梁陞

摘要：構(gòu)建縣級政府績效治理機(jī)制與提升縣級政府績效具有高度契合性，科學(xué)、合理的縣級政府績效治理機(jī)制能顯著改善與提高縣級政府績效。所以，有必要構(gòu)建起縣級政府績效治理機(jī)制。應(yīng)從各主要評價(jià)主體的價(jià)值取向、行動(dòng)邏輯和比較優(yōu)勢等方面構(gòu)建縣級政府績效治理機(jī)制，以促進(jìn)縣級政府績效的提升。

關(guān)鍵詞：縣級政府；績效治理機(jī)制；路徑

一、問題提出

改革開放以來，隨著我國各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，公眾的民主意識(shí)和行使民主權(quán)利的能力在不斷增強(qiáng)，且更為關(guān)注全社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。目前我國已進(jìn)入中國特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。此時(shí)，地方政府如何更有效地為公眾提供公共物品和公共服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)公共價(jià)值和公共利益的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)急需解決的問題，而這個(gè)問題解決事實(shí)上涉及怎樣提升我國地方政府的績效。傳統(tǒng)的績效管理實(shí)踐如今已很難提升地方政府績效，因此有關(guān)地方政府績效管理的實(shí)踐探索和理論研究需要超越既有績效管理體制，構(gòu)建起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的、現(xiàn)代的地方政府績效治理機(jī)制。這就將地方政府績效治理機(jī)制的構(gòu)建路徑問題擺在了我們面前，且它事實(shí)上是我們在新時(shí)期為提升縣級政府績效所必須加以解決的一個(gè)重大的理論和實(shí)踐課題。我們知道，央地關(guān)系“自上而下”的權(quán)力控制邏輯是促進(jìn)地方政府績效提升的動(dòng)力之一，但從治理理論的視角來看，企業(yè)、公民等主體參與政府績效評價(jià)也是地方政府績效提升的動(dòng)力。因此，本文擬從政府績效評價(jià)多元主體的價(jià)值取向、行動(dòng)邏輯和比較優(yōu)勢等方面出發(fā)，對我國縣級政府績效治理機(jī)制的構(gòu)建作初步探討。

二、文獻(xiàn)述評

進(jìn)入21世紀(jì)，一些學(xué)者開始審視和反思傳統(tǒng)的地方政府績效管理實(shí)踐，試圖以全社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建地方政府的績效治理結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，地方政府績效治理理論研究的關(guān)注點(diǎn)也發(fā)生了變化，政府與企業(yè)、公眾等社會(huì)力量在績效治理過程中的合作成為研究熱點(diǎn)。如美國學(xué)者道格拉斯·摩根（2011）就政府績效管理中價(jià)值理性和工具理性之間的關(guān)系問題進(jìn)行研究，并以公共行政價(jià)值為基礎(chǔ)，構(gòu)建了地方政府績效治理的戰(zhàn)略框架，分戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略發(fā)展、管理和執(zhí)行、評估和反饋四個(gè)階段，并從個(gè)體、結(jié)構(gòu)、政策三個(gè)層次，提出具體政府績效治理戰(zhàn)略，建議地方政府應(yīng)以公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)加以實(shí)施。我國學(xué)者包國憲（2010、2012）則提出了以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論和政府績效治理的PV-GPG模型。以往縣級政府績效管理采用的是自上而下評估（監(jiān)督）方法，績效治理與其不同的地方在于打破這種單一主體開展績效評估的格局，如蔡立輝（2012）認(rèn)為，由既有的政府績效評估實(shí)踐發(fā)展而來的政府績效評估的科學(xué)化概念，是將專家納入政府績效評估過程當(dāng)中，鼓勵(lì)其參與政府績效評估。2012 年10月，在“公共績效治理：國際學(xué)術(shù)前沿與全國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)高端論壇”中，羅納德·塔門教授和賈塞科·庫格勒教授（2012）第一次提出 “國家績效理論”，對政府績效治理理論作了補(bǔ)充和完善。近年來，我國地方政府績效管理實(shí)踐已不能地很好地促進(jìn)政府績效提升，回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過程中人民對美好生活的需要。因此，我們有必要對地方政府績效治理政策和有關(guān)規(guī)則進(jìn)行研究。換句話說，我們只有在更大的范圍內(nèi)探討政府績效治理的目的、技術(shù)手段等問題，才能促進(jìn)地方政府績效治理實(shí)踐的探索和發(fā)展。另外，績效治理的環(huán)境、主體和治理機(jī)制的構(gòu)建問題也需要得到關(guān)注，本研究就是圍繞著（縣級）地方政府績效治理機(jī)制的構(gòu)建問題而展開論述的。

三、我國縣級政府績效治理機(jī)制的構(gòu)建路徑

黨的十八大以來，隨著全面深化改革，尤其是行政體制改革的進(jìn)一步深入，政府績效管理主體正由單一逐步走向多元，但政府績效眾多利益相關(guān)者的復(fù)雜性和多樣性決定了績效評估主體多元結(jié)構(gòu)仍呈現(xiàn)出不科學(xué)、不合理的狀態(tài)。因此，本研究認(rèn)為要想構(gòu)建我國縣級政府績效的公共治理機(jī)制，促進(jìn)縣級政府績效的提升，必須先從各主體的價(jià)值取向、行動(dòng)邏輯和比較優(yōu)勢等方面著手。

