□辛天明 董文兵

(安徽財經(jīng)大學經(jīng)濟學院 安徽 蚌埠 233000)

1 文獻綜述及相關理論

為了收集到最新的資料，掌握最新的數(shù)據(jù)，了解各種具有建設性參考意見，我們去到了第一線收集資料，在官方網(wǎng)站上尋找最新的咨詢報道，查找關于農地三權分置的文獻，對資料進行分析后，大致推測我國未來的農村土地發(fā)展政策的定位。

現(xiàn)今情況下有兩點需要重點關注，第一，農業(yè)發(fā)展的規(guī)模應該有所控制；第二，承包地所能提供的勞動就業(yè)崗位是其他行業(yè)無法替代的。在著手解決農業(yè)問題時，需要注意很多方面的內容，不能孤立地看待問題，對土地制度的思考，對農民的生存問題以及未來的規(guī)模性發(fā)展，農業(yè)現(xiàn)代化的普及都需要考慮。在農業(yè)領域，實施“三權分置”可以對土地的靈活運用以及未來的發(fā)展提供一個方向，在土地的使用效率和產出率之間需要的是對農業(yè)發(fā)展模式的根本性變革，在現(xiàn)代化的社會，如何幫助中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展道路穩(wěn)定持續(xù)的發(fā)展，需要不斷地進行探索。

我國傳統(tǒng)的農村土地產權制度在實施中出現(xiàn)了很多問題，比如說土地的歸屬問題、權利的劃分、分配收益時的比例等，這些都嚴重影響農業(yè)的發(fā)展，在經(jīng)過不斷的研究后，發(fā)現(xiàn)土地“三權分置”的模式，可以極大地彌補了傳統(tǒng)模式的缺陷，給予一種全新的發(fā)展思路。但是在實際的運用中會遇到極大的阻礙，在現(xiàn)今中國的法律體系之下，市場經(jīng)濟的的發(fā)展所帶來的弊端也會阻礙這種超前模式的應用，面臨著權利主體劃分以及利益分配的問題。

2 安徽省農地“三權分置”現(xiàn)狀及存在的問題

通過對我國目前的經(jīng)濟發(fā)展結構進行了解可以發(fā)現(xiàn)，農業(yè)發(fā)展帶來的GDP增長率為10%，但是在我國的勞動力中有將近2億的農民從事農業(yè)生產，還在使用傳統(tǒng)的低效率方式進行勞作。隨著現(xiàn)代化農業(yè)機器的普及，農業(yè)生產的效率不斷提高，也就造成農村勞動力的閑置，在這種情況下，為了維持生計，大多數(shù)的農民會選擇進城務工，但是為了保證自己還有“后路”，并且多一份收入，大多數(shù)人會選擇出租土地的使用權，定期收取租金，這就給土地“三權分置”政策的實施創(chuàng)造了有利條件。

在2014年，安徽省已經(jīng)率先進行了試點改革，對土地“三權分置”措施實施的可行性進行探索，了解其是否適合推廣，改革所帶來的紅利是否具有可持續(xù)性、農業(yè)保護制度的實施是否有影響、對城鄉(xiāng)建設的未來發(fā)展是否有促進作用。

但是由于我國的國情，也可以清楚認識到“三權分置”政策的實施會遇到很多阻礙和干擾因素，主要存在于以下幾個方面：

2.1 經(jīng)濟上：各級權利主體的市場化博弈致使利益關系失衡與土地用途變更

在市場經(jīng)濟的主導之下，“三權分置”制度勢必會受其影響。涉及到利益的時候，各方都會站在自己的角度上，對各種實施方案之間的利弊進行綜合的考量，都希望在有限條件下，得到更高的利潤。但是在實際的生產中，只有經(jīng)營權的不斷流轉可以產生可觀的收益，而其所有權和承包權，只能給其所有者帶來土地所有權的有效判別，并不能獲得收益，在此時，這兩種權利就顯得次要。在市場經(jīng)濟的發(fā)展中，權利主體的分配是各方關注的重點，由此，經(jīng)營權的歸屬和分配就顯得更為重要，并且經(jīng)營權流轉速度的不斷加快，對農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展還有著重要的影響。當經(jīng)營權的轉讓成為合法并且程序簡便時，就可以將連片的土地進行整合管理，來保證現(xiàn)代化的機器的合理利用，從而提高農業(yè)生產效率。在實際的生產經(jīng)營中，為了在一定規(guī)模的土地上獲得更高的利潤，生產者會更加需要在單位面積種植產生更多利益附加值的作物，此時，經(jīng)濟作物的種植規(guī)模會不斷增加，這對糧食作物的生產面積造成了極大的威脅，如果任由這種情況不斷發(fā)展下去，并且沒有有效的方式可以讓每667m2產的糧食作物產出增加，那么對我國的糧食安全會有很大的影響。

