù)據(jù)中還可以發(fā)現(xiàn)，中國財政支出結構在近十年發(fā)生了顯著變化，財政支出逐步向民生領域傾斜，其公共性特征日益凸顯[5]。

表1　2007—2015年國家財政公共服務支出分類匯總表　單位：億元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《國家統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理而得。

(二)現(xiàn)代財政制度為公共服務高效供給提供堅實保障

公共服務供給模式的改革需要通過建立現(xiàn)代財政制度予以保障，肖捷[6]提出，在新時代的新要求下，要加快建立現(xiàn)代財政制度，進一步健全財政體制、預算制度和稅收制度，更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。通過建立現(xiàn)代財政制度，充分發(fā)揮財政提供公共服務的職能，使之更加兼顧效率與公平，促進社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。當前，中國公共服務在供給數(shù)量上已取得較大進展，在很大程度上滿足了人民日益增長的民生需求，進一步建立更為高效的公共服務供給模式是未來財政制度的方向。具體而言，中央和地方財政關系的協(xié)調(diào)性、財政事權和支出責任劃分的明確性以及央地間財力格局配置的合理性直接決定著公共服務供給主體能否準確界定自身職能邊界；科學規(guī)范、公開透明的預算制度能夠保證財政公共服務支出的方向和規(guī)范程度，從而提高公共資源配置效率。同時，稅法統(tǒng)一、稅負公平、調(diào)節(jié)有度的稅收制度體系是中央和地方政府財政資金來源的制度保障，是地區(qū)間財力合理分配以及公共服務充分提供的基石。

(三)新時代財政理念決定公共服務投入的方向和力度

新時代財政理念正在由重視資金投入數(shù)量向注重公共服務質(zhì)量轉變。肖捷[6]指出，現(xiàn)代財政制度是決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)偉大復興中國夢的重要保障，要從人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的事項入手，完善公共服務保障機制，增強其兜底能力，更好地推動人的全面發(fā)展以及社會全面進步?？梢?，新時代財政更加重視民生領域，這也決定了公共服務不應僅僅注重資金投入的數(shù)量，更應轉而注重公共服務的實際效果。財政投入規(guī)模是公共服務供給必不可少的資金保障，但新時代財政理念則更加強調(diào)公共服務供給的質(zhì)量、結構以及精準性，財政正在逐步放棄舊有“規(guī)模導向”的思路，向“需求導向”思路轉型。

然而，中國當前的公共服務供給水平及供給質(zhì)量與國民社會福利的契合程度尚待進一步提升，公共項目難以滿足地方居民的真實需求。部分調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國教育、醫(yī)療與社會保障等領域公共服務的社會滿意度很不理想。雖然政府近年來投入大量資金實施了多項惠民政策，例如基礎教育、兩免一補、新農(nóng)合等，可效果并不明顯，仍有超半數(shù)的居民對地方政府的公共服務供給情況不甚滿意[7]。

由此可見，公共服務供給的現(xiàn)實狀態(tài)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標仍存在較大的差距，也難以應對社會主要矛盾轉變所帶來的巨大挑戰(zhàn)。筆者認為，新時代中國政府如何通過公共服務供給創(chuàng)新和財政制度創(chuàng)新來助推國家治理現(xiàn)代化，還需要對公共服務面臨的現(xiàn)實問題與困境進行更深層次的剖析。

四、當前中國公共服務面臨的問題與困境

創(chuàng)新財政制度和公共服務供給模式，需要根據(jù)公共服務領域的具體問題來做具體安排。認識公共服務供給、需求以及居民滿意度等方面存在的問題與困境，是從“需求導向”出發(fā)來解決難題，創(chuàng)新公共服務供給機制的關鍵。

(一)公共服務供給“不平衡”和非均等化問題較為嚴重

構建公共服務均等化的供給框架，有助于有效解決中國面臨的政治、經(jīng)濟、社會新變化所帶來的國家治理轉型挑戰(zhàn)。同時，基本公共服務均等化也成為衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要指標。中國各地區(qū)之間基本公共服務供給水平差異較為顯著，制約著經(jīng)濟與社會全面協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展。

