朱夢陽

摘要：隨著當前新時期的形勢變遷，傳統(tǒng)的直管公房管理觀念已經(jīng)不能適應(yīng)新時代發(fā)展的要求，再加上有關(guān)政策規(guī)定存在滯后的情形，導(dǎo)致在司法實踐中對于處理因直管公房承租權(quán)而產(chǎn)生的糾紛存在著許多爭議。直管公房承租權(quán)轉(zhuǎn)讓問題既具有特定的時代性也帶有鮮明的地域性，目前許多地區(qū)關(guān)于直管公房的管理政策存在立法滯后和內(nèi)容不完善的問題。因此，必須從具體案件的實際情況出發(fā)，加強司法機關(guān)與直管公房房地產(chǎn)管理部門的溝通協(xié)調(diào)，相關(guān)部門重新研究制定更加完善合理、與時俱進的政策規(guī)定，使得相關(guān)部門在處理直管公房的問題上做到有法可依，執(zhí)法有據(jù)，從而進一步保證公民的合法權(quán)益不受侵害，維護社會的公正與穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：法律；司法實務(wù)；公房承租權(quán)

直管公房具有高度的時代性特征，是我國計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。直管公房承租權(quán)是指個人通過向政府房地產(chǎn)管理部門提出申請，經(jīng)房地產(chǎn)管理部門按照國家、地方的政策批準后，個人與房地產(chǎn)管理部門簽訂公房承租合同而享有對房屋占有、使用、部分收益和有限處分的權(quán)利。隨著當前新時期的形勢變遷，傳統(tǒng)的直管公房管理觀念已經(jīng)不能適應(yīng)新時代發(fā)展的要求，再加上有關(guān)政策規(guī)定存在滯后的情形，導(dǎo)致在司法實踐中對于處理因直管公房承租權(quán)而產(chǎn)生的糾紛存在著許多爭議。本文正是結(jié)合當前實務(wù)中處理直管公房承租權(quán)糾紛所面臨的突出問題，擬對直管公房承租權(quán)的有關(guān)問題進行探討。

一、關(guān)于直管公房承租權(quán)性質(zhì)的問題

實務(wù)中，對于直管公房承租權(quán)法律性質(zhì)的認定一直存在爭議，大致有以下幾種觀點：（一）有的觀點認為，直管公房承租權(quán)是一種債權(quán)。如在《李祥、呂若枝等與呂勁枝物權(quán)保護糾紛一審民事判決書》（（2016）鄂0102民初3736號）中，法院認為：“公房承租權(quán)是一種債權(quán)，雖然學(xué)術(shù)界有認為它有準物權(quán)的性質(zhì)，但根據(jù)物權(quán)法定原則，公房承租權(quán)不是物權(quán)。同理，公房承租權(quán)也不是用益物權(quán)。用益物權(quán)是指以物的使用收益為目的的物權(quán)，取得的方式主要有兩種：一是行政許可；二是通過合同約定。本案中，公房承租權(quán)不存在行政許可的問題，喜江公司亦未與李祥、呂若枝簽訂公有住房住宅租約。通常用益物權(quán)糾紛涉及到用地糾紛的，主要有建設(shè)用地使用權(quán)糾紛、宅基地使用權(quán)糾紛、地役權(quán)糾紛等等，而本案并不涉及?！?（二）有的觀點認為，直管公房承租權(quán)既有債權(quán)屬性，也有物權(quán)屬性。（三）也有觀點認為，直管公房承租權(quán)是一種物權(quán)。如在《劉粉茹、朱建偉用益物權(quán)糾紛二審民事判決書》（（2017）云01民終3267號）中，法院認為：“本案系用益物權(quán)糾紛，是指非所有人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依法所享有的占有、使用和收益的權(quán)利，用益物權(quán)是一項他物權(quán)或者限制物權(quán)?！?/p>