2.2 制度上：農地“三權分置”存在立法缺陷，政策缺乏協(xié)調

雖然現(xiàn)今農地的“三權分置”制度政策在社會上得到了一定的認可，國家也出臺了相關的政策措施試圖對其進行保護，但是由于我國特殊的國情，并沒有在國家法律層面對這一制度進行規(guī)定，這就意味著在實施過程中會出現(xiàn)很多不確定因素產生阻礙。我國現(xiàn)如今的法律《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》較為陳舊，并未進行更新，這其中并未對土地的所有權、承包權以及經(jīng)營權實際包含的內容進行規(guī)定。但是在實際操作中關于抵押時涉及到的權利、利益的分配需要給予關注。

某一制度的創(chuàng)新需要政策措施進行相應的調整，彼此相互適應才能更好地實施，“三權分置”這一制度有其獨特之處，能夠適應我國現(xiàn)今的社會狀況。現(xiàn)今施行的糧食補貼政策和農業(yè)資源綜合補貼政策實施的初衷，是給予農民一定的現(xiàn)金獎勵，可以讓其得到補貼，激勵其進行農作物的種植。但是隨著農業(yè)經(jīng)營權的不斷流轉，農作物的管理主體的決定會影響很大面積土地的農作物種植品種，此時，國家的補貼應該分給哪個主體就成了問題，無法發(fā)揮其激勵作用的政策，就是不適合社會發(fā)展的陳舊政策，應該及時進行調整。

2.3 機制上：配套機制不健全造成經(jīng)營權的權能實現(xiàn)受限

在實行“三權分置”制度時，想要實現(xiàn)經(jīng)營權權利的實現(xiàn)有以下幾個問題需要解決：第一是制度的缺陷。由于是較為創(chuàng)新理念，實施時會產生很多制度上的問題，會阻礙其發(fā)展腳步。在多年前我國就已經(jīng)進行土地承包經(jīng)營權的流轉。但是由于土地自身存在的特殊性質，在實際的流轉中，權利的歸屬以及利益的分配都是需要關注的問題。第二，對經(jīng)營權的權利進行確認過程較為繁瑣。在我國現(xiàn)今實施的法律體系中，土地的承包權可以進行確認，權利的劃分和利益的歸屬也比較清晰，但是由于經(jīng)營權權特殊的流轉性質，導致其在實際的操作中，并不能及時進行確認處理，一旦出現(xiàn)糾紛，無法根據(jù)現(xiàn)有的法律體系作出較為合理的判決，可能會損害很多人的合法權益。第三是無法對經(jīng)營權的抵押進行專業(yè)判斷。國家的“三權分置”制度中有明確的規(guī)定，農村土地的經(jīng)營權可以進行抵押，但是這一過程的實施存在很多可預知以及不可預知的風險存在著，比如說，進行經(jīng)營權流轉的雙方如何對土地進行定價，評估時采取的雙重標準會影響交易結果。

3 安徽省農地“三權分置”促進農民增收的路徑

3.1 轉變思想觀念，樹立統(tǒng)籌兼顧發(fā)展觀

在現(xiàn)今中國，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢是時代潮流，也是現(xiàn)今的需要，社會主義新農村建設的推進也存在很多阻礙因素，在精神層面上的提高是最艱辛的，想要轉變人們的想法是未來工作的難點也是重點，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要在以下兩個方向努力。第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展是自然而然的過程。當我國經(jīng)濟建設達到一定水平，城市和農村之間差距會自然而然地變小，最后消除差距，但是實際上，這種理念并不符合實際，只有將舊的，不符合時代發(fā)展的制度廢除或者添加新的內容是無法獲得發(fā)展。第二，“重城輕農”的觀念還在影響著人們的就業(yè)選擇。在選擇未來的就業(yè)方向或者投資目標時，通常會選擇城市進行發(fā)展，在農村地區(qū)的發(fā)展機會還是少，不利于長遠的就業(yè)選擇。