筆者根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒》2010年和2015年數(shù)據(jù)，運用差異系數(shù)方法測算各省(直轄市)在轄區(qū)城市之間供給公共服務的差異程度，由此得出各省(直轄市)公共服務均等化程度指標?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性與連續(xù)性，此部分研究不包括港澳臺地區(qū)，同時由于西藏、青海數(shù)據(jù)缺失，故不考慮這兩個省份，只以其他29個省市區(qū)作為研究對象。表2顯示了測算所得的各省(直轄市)公共服務均等化程度，其數(shù)值越小，表示均等化程度越高。將測算數(shù)值進行對比，能夠發(fā)現(xiàn)從2010年和2015年，各省(直轄市)公共服務均等化程度已有較大改善?？傮w而言，中國東北地區(qū)、中部地區(qū)省份的公共服務均等化程度較高，而西北地區(qū)、東南地區(qū)部分沿海省份的公共服務供給差異較大。

表2　2010年和2015年中國各省(直轄市)城市之間公共服務均等化

公共服務供給的非均等化既包括各省(直轄市)城市之間的非均衡，也包括地區(qū)之間的非均衡。從表2中可以看出，各省份公共服務均等化在一定程度上有所改善，但同時還應關注各省份之間、各地區(qū)之間的公共服務供給差異。由于地區(qū)之間經(jīng)濟與社會發(fā)展水平差距較大，在公共服務供給方面也存在較大差異。筆者將中國分為七大板塊，分析各地區(qū)間人均公共財政支出的具體差異，選取具有代表性的教育、醫(yī)療、科技、社保、環(huán)保和公共安全領域的人均公共服務支出，結果如表3所示。從表3可以看出，在人均科技支出、人均環(huán)保支出等領域，最高值是最低值的兩倍之多，人均教育支出、人均社保支出等領域同樣存在較為嚴重的非均等化問題?？傮w來看，華北地區(qū)人均公共服務支出相對較高，華中地區(qū)人均公共服務支出相對較低。學術界通常較關注的西北地區(qū)，其2015年人均公共服務支出較高，但人均科技支出與其他地區(qū)相比卻較為落后，成為未來需要加強關注的地區(qū)。

表3　2015年中國各地區(qū)人均公共服務支出　單位：元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2016年《中國統(tǒng)計年鑒》中的2015年數(shù)據(jù)整理而得。

筆者根據(jù)《中國綜合社會調(diào)查》數(shù)據(jù)，從居民滿意度的角度得到了關于政府提供公共服務的主觀指標。圖2反映了中國居民對公共服務均衡程度、便利程度、充足程度和普惠性程度情況的評價。其中，居民對“均衡程度”的評分最低，這種主觀評價也印證了中國公共服務均等化水平不高、公共服務供給不均衡等問題。

圖2　中國居民對公共服務供給的總體評價(五分制)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國綜合社會調(diào)查》2013年數(shù)據(jù)整理而得。圖4同。

從本質(zhì)上看，基本公共服務非均等化及其導致的經(jīng)濟與社會問題，是公共財政職能缺位在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的一種體現(xiàn)[8-9]。中國分稅制改革后，基本公共服務的供給責任主要由地方政府承擔，地方政府的財力決定了其基本公共服務的供給水平。由于財政事權和支出責任不匹配，地方政府在提供基本公共服務的過程中常缺乏足夠的資金支持，公共服務投入很容易被其他項目擠占[5]。其根本原因在于，受傳統(tǒng)財政體制遺留問題的影響，中央財政轉移支付制度的目標原則不夠明確，分配方式的合理性、透明性以及規(guī)范性也有待加強[10]。這些歷史與制度因素導致了不同地區(qū)間公共服務供給存在較大差異，從而使公眾在主觀上產(chǎn)生了公共服務非均等化的感受。

(二)部分領域公共服務供給“不充分”，不足以滿足人民對美好生活的需要

雖然中國的公共服務支出在絕對值上呈現(xiàn)遞增狀態(tài)，但從相對值來判斷，仍存在較大的優(yōu)化空間。由于中國的公共服務供給體制一直由政府占據(jù)主導地位，因而衡量政府公共服務供給力度的指標通常是政府的公共支出在財政支出中的占比，該比重越高，公共服務供給相應就越充足；反之亦然。