筆者認為，由于直管公房承租權(quán)具有的存續(xù)性、可轉(zhuǎn)讓性等特征，使其具有物權(quán)的屬性，若將其認定為基于租賃合同而產(chǎn)生的債權(quán)，不能準確的反映其法律性質(zhì)。若將直管公房承租權(quán)認定為物權(quán)，那么可以在實務(wù)中解決如遺產(chǎn)繼承、離婚后的財產(chǎn)分割、拆遷補償?shù)仍S多爭議問題。但是根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，用益物權(quán)分為土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，并沒有將直管公房承租權(quán)納入用益物權(quán)的范圍。根據(jù)物權(quán)法定的原則，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，不宜將直管公房承租權(quán)認定為用益物權(quán)。因此，筆者認為直管公房承租權(quán)應(yīng)當屬于債權(quán)。

二、關(guān)于直管公房承租權(quán)案件受理的問題

我國對于法院如何受理直管公房糾紛的案件有著明確規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》第三條規(guī)定：“凡不符合民事訴訟法、行政訴訟法有關(guān)起訴條件的屬于歷史遺留的落實政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，因行政指令而調(diào)整劃撥、機構(gòu)撤并分合等引起的房地產(chǎn)糾紛，因單位內(nèi)部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產(chǎn)糾紛，均不屬于人民法院主管工作的范圍，當事人為此而提起的訴訟，人民法院應(yīng)依法不予受理或駁回起訴，可告知其找有關(guān)部門申請解決?！?/p>

但即便有上述規(guī)定，在實務(wù)中，各地法院對于直管公房承租權(quán)案件如何受理的處理方式不盡相同，差別較大，有以下幾種觀點：（一）該觀點認為，直接依據(jù)《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》第三條規(guī)定，認為應(yīng)由直管公房行政主管部門處理，不屬于人民法院民事案件受理范圍。（二）該觀點認為，有些直管公房承租權(quán)糾紛不屬于《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》第三條規(guī)定的情形，應(yīng)當予以受理。如在《王鈺與王濤、高凱、西安市房地產(chǎn)經(jīng)營一公司、王利虹侵權(quán)糾紛申請再審民事裁定書》（（2014）陜審民申字第00754號）中，法院認為：“王濤具有本案的訴訟主體資格。涉案房屋雖然屬于國有公房，但本案并非因單位內(nèi)部對其分房發(fā)生的爭議，而是以王鈺、高凱等人侵權(quán)為由提起的訴訟，屬于人民法院民事案件的受案范圍?！?/p>

筆者認為，應(yīng)具體案件具體分析，不能一概而論。比如有些直管公房承租權(quán)變更的案件是由于家庭成員之間對直管公房承租權(quán)人的資格發(fā)生爭議或者直管公房行政主管部門因政策調(diào)整而變更而引起的，此類案件如果可以通過直管公房行政主管部門協(xié)商溝通進行解決或者提起行政訴訟，那么法院依據(jù)法律規(guī)定不以民事案件受理，有利于維護公民的合法權(quán)益，減少司法資源浪費。但是直管公房承租權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的起因存在多樣性，有些案件實質(zhì)上確屬于民事糾紛，如因承租權(quán)轉(zhuǎn)讓合同而產(chǎn)生糾紛，亦符合我國《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定的起訴條件，當事人通過與直管公房行政主管部門進行協(xié)商溝通或者提起行政訴訟并不能從根本上解決糾紛，此種情況下，法院應(yīng)當以民事案件予以受理。