想讓城市和農村的發(fā)展差距縮小，可以從多個角度下手，全面進行扶持。首先需要考慮的農業(yè)的產值，如何在可持續(xù)發(fā)展的前提下，讓農業(yè)的發(fā)展保持穩(wěn)步增長，讓農民獲得更豐厚的回報，滿足生存需要。城鄉(xiāng)居民間的收入差距縮小之后，群眾的生產積極性提高，可以推動經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展產業(yè)時，應盡量選擇新型環(huán)保高產出的行業(yè)，避免傳統(tǒng)的資源型產業(yè)對資源的粗暴利用，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，營造一個優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境。

3.2 加速農村土地流轉，產生規(guī)模效益

在現(xiàn)今市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天，很多傳統(tǒng)的經(jīng)營模式并不能適應愈加復雜的經(jīng)濟形勢。但是當零散的土地數(shù)量過多，大規(guī)模的現(xiàn)代化機械設備無法引進，推行現(xiàn)代化的農業(yè)生產模式阻礙重重。在現(xiàn)代化不斷發(fā)展的今天，農民投入同樣多的勞動力卻無法獲得相應的報酬，當產出有限時，自身的生產規(guī)模較小，投入大量成本引進的技術不劃算，相當多的農民會繼續(xù)選擇使用傳統(tǒng)的方式進行耕作。農地流轉制度的可操作性是應該給予關注的重點，其主要影響著農業(yè)現(xiàn)代化的健康發(fā)展。

在查閱資料后我們可以了解到安徽省土地的總面積約為599萬hm2，這其中的土地流轉面積為22萬hm2，是總面積的3.6%，當產生土地流轉行為時，所涉及到的農民為99.3萬戶。在農村，人們會使用很多種方式處理土地的歸屬權，比如說進行土地轉讓、轉包、互換、租賃以及委托經(jīng)營等方式這其中，轉包、委托經(jīng)營和返租倒包以及土地入股的方式應用頻率較高，其占全省土地總面積的比重分別為35.1%、16%以及0.9%。

在對安徽省現(xiàn)如今的土地使用以及流轉情況進行了解后可以發(fā)現(xiàn)，使用這種方式的農民數(shù)量較多，但是同時，流轉后的土地還是處于零散的狀態(tài)，其流轉周期較短，并且分散的經(jīng)營模式無法引進先進的現(xiàn)代化機械，從而實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，但是整體的發(fā)展方向是正確的，在不斷總結經(jīng)驗，及時對其內容進行有效補充之后，當?shù)剞r業(yè)會有更好的發(fā)展。

4 進一步加快全國及安徽省農地“三權分置”進程的對策

對于國家來說，農村土地產權制度的改革是建設中應該給予較多關注的部分，其發(fā)展不止是農村土地的發(fā)展問題，要對城鄉(xiāng)之間的發(fā)展狀態(tài)和產業(yè)的發(fā)展進行綜合的測評。對國家整體的政治經(jīng)濟文化水平進行測評后，才可以試探性地進行政策的轉變，在我國的基本國情的影響下，政策的制定應充分聽取群眾的意見，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。

4.1 完善法律體系，加強政策協(xié)調，突破制度性障礙

任何制度在實施之前，都應有相關的法律政策作為保障。在《物權法》中有條款指出，農村土地的所有權，承包權以及經(jīng)營權之間詳細的權利義務的劃分，給其實際的操作指出了明確的目標。建議應在《物權法》的基礎上，對《農村土地承包法》以及《土地管理法》進行修改，增加一部分實用性更強的內容。在對我國的法律體系進行梳理時可以清楚地看到，在農村土地經(jīng)營權方面，并沒有明確的法律條文，這就留下了一個發(fā)展隱患。這就啟示了研究人員應該在制定法律方面下功夫，彌補空白。可以從以下幾個方面著手：經(jīng)營權的主體范圍應該放寬限制，對社會各階層人士都應進行考慮，只有在不斷的試驗中才會有更加清晰的判斷，集體經(jīng)濟組織、農民農業(yè)合作組織、某一行業(yè)的大戶，具備專業(yè)經(jīng)驗的農業(yè)企業(yè)等，都有其各自的優(yōu)勢，可以在某正程度上移動農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展；對抵押的期限時間進行調整，只有對時間進行限定之后，才能有效激勵民眾將經(jīng)營權利進行轉讓，加快這一制度的推進。