圖3顯示了近年來中國財政在教育、醫(yī)療、科技、社保、環(huán)保和公共安全等基本公共服務領域的支出占財政總支出的比重。通過折線的走勢我們可以發(fā)現(xiàn)，教育支出占比在2012年之前曾小幅上漲、隨后又逐年下降，醫(yī)療支出占比緩步上漲。其他公共服務支出占比基本處于相對平穩(wěn)的狀態(tài)，近十年并未發(fā)生太大的變化。值得一提的是，科技支出占比相較前幾年出現(xiàn)了小幅下降。黨的十八屆五中全會曾提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，創(chuàng)新處于五大發(fā)展理念之首的位置，意味著創(chuàng)新是引領中國未來發(fā)展的首要動力。相應地，財政應在公共服務中履行好托底職能，大力鼓勵科學技術創(chuàng)新。

根據(jù)國際貨幣基金組織和世界銀行的相關數(shù)據(jù)，中等收入國家在教育、醫(yī)療和社會保障等領域的公共支出占財政支出之比平均為54%，而2010年中國此數(shù)據(jù)僅為29.47%，甚至低于中低收入國家的比重[10]。從這一數(shù)據(jù)來看，中國的公共服務供給不充分問題仍有待解決。

(三)公共服務供求錯配，居民滿意度仍有待提升

科學、準確地把握公共服務的總體需求情況，有助于政府在全國范圍內(nèi)合理分配公共服務資源，有效地杜絕公共服務過剩、方向偏誤等問題。近年來，公眾對公共服務的需求隨著整個經(jīng)濟與社會系統(tǒng)的發(fā)展進程而變化，在新時代的社會背景下，基礎教育、公共衛(wèi)生、社會救濟、養(yǎng)老、公共文化等各項公共服務需求都將大幅增加。然而，當前中國各級政府的公共服務提供模式大多屬于供給導向型，即各級政府對于本轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務的數(shù)量和導向更多的是依據(jù)自身能力和主觀偏好，而非公眾對公共服務的真實需求[8]。

不同類型的公共服務對經(jīng)濟增長存在不同的影響機制，地方政府由此形成了差異性偏好。由于基礎設施類公共服務更易帶動經(jīng)濟增長，而醫(yī)療和社保等公共服務對經(jīng)濟增長的短期拉動作用不甚顯著，從而導致了“軟硬公共服務”供給失衡。這也導致了居民迫切需求的公共服務領域缺乏充足供給的同時，而其他部分領域的公共服務卻存在著供給過剩[11]。

圖4顯示了2013年中國部分領域公共服務的需求和供給對比情況，從中可以看到明顯的公共服務供求錯配現(xiàn)象。例如隨著政府對公共教育的大力投入，公共教育事業(yè)發(fā)展迅速，相較于其他領域，居民對進一步加大教育投入的意愿偏低。同樣，城鄉(xiāng)基礎設施、公共安全等領域公共服務也出現(xiàn)了供大于求的現(xiàn)象。根據(jù)問卷回答，當今人們最需要的當屬社會保障和就業(yè)服務。另外，人口老齡化也是中國當前及未來一段時期內(nèi)面臨的重要社會問題。隨著人口老齡化的加劇，居民對養(yǎng)老、醫(yī)療保險等公共服務的需求也大幅提升。然而，從實踐角度反觀，政府在社會保障領域的公共財政投入明顯與居民需求不夠匹配。從整體來看，公共服務的大部分領域均存在供求錯配現(xiàn)象，這不僅降低了公共財政的投入—產(chǎn)出效率，也在一定程度上影響著居民對政府公共服務的滿意度。

圖3　中國部分領域公共服務支出占財政總支出的比重　 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理而得。

圖4　中國部分領域公共服務的需求與供給對比

從《中國綜合社會調(diào)查》2013年問卷結果得到的中國居民對各個領域公共服務的滿意程度得分可以看出，居民對各領域公共服務的滿意度均達到60分以上，其中，居民對公共教育服務的滿意度最高，對基本住房保障服務的滿意度最低。建設服務型政府，必然要求根據(jù)居民對公共服務供給效果的滿意程度做出公共服務供給方向和方式的調(diào)整。因此，把居民滿意度引入公共服務績效評估體系，是理論研究和現(xiàn)實實踐在未來一段時期的工作重點。