（一）“元治理”角色政府發(fā)揮作用的路徑分析

1. “政府本位”價(jià)值取向和優(yōu)勢

政府作為評估主體， 體現(xiàn)的是“政府本位”價(jià)值取向， 同時(shí)體現(xiàn)了政治權(quán)力的統(tǒng)治和管理特征?！罢疚弧钡膬r(jià)值取向下凸現(xiàn)出的是政府在公共事務(wù)治理中的中心地位， 它不僅具有權(quán)威性，還強(qiáng)調(diào)自身系統(tǒng)的不斷發(fā)展與完善。由于政府是政治權(quán)力的具體行使者， 所以政府作為評估主體自然代表了統(tǒng)治階級的意志。我們必須承認(rèn)，“政府本位”的價(jià)值取向不管是對其作為“元治理”角色在公共資源配置和平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中作用的發(fā)揮，還是對政治權(quán)力集中統(tǒng)一的強(qiáng)調(diào)，都是有益的。

2. 績效評估程序的規(guī)范化

我國地方政府績效評估中 “目標(biāo)管理”、“萬人評議地方政府”、“陽光政務(wù)” 等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都在績效評估程序的規(guī)范化發(fā)展中作出了貢獻(xiàn)。我們需要在持續(xù)規(guī)范政府績效評估內(nèi)容和程序過程中，對已有的實(shí)踐進(jìn)行反思，并在此基礎(chǔ)上探索創(chuàng)新地方政府績效評估的新模式，并通過立法將其確定下來，以保證評估的科學(xué)化、規(guī)范化和民主化。另外，整個(gè)績效評估過程中各階段的任務(wù)和績效結(jié)果的應(yīng)用，也應(yīng)加以規(guī)范。

3. 擴(kuò)充參與主體

由于縣級政府與公眾較為接近，所以應(yīng)將公眾等社會(huì)力量納入績效評估過程，并接受其評價(jià)，逐步實(shí)現(xiàn)由自評向自評與他評相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而形成多元主體共同參與評估的局面。關(guān)于如何擴(kuò)充績效評估參與主體，應(yīng)做好以下兩點(diǎn)：

（1）將非政府組織等社會(huì)力量納入政府績效評估過程。這樣不僅可以減輕政府在績效評估中的成本負(fù)擔(dān)，還可以確?？冃гu估的公正性、科學(xué)性。

（2）邀請、鼓勵(lì)高校或研究機(jī)構(gòu)的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c評估。縣級政府績效評估制度的不斷完善，需經(jīng)歷長期的實(shí)踐與理論研究過程。目前我國縣級政府績效管理更多地是“經(jīng)驗(yàn)主義”，即根據(jù)過往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行管理，而這非但不能促進(jìn)縣級政府績效提升，還使得績效評估難以得到進(jìn)一步發(fā)展。所以，應(yīng)鼓勵(lì)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍ξ覈h級政府績效管理實(shí)踐適時(shí)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)并提煉出理論成果，以更好地指導(dǎo)績效治理實(shí)際。

4. 建立績效管理平臺(tái)，建立績效治理多元主體互動(dòng)機(jī)制

縣級政府應(yīng)建立起績效管理的信息溝通平臺(tái)，并安排專職人員負(fù)責(zé)收集有關(guān)信息，以確?？冃畔碓吹臋?quán)威性和系統(tǒng)化、傳遞的網(wǎng)絡(luò)化和結(jié)果的有效運(yùn)用。此外，要結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)搭建政府績效的現(xiàn)代管理平臺(tái)，對整個(gè)績效管理過程中的工作進(jìn)行指標(biāo)化、規(guī)范化，形成可以進(jìn)行計(jì)劃、實(shí)施、評估和獎(jiǎng)懲的績效管理網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)績效管理到現(xiàn)代績效治理的轉(zhuǎn)變。最后，應(yīng)強(qiáng)化政府內(nèi)部各部門間的績效信息溝通與反饋，以逐步建立起績效治理互動(dòng)機(jī)制。

（二）市場主體企業(yè)發(fā)揮作用的路徑分析

1. “企業(yè)本位”價(jià)值取向和優(yōu)勢

“企業(yè)本位”的價(jià)值取向事實(shí)上反映的是企業(yè)作為最基本的市場主體，要求政府為其提供良好的市場監(jiān)管服務(wù)，一般是要求政府經(jīng)濟(jì)工作應(yīng)以人為本，符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本規(guī)律，平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率與質(zhì)量之間的關(guān)系。

企業(yè)參與政府績效評估，作為目前由“政府本位”向“民眾本位”轉(zhuǎn)變過程中的一個(gè)過渡階段，對于把發(fā)展看作解決一切問題的關(guān)鍵的中國政府，企業(yè)可以較為真實(shí)和客觀地反映民眾的部分價(jià)值取向，并在評價(jià)政府經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能好壞的過程中，有著不可替代的作用。

