□魏方方

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南 開(kāi)封 475000）

PPP模式（Public Private Partnership）即政府部門和社會(huì)資本為滿足公共需求，在公共產(chǎn)品及公共服務(wù)領(lǐng)域的合作關(guān)系，并且這種合作關(guān)系是基于法治環(huán)境下的契約精神，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。19世紀(jì)中葉英國(guó)的“鐵路熱”見(jiàn)證了私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的輝煌時(shí)期，使得那一時(shí)期所有的其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展都黯然失色，此后各國(guó)紛紛效仿，世界PPP的大幕就此拉開(kāi)。

與英、法、美等國(guó)的PPP起源與發(fā)展相比，我國(guó)的PPP項(xiàng)目起步較晚。事實(shí)上，盡管PPP的概念是在20世紀(jì)80年代中期由中國(guó)香港商人帶入中國(guó)內(nèi)地，但中國(guó)早期的PPP項(xiàng)目雛形卻可以追溯至20世紀(jì)初。1906年，清政府與美國(guó)華僑陳宜禧集資合作修建的新寧鐵路，是我國(guó)內(nèi)陸最南端的一條民營(yíng)鐵路，也是中國(guó)歷史上的第一條民營(yíng)鐵路。該條鐵路能夠成功修建與清政府的支持密不可分，真正實(shí)現(xiàn)了PPP“公私合作”的核心理念，是當(dāng)今我國(guó)PPP模式的最早雛形。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展帶來(lái)迫切的基礎(chǔ)設(shè)施需求與薄弱的公共設(shè)施供給能力形成鮮明的對(duì)比，產(chǎn)生了巨大的基礎(chǔ)設(shè)施供給缺口。以BOT為主導(dǎo)的項(xiàng)目融資進(jìn)入我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域并漸漸嶄露頭角，為我國(guó)PPP的發(fā)展提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的浪潮應(yīng)運(yùn)而生。在此運(yùn)用SWOT法對(duì)PPP模式的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅進(jìn)行分析。

1 PPP模式的優(yōu)勢(shì)

1.1 PPP伙伴關(guān)系形式多樣、靈活性強(qiáng)

第一，這種模式涵蓋了公共部門和私營(yíng)部門多種伙伴關(guān)系，不同的模式有其簡(jiǎn)化表述，不同的字母代表不同的服務(wù)職責(zé)：D-設(shè)計(jì)、B-建設(shè)、O-運(yùn)營(yíng)或擁有、T-資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、L-租賃、R-租用、F-融資，根據(jù)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，可以有不同的組合，呈現(xiàn)出形式多樣的PPP模式，如建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)、設(shè)計(jì)-施工-管理-融資等。第二，PPP理念在每個(gè)國(guó)家以不同的方式發(fā)展，有些國(guó)家設(shè)立了負(fù)責(zé)PPP模式的中央機(jī)構(gòu)，如荷蘭；有些國(guó)家則只是管理PPP部分應(yīng)用領(lǐng)域，如英國(guó)；而有些國(guó)家則讓州政府或市政當(dāng)局處理PPP相關(guān)事宜，如澳大利亞和美國(guó)。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

PPP模式在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，為了使整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)最小化，因此風(fēng)險(xiǎn)通常由最適宜的一方承擔(dān)，體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目中便是社會(huì)資本更多地承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯鐣?huì)資本相對(duì)政府部門而言，對(duì)PPP項(xiàng)目的資金需求、獲得和成本更加了解，發(fā)揮PPP的融資功能會(huì)讓項(xiàng)目更容易獲得資金，降低項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，從而降低整體風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入

傳統(tǒng)的公共行政排斥社會(huì)資本的參與，認(rèn)為公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該由政府壟斷，這種方式存在明顯的弊端，一是完全由政府投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府財(cái)力難以為繼；二是政府失靈導(dǎo)致服務(wù)供給的質(zhì)量和效率低下。借助PPP模式，吸引社會(huì)資本投資建設(shè)，使得投資體制多元化。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還可以提高效率，多種行業(yè)和部門的社會(huì)資本都有機(jī)會(huì)加入到提供公共服務(wù)的行列中來(lái)，加強(qiáng)投資競(jìng)爭(zhēng)，一方面迫使壟斷組織對(duì)市場(chǎng)的需求做出反應(yīng)，獎(jiǎng)勵(lì)革新，另一方面便于為PPP項(xiàng)目選擇出最適合的資本參與方。