筆者認為，造成當前中國公共服務供給問題和困境的深層原因，主要包括以下四個方面：第一，經(jīng)濟體制轉軌仍在進行中，中國整體經(jīng)濟實力和經(jīng)濟結構尚難以滿足大多數(shù)公眾的需求。第二，“公民社會”歷史傳統(tǒng)的缺乏以及急于發(fā)展經(jīng)濟的社會心態(tài)是供給導向型公共服務模式形成的思想根源[8]。第三，現(xiàn)階段財政體制下地方政府財力不足和不夠完善的行政管理體制是導致基本公共服務不能按需供給的制度根源。第四，“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展理念和政府投資驅(qū)動式的經(jīng)濟發(fā)展模式固化了政府公共支出結構，限制了各級政府的財政能力。

五、國家治理視域下優(yōu)化公共服務供給的創(chuàng)新路徑

通過梳理中國公共服務供給實踐可以清晰地了解到，公共服務領域存在的主要問題在于不平衡不充分以及供求的錯配。針對以上問題，應同時從制度層面和技術層面著手，既要建立現(xiàn)代財政制度為公共服務供給模式創(chuàng)新提供制度保障，又要積極轉變公共服務的供給思路與供給模式，從而突破新時代社會主要矛盾的阻礙，為國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)奠定良好基礎。

(一)在制度層面進行創(chuàng)新

建立現(xiàn)代財政制度，不斷提升公共服務水平，成為未來建設現(xiàn)代服務型政府以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇，而以財政能力保障公共服務供給機制創(chuàng)新，以財政制度優(yōu)化推進國家治理現(xiàn)代化則成為實現(xiàn)發(fā)展目標的有效方式。若要探究以公共服務創(chuàng)新推動國家治理現(xiàn)代化的路徑，需要站在國家治理的高度，從以下三個角度出發(fā)，在制度層面構建創(chuàng)新思路：

其一，建立健全現(xiàn)代財政制度，積極調(diào)整中央和地方財政關系。未來一段時期中央和地方財政關系的構建，對規(guī)范高效的財政事權和支出責任劃分模式提出了較高的要求。較好的財政保障能力和基本公共服務均等化水平提升，都需要在中央和地方政府之間更加合理地配置財力，同時，為了保證中央財政轉移支付制度在提高全社會福利水平方面發(fā)揮積極作用，亟需調(diào)整原有財政利益分配格局，摒棄歷史遺留因素的負面影響，以此促使地方政府更好地兼顧公平與效率準則，減少行為扭曲，真正以轄區(qū)居民需求為導向來提供公共服務[9]。

其二，加快建設服務型政府，滿足日益增長的公共服務需求。中央政府應在經(jīng)濟增長之外更加強調(diào)公共服務，在將公共服務績效納入考核指標的同時提高地方財政自主度，從而激勵地方政府提供更令社會合意的公共服務[7]。服務型政府應以提升公共服務供給水平和供給質(zhì)量為宗旨，著力推進基本公共服務均等化，解決不平衡不充分的問題，逐步滿足人民日益增長的美好生活需要。未來應將普惠性、充足性、均等化、可持續(xù)等作為中國公共服務供給模式創(chuàng)新的基本方向，不斷增強政府的公共服務供給能力。在新時代社會主要矛盾變化的前提下，財政制度創(chuàng)新應更加注重實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、合理配置以及公平分配等目標，貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。

其三，以行政體制改革為契機進一步完善財政體制。推進相關領域改革，完善公共服務機構的管理框架，進一步深化財政事業(yè)單位人力資源、收入分配等配套制度改革。通過更加成熟的行政體制，有力助推基本公共服務供給模式的創(chuàng)新[12]。政府亦應注重暢通社會表達機制，使居民的社會需求能夠得到充分而真實的表達，有效提升政府了解與把握社會公共需求的能力，通過不斷完善行政管理體制和變革行政管理方式來有效整合社會公共需求。