2. 加強(qiáng)內(nèi)部管理，培養(yǎng)自律意識(shí)

企業(yè)應(yīng)采取措施加強(qiáng)自律。要通過建立組織目標(biāo)和共有價(jià)值來培養(yǎng)組織成員的自律意識(shí)。如果企業(yè)中每個(gè)員工都能認(rèn)可、熟記所在企業(yè)目標(biāo)、企業(yè)文化和價(jià)值，那么企業(yè)的文化和機(jī)制將會(huì)潛移默化地影響員工的行為。另外，通過內(nèi)部管理的加強(qiáng)，員工將逐步形成自律意識(shí)。

3. 獨(dú)立性的保持

獨(dú)立性有兩個(gè)方面的體現(xiàn)：經(jīng)費(fèi)和人員。企業(yè)參與縣級政府績效治理的前提是不能損害其獨(dú)立性。從經(jīng)費(fèi)上來說，企業(yè)組織所面臨的困難并不大，其可以從營收中拿出一部分作為參與績效評價(jià)的經(jīng)費(fèi)。所以其獨(dú)立性機(jī)制的建立最重要的是要保證參與政府績效治理人員的獨(dú)立，而這一問題的有效解決需要與政府明確各自人事管理的權(quán)限。

4. 建立和完善企業(yè)參與績效治理監(jiān)督制度

完善第三方評估監(jiān)督制度，是保障第三方評估有效開展的前提。關(guān)于如何完善監(jiān)督制度，讓企業(yè)能較好地參與縣級政府績效治理，重點(diǎn)在于要充分利用新聞媒體的力量，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，增強(qiáng)企業(yè)及其參與縣級政府績效評價(jià)人員的責(zé)任感和使命感，使其更好地發(fā)揮作為作為績效治理主體的作用。

（三）公眾參與縣級政府績效治理機(jī)制的路徑分析

1. “民眾本位”價(jià)值取向和優(yōu)勢

公眾作為評估主體，是以“民眾本位”為價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)“民眾主權(quán)”，民眾是國家的主人翁。它要求政府合理合法地行使公共權(quán)力，其行為要以增進(jìn)全社會(huì)公共利益為目標(biāo)。公眾參與績效評估，體現(xiàn)并強(qiáng)化了其主人翁意識(shí)、民主參與意識(shí)，同時(shí)增強(qiáng)了民眾的民主參與能力，它實(shí)際上對政府的要求是：民眾作為納稅人和政府提供公共服務(wù)的對象，其合理的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和民主參與權(quán)利，應(yīng)得到政府的尊重和保障。

2. 增強(qiáng)參與意識(shí)和能力

縣級政府績效治理要采取措施逐步擴(kuò)大和完善公民參與，首先在于增強(qiáng)公民參與意識(shí)。要倡導(dǎo)并塑造積極、樂觀、向上的公民精神，逐步增強(qiáng)公民的民主權(quán)利意識(shí)，鼓勵(lì)并采取措施逐步將公民納入政府績效管理過程。

從公民自身來看，其不僅應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升參與政府績效治理的能力，還應(yīng)積極關(guān)注社區(qū)、街道層面公共事務(wù)的治理，并通過自身的積極參與，使政府的行為反映社會(huì)公眾的基本利益和價(jià)值。

3. 促進(jìn)表達(dá)方式多元化，拓寬參與渠道

縣級政府應(yīng)采取措施拓寬民眾參與政府績效治理的渠道，可利用微博、微信、手機(jī)app等移動(dòng)平臺(tái)，以及報(bào)紙、電視、廣播等傳播媒介，多渠道地發(fā)布與政府績效治理有關(guān)的信息。另外，公民個(gè)人要提高運(yùn)用多種技術(shù)方法和手段，如微信、微博等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來表達(dá)自身利益訴求的能力。

四、結(jié)論

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展和公民民主參與意識(shí)日益增強(qiáng)的時(shí)代背景下，傳統(tǒng)地方政府績效管理體制顯得不很適應(yīng)，所以應(yīng)引入企業(yè)、民眾等社會(huì)力量，創(chuàng)新地方政府績效管理體制，并以地方政府績效治理機(jī)制的建立作為發(fā)展目標(biāo)。另外，還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)理論研究，唯有如此，才能在中國特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)代，促進(jìn)地方政府績效的提升。本文基于績效治理的文獻(xiàn)梳理和對我國政府績效管理實(shí)踐的反思，以促進(jìn)縣級政府績效提升為目標(biāo)，探討縣級政府績效治理機(jī)制構(gòu)建的基本路徑：確定多元主體的價(jià)值取向，并理清其行動(dòng)邏輯，然后推動(dòng)各個(gè)主體在績效治理過程當(dāng)中進(jìn)行互動(dòng)、合作，進(jìn)而構(gòu)建起縣級政府績效的治理機(jī)制。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）