三、關(guān)于直管公房承租權(quán)確認的問題

對于承租人的確認，大致有以下幾種觀點：（一）采用登記主義，即以房屋租賃憑證（有的地方稱為租約證，有的地方稱為租賃證）登記的信息為準對承租人進行認定。如在《夏潔房屋租賃合同糾紛民事裁定書》（（2014）鄂民申字第01277號）中，法院認為：“2001年8月13日，紫陽房管所出具《武漢市公有房屋住宅公約》中記載：房屋承租人一欄為魏榮發(fā)；同戶籍共同居住成員一欄為空白。2010年9月17日，夏潔的戶籍由武漢市武昌區(qū)水陸小區(qū)23棟1門5-1號遷入該承租房屋?；谝陨鲜聦?，原一、二審法院根據(jù)《城市房屋租賃管理辦法》（1995年5月9日建設(shè)部）第十七條“《房屋租賃證》是租賃行為合法有效的憑證”的規(guī)定，以在租約沒有解除的情況下，魏榮發(fā)為訴爭房屋的承租人?！保ǘ┮詫嶋H租住并繳納租金的情況來認定承租人的資格。如在《程金翠與程耀武物權(quán)糾紛再審審查民事裁定書》（（2014）鄂武漢中民申字第00057號）中，法院認為：“程金翠于1993年承租武漢市江漢區(qū)房地產(chǎn)公司所有的萬松園路73號4單元604號房屋，但該房屋一直由程耀武租住，并交納租金。武漢市江漢區(qū)房地產(chǎn)公司在二審中答辯稱，拆遷還建后，訴爭房屋一直由程耀武居住使用并交納租金，請求維持一審關(guān)于程耀武享有訴爭房屋居住使用權(quán)的判決。綜合本案的實際情況，程金翠與武漢市江漢區(qū)房地產(chǎn)公司簽訂了租約，但一直沒有行使居住使用的權(quán)利，程耀武將自己承租的房屋和訴爭房屋打通改造時，程金翠也沒有明確表示反對，由于程金翠怠于行使權(quán)利，所有人又認可了程耀武的實際承租行為，二審判決程耀武享有訴爭房屋的居住使用權(quán)并無不當?！?/p>

對于共同承租人的認定，法院通常以當?shù)刂惫芄空咧嘘P(guān)于共同承租權(quán)的規(guī)定為準。如在《原告黃某甲、黃某乙與被告程某甲、張某甲、第三人某甲區(qū)房地產(chǎn)公司物權(quán)確認糾紛一案一審民事判決書》（（2013）鄂武昌民初字第03077號）。

筆者認為，對于直管公房承租權(quán)資格的認定應(yīng)當結(jié)合房屋租賃證等登記信息、地方的政策規(guī)定和房屋具體使用的實際情況進行綜合考慮。由于直管公房是中國特殊體制遺留下的產(chǎn)物，再加上有些管理部門對于直管公房的管理存在不規(guī)范的情況，導(dǎo)致在現(xiàn)實生活中存在著房屋租賃證上登記的人員信息與房屋實際居住人不一致的情形。實際居住人往往與房屋租賃登記的人員存在著特定關(guān)系，符合地方關(guān)于直管公房承租人規(guī)定的條件，且在居住過程中通常是由實際居住人繳納房屋租金，如果僅憑房屋租賃證上登記的信息去確認直管公房的承租權(quán)，對于實際居住人會顯失公平。因此，應(yīng)當在查明房屋租賃證上登記信息的基礎(chǔ)上，依據(jù)當?shù)赜嘘P(guān)直管公房的政策性規(guī)定，結(jié)合房屋實際使用的具體情況，對直管公房的承租權(quán)進行綜合確認。