2 PPP模式的劣勢(shì)

2.1 PPP合同文件繁多復(fù)雜

一個(gè)PPP項(xiàng)目中參與主體眾多，主要涉及政府、發(fā)起方、項(xiàng)目公司、融資方、擔(dān)保方，具體的項(xiàng)目執(zhí)行伙伴包括承包商、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商，以及外圍提供各種資訊服務(wù)的主體，如審計(jì)師、融資顧問(wèn)、法律和稅務(wù)顧問(wèn)等。因此主體之間簽訂的合同繁多復(fù)雜，公私合作雙方尤其是私營(yíng)企業(yè)，必須花費(fèi)大量精力理清眾多關(guān)系，做好各方面工作。

2.2 生命周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)

PPP項(xiàng)目普遍具有金額大、期限長(zhǎng)等特點(diǎn)，縱觀項(xiàng)目全生命周期，從前期規(guī)劃、施工建設(shè)到進(jìn)入長(zhǎng)達(dá)20～30年的經(jīng)營(yíng)期，主要環(huán)節(jié)有項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。在這眾多環(huán)節(jié)中，項(xiàng)目的現(xiàn)金流狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平不斷變化，例如原材料價(jià)格上漲、消費(fèi)者偏好變化、項(xiàng)目技術(shù)工藝改革、國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、以及社會(huì)資本最擔(dān)心的政府履約意愿和履約能力變化等。在如此長(zhǎng)的項(xiàng)目生命周期中蘊(yùn)含的各種各樣的變化，使得整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)和控制。

2.3 融資成本高

第一，PPP模式不同于傳統(tǒng)的公共采購(gòu)，大多要求私營(yíng)部門實(shí)體為項(xiàng)目融資，而往往政府貸款成本較低。因?yàn)檎梢酝ㄟ^(guò)征稅來(lái)償還債務(wù)，由于政府擁有稅收權(quán)力，違約風(fēng)險(xiǎn)較低，因此金融機(jī)構(gòu)要求的利率風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償便低，而大多數(shù)PPP模式要求私營(yíng)部門負(fù)責(zé)融資，融資成本相對(duì)較高。第二，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)、伴隨的風(fēng)險(xiǎn)較大，更多地需要中長(zhǎng)期融資，而金融機(jī)構(gòu)對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)期長(zhǎng)的中長(zhǎng)期貸款更為審慎，甚至不愿意放貸，或者要求的利率回報(bào)高，這也是增加PPP項(xiàng)目融資成本的因素。

3 PPP模式的機(jī)會(huì)

3.1 “一帶一路”戰(zhàn)略

當(dāng)前，我國(guó)正在推動(dòng)“一帶一路”戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略覆蓋區(qū)域廣、涉及跨境投資領(lǐng)域多、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而具體實(shí)施這個(gè)戰(zhàn)略需要基礎(chǔ)設(shè)施先行。但各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，中低收入國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中會(huì)面臨巨大的資金缺口問(wèn)題。解決“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資資金不足的問(wèn)題，不僅要靠政府部門的先導(dǎo)作用，也要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。而采用PPP融資方式可以吸引社會(huì)資本參與，為“走出去”企業(yè)提供長(zhǎng)期的資金支持?？梢哉f(shuō)，“一帶一路”戰(zhàn)略為PPP模式的應(yīng)用提供了新機(jī)遇。

3.2 城市化的加速

中國(guó)經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入一個(gè)新階段，一方面，因世界經(jīng)濟(jì)處于深度調(diào)整中，外需不足將持續(xù)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，傳統(tǒng)的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)模式難以為繼，擴(kuò)大內(nèi)需成為主要方向；另一方面，隨著工業(yè)化的快速進(jìn)行，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化的中后期，產(chǎn)品短缺已徹底消失，產(chǎn)能過(guò)剩隨之出現(xiàn)。兩者共同指向一個(gè)目標(biāo)：城市化?，F(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施是城市化的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新階段中，城市化加速使得基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管成為熱門話題，PPP模式被廣泛關(guān)注。

3.3 政府職能轉(zhuǎn)變

由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，政府的職責(zé)和職權(quán)在發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府由原來(lái)全能型政府，是微觀經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，旨在為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供良好的發(fā)展環(huán)境。PPP融資模式講究社會(huì)資本和公共資金的配合，政府職能的轉(zhuǎn)變可進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，最大限度地減少政府過(guò)多干預(yù)微觀事務(wù)造成的不良影響，以期充分發(fā)揮社會(huì)資本和公共資金的優(yōu)勢(shì)。無(wú)疑，服務(wù)型政府為PPP健康發(fā)展提供了公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。[1]