(二)在技術層面進行創(chuàng)新

財政制度創(chuàng)新路徑的宏觀建構僅為國家治理現(xiàn)代化提供了框架性的建議，若想真正落實到微觀實處，還需為公共服務供給機制創(chuàng)新尋找可行的技術方略。在技術層面改進公共服務供給模式、豐富公共產(chǎn)品類別，既是完善財政制度、建設服務型政府的工作要義，也是通過提高公共服務供給質(zhì)量和效率，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的“引擎”。

其一，公共服務供給應注重市場、政府和服務型社會組織的多維聯(lián)動匹配，由“單中心治理”模式向“多中心治理”模式轉型，加快公共服務的社會化進程?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》特別強調(diào)，要創(chuàng)新公共服務提供模式，能通過政府購買方式提供的公共服務，政府可不再直接承辦，轉為購買的模式；同時，政府應加大與社會資本合作力度，廣泛吸引社會資本參與到公共服務提供機制之中。實現(xiàn)公共服務“多中心”治理要求，關鍵在于建立公共服務多元供給主體的市場化競爭機制，這不僅能夠促使公共服務供給的成本收益達到最優(yōu)均衡，還能夠提高公共服務的覆蓋范圍和供給效率。

其二，公共服務由“經(jīng)濟建設型”向“社會服務型”轉變。目前，中國的經(jīng)濟實力已能較好地緩解公共服務供給不足的問題，因此，應更加重視公共服務供給質(zhì)量，繼續(xù)完善地方政府的考核、激勵機制，推進績效指標體系建設，增加科學、教育、文化、醫(yī)療、社保等民生性指標的權重，調(diào)整公共服務績效的獎懲機制，激勵地方政府由單一的增長目標轉變?yōu)榻?jīng)濟性和非經(jīng)濟性目標并重的模式。

其三，建立“以公共需求為導向”的公共服務供給模式。居民作為公共服務的直接受益者，其公共服務需求偏好及滿意度對提升公共服務供給質(zhì)量、規(guī)范公共服務供給方向、完善公共服務績效考核機制而言至關重要。因此，政府應通過行政體制設計，使公眾更好地行使表達權、參與權和監(jiān)督權。從居民對公共服務的實際反饋出發(fā)，用公眾投票和選擇機制來評估公共服務的供給效果，促使地方政府更加明晰地了解居民偏好，從而提供更加符合公眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務。與此同時，建立“以公共需求為導向”的公共服務供給模式，不僅需要在公共服務提供理念上創(chuàng)新思路，更需要建立一套與之相匹配的機制，以保障公共服務供給體系的高效運轉。

六、結　語

新時代背景下社會主要矛盾發(fā)生了變化，人民對美好生活的需求亦日益增長，而中國當前不平衡不充分的發(fā)展在一定程度上制約著“兩個一百年”奮斗目標的實現(xiàn)。在上述語境下，黨的十九大報告關于“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的論斷為下一階段的改革與發(fā)展指明了方向。本文在國家治理視域下探討公共服務供給在國家治理創(chuàng)新中的現(xiàn)實定位以及創(chuàng)新路徑。通過重新梳理國家治理、財政以及公共服務三者之間的內(nèi)在關聯(lián)，發(fā)現(xiàn)公共服務作為調(diào)整三者關系的突破口，其供給機制在很大意義上影響著國家治理現(xiàn)代化的轉型效果。基于此，建立現(xiàn)代財政制度，不斷提升公共服務水平，成為未來建設現(xiàn)代服務型政府以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。在制度層面，財政應通過制度創(chuàng)新，為提升公共服務水平提供財力與制度保障。在技術層面，應通過創(chuàng)新供給模式、改革激勵機制以及轉變供給導向等方式著力解決人民對美好生活的需要與發(fā)展不平衡不充分之間的現(xiàn)實矛盾。

在全面建成小康社會的決勝階段，更加需要從理論層面深入探討公共服務供給機制在國家治理體系創(chuàng)新中的定位，從實踐層面確定國家治理視域下的財政體制創(chuàng)新決策，科學設計中國政府公共服務優(yōu)化路徑的可操作性方案，健全公共服務供給體系，實現(xiàn)公共服務共建共享，更好地提供居民所需的公共服務，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供動力。

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