四、關(guān)于直管公房承租權(quán)繼承的問題

實務(wù)中，對于直管公房承租權(quán)能否繼承存在兩種觀點：（一）直管公房承租權(quán)及其衍生權(quán)利可以作為被繼承人的遺產(chǎn)由其法定繼承人繼承，該繼承權(quán)利應(yīng)當包括被繼承人及其他繼承人在爭議房屋內(nèi)居住、房改時以房改房價格購買爭議房屋及對爭議房屋享有的其他財產(chǎn)性權(quán)益等衍生權(quán)利。如在《薛陽、吳文秀所有權(quán)確認糾紛再審民事判決書》（（2017）黔01民再31號）中，法院認為：“結(jié)合爭議房屋系吳榮華原私房被拆除后房管部門安置給吳榮華居住的直管公房的來源，以及爭議房屋基于其來源而具有的有別于其他國家直管公房的性質(zhì)、特征，可以認定爭議房屋公有住房使用權(quán)及其衍生權(quán)利可以作為被繼承人吳榮華的遺產(chǎn)由其法定繼承人繼承，該繼承權(quán)利應(yīng)當包括吳文秀及其他繼承人在爭議房屋內(nèi)居住、房改時以房改房價格購買爭議房屋及對爭議房屋享有的其他財產(chǎn)性權(quán)益等衍生權(quán)利?！保ǘ└鶕?jù)《繼承法》的規(guī)定，遺產(chǎn)應(yīng)是公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)。而直管公房承租權(quán)不等于取得房屋的所有權(quán)，不屬于繼承的范圍。如在《孫某甲、孫某乙、孫某丙、孫某丁、王某甲與王某乙繼承糾紛一案二審民事判決書》（（2015）鄂武漢中民終字第00195號）中，法院認為：“武漢市江岸區(qū)下正街268號房屋在王福生、李文霞去世時仍為企業(yè)自管公房，均未取得房屋產(chǎn)權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國繼承法》的規(guī)定，繼承從公民死亡時開始，遺產(chǎn)是公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)。該房屋在王福生、李文霞死亡時為有使用權(quán)的房屋，二人去世后，房屋產(chǎn)權(quán)登記在案外人名下，該房屋不屬本案審理范圍。孫某甲、孫某乙、孫某丙、孫某丁認為該房屋應(yīng)為孫某甲與李文霞夫妻共同財產(chǎn)依據(jù)不足，主張該房屋中屬于李文霞份額為李文霞遺產(chǎn)應(yīng)予分割的上訴理由不能成立。”

筆者認為，不同于普通的債權(quán)，直管公房承租權(quán)是一種具有物權(quán)屬性的債權(quán)?；谄渚哂形餀?quán)屬性，直管公房承租權(quán)及其衍生出來的權(quán)利，如居住使用權(quán)、房屋購買權(quán)等，在得到直管公房管理部門認可后，是可以繼承的。這既有利于保護公民合法的財產(chǎn)權(quán)利，也符合《物權(quán)法》的法律精神。

五、關(guān)于直管公房承租權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題

在實務(wù)中，對于直管公房轉(zhuǎn)讓后辦理過戶手續(xù)的效力問題，通常觀點為：直管公房過戶手續(xù)的效力問題，屬于房產(chǎn)管理部門的內(nèi)部管理行為，不屬于人民法院民事案件的受理范疇。

筆者認為，在未取得房屋所有權(quán)的情況下，直管公房承租人與他人簽訂的轉(zhuǎn)讓房屋合同應(yīng)為有效合同。根據(jù)《合同法》第五十二條的規(guī)定，合同在違反法律、行政法規(guī)的效力性強制規(guī)定后才屬無效，而目前我國對于直管公房的規(guī)定大多為管理性規(guī)定，直管公房承租人與他人基于雙方真實意思簽訂的轉(zhuǎn)讓合同，雖然不符合管理性規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件，但并不違反效力性強制規(guī)定，不應(yīng)認定為無效合同。關(guān)于直管公房過戶手續(xù)的效力問題，由于辦理過戶手續(xù)的主體是直管公房管理部門，與直管公房承租人或者權(quán)利主張人不具有平等的主體地位，因此，不能通過民事訴訟解決糾紛，可以選擇行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護權(quán)利。

六、結(jié)語

直管公房承租權(quán)轉(zhuǎn)讓問題既具有特定的時代性也帶有鮮明的地域性，目前許多地區(qū)關(guān)于直管公房的管理政策存在立法滯后和內(nèi)容不完善的問題。因此必須從具體案件的實際情況出發(fā)，加強司法機關(guān)與直管公房房地產(chǎn)管理部門的溝通協(xié)調(diào)，相關(guān)部門重新研究制定更加完善合理、與時俱進的政策規(guī)定，使得相關(guān)部門在處理直管公房的問題上做到有法可依，執(zhí)法有據(jù)，從而進一步保證公民的合法權(quán)益不受侵害，維護社會的公正與穩(wěn)定。

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