4 PPP模式的威脅

4.1 頂層法規(guī)缺失

國(guó)內(nèi)PPP領(lǐng)域，僅有一項(xiàng)部門規(guī)章，主要依靠數(shù)量眾多的規(guī)范性文件指導(dǎo)。[2]社會(huì)資本參與公共服務(wù)及產(chǎn)品的供給，必要的一個(gè)條件是需要得到政府的授權(quán)，即特許經(jīng)營(yíng)。而當(dāng)前我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)《特許經(jīng)營(yíng)法》，只有發(fā)改委制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》作為參照的管理標(biāo)準(zhǔn)，在《管理辦法》中也沒(méi)有清晰地界定職能部門的權(quán)力范圍、明確相關(guān)主體的“權(quán)責(zé)利”等重要問(wèn)題，法律法規(guī)上缺乏頂層設(shè)計(jì)嚴(yán)重制約了我國(guó)PPP市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展。

4.2 地方政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)不足

PPP模式不僅是提升投資的方式，更是促進(jìn)公共部門綜合效率提高的管理模式，但就目前而言，地方更多將PPP模式視為一種新的融資工具。當(dāng)前地方財(cái)政收入放緩，然而在穩(wěn)增長(zhǎng)、保民生的壓力下，財(cái)政支出并未減少，許多地方政府將PPP視為新的融資工具，以此來(lái)緩解財(cái)政吃緊及庫(kù)存?zhèn)鶆?wù)運(yùn)轉(zhuǎn)壓力。如此一來(lái)在實(shí)際操作過(guò)程中，地方政府想盡辦法規(guī)避國(guó)家規(guī)定的10%的一般公共預(yù)算支出限制，出現(xiàn)了財(cái)政保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債、以政府購(gòu)買服務(wù)方式偷換概念等方式進(jìn)行變相融資，從而影響PPP對(duì)提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。

4.3 民營(yíng)企業(yè)存在進(jìn)入限制

民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，存在以下障礙：一是部分項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)條件設(shè)置限制民營(yíng)企業(yè)參與；二是融資成本較高存在競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)；三是民營(yíng)企業(yè)應(yīng)對(duì)政府履約風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱；四是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)不利于民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮運(yùn)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì)；五是獲取項(xiàng)目信息較難且不及時(shí)。

4.4 政企雙方缺乏契約精神

當(dāng)前政府部門對(duì)于契約精神認(rèn)識(shí)不足，招商引資時(shí)積極承諾，存在包括虛增消費(fèi)需求量、隱藏項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等不誠(chéng)實(shí)的問(wèn)題，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露出的執(zhí)行力弱，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)后不能按照合同約定進(jìn)行支付，政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)大。另一方面，在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)資本也存在一定的自主空間，少數(shù)企業(yè)違背精神的情況也有發(fā)生。

結(jié)束語(yǔ)

2014年以來(lái)，隨著PPP相關(guān)政策密集頒布，各省市一大批PPP項(xiàng)目出爐。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)收錄到管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單的PPP項(xiàng)目共有14 424個(gè)，總投資額為18.2萬(wàn)億元。[3]在中國(guó)嚴(yán)控地方政府舉債行為后，PPP出現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，背后的風(fēng)險(xiǎn)也日益浮出水面。“規(guī)范”正在成為PPP下一步發(fā)展的重中之重，入庫(kù)要求提高、入庫(kù)監(jiān)管趨嚴(yán)、入庫(kù)規(guī)模增速下降、退庫(kù)項(xiàng)目增加將是趨勢(shì)。在PPP模式迎來(lái)規(guī)范發(fā)展的時(shí)代下，更有必要從其優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅等方面，全面認(rèn)識(shí)PPP模式的內(nèi)部特征和外部條件，便于更好地推動(dòng)PPP改革落地。

參考文獻(xiàn)：

[1]魏加寧.我國(guó)新增地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策——可持續(xù)城市化融資方式研究[J].新金融評(píng)論，2014（5）.

[2]羅桂連.融資平臺(tái)與PPP的協(xié)同發(fā)展[J].中國(guó)金融，2017（8）.

[3]于麗.國(guó)家PPP示范項(xiàng)目落地率已超八成[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2018年2月1日第005版.