國家實行農業(yè)補貼政策的初衷，是激勵農民從事農業(yè)生產工作，希望通過這種方式讓農民的生產積極性提高，為此，國家下發(fā)的補貼類型較多，形式也較為豐富，希望可以最大限度將補貼進行下發(fā)；想要解決土地的權利歸屬問題不僅僅要從制度上著手還需要在醫(yī)療衛(wèi)生領域、教育等方面進行資源的傾斜，使城鄉(xiāng)之間的差距縮小，才能從根本上解決農業(yè)問題。

4.2 完善配套機制，實現(xiàn)經(jīng)營權的抵押權能

土地所擁有各項權利中，經(jīng)營權的可抵押性是研究人員應該給予關注的，并且實際中所包含的意義也更加豐富，在實際的操作中還是存在著缺陷，需要對經(jīng)營權抵押機制進行有效補充?？梢詮囊韵聨讉€方面入手，第一，在進行經(jīng)營權的流轉時，需要對其所涉及到各方面進行全面的評估，對經(jīng)營權的流轉制定相關的體制，保證實施效果。第二，在對土地的經(jīng)營權進行轉讓時，如何讓雙方對所交易的土地有全方位的了解，這就需要第三方專業(yè)的機構進行檢驗，對土壤的肥力、受污染程度、酸堿度指標等進行測量，保證雙方獲得更加具有信服力的檢驗報告，推動經(jīng)營權的順利流轉。第三，在將經(jīng)營權進行抵押時，會產生一系列的物權轉讓問題，在出現(xiàn)問題需要進行償還時，應該對各項權利的擁有者，的償還順序進行規(guī)定，防止出現(xiàn)爭議，建議順序為收益權、使用權、占有權以及處分權。在實際的經(jīng)營中難免會出現(xiàn)不理想的情況，當需要進行償還時，如何將土地所具有的各項價值進行最優(yōu)化處理，可以先使用土地上的附著物的收益權進行償還，當其價值不足時，對土地的其他權利進行處理，希望能在一定程度上解決實際的經(jīng)營問題。

4.3 加強經(jīng)營權流轉監(jiān)管，保障農民利益，嚴控農地用途

第一，經(jīng)營權進行流轉時，價格的波動。在市場經(jīng)濟不斷繁榮的今天，任何的政策變化和供求關系變動等都會影響到農村土地經(jīng)營權價格的變化，在這種情況下，不能單靠市場的自我調節(jié)作用，而應該實施國家的政策手段，出臺措施保證其價格的穩(wěn)定?，F(xiàn)今可以使用動態(tài)的價格制定方式，當經(jīng)營權初次進行流轉時，應該足額進行交易，保證經(jīng)營權的完整性，避免產生更多的糾紛，在后續(xù)的流轉過程中，可以使用靈活的方式，根據(jù)市場上的實際定價進行浮動性的調整。

第二，對經(jīng)營權的流轉期限應有一定的限制。農作物的生長需要時間，如果在農業(yè)上投入了大量的資金，那么就意味不能在很短的時間內產生利潤并且得到回報，在進行農村土地流轉時，需要對流轉期限進行明確的規(guī)定，這樣可以讓投資獲得更好的規(guī)劃。農業(yè)稅生產的特殊性決定了其時間段的設置應和實際結合起來。根據(jù)不同農作物的生產周期，在保證投資能夠收回，并且可以在最大程度上獲得利潤，還不影響資金使用的靈活性的前提下，可以考慮將期限設置為5年，經(jīng)營主體在經(jīng)營期內，可以對土地的實際情況，進行更加綜合性的考察，并確定是否要繼續(xù)經(jīng)營，可以在合同到期前兩年內提出自己的想法，決定是否續(xù)約。

第三，對經(jīng)營權的主體資格進行嚴格審查。在市場經(jīng)濟的主導下，經(jīng)營權的流轉需要對持有工商資本的主體進行審查，可以從以下幾個方面入手，其自身的經(jīng)營狀況、在以往的經(jīng)營活動中是否自覺遵守行業(yè)規(guī)則和法律政策，其自身實力是否有資格進行農業(yè)生產經(jīng)營活動，只有相關審查機制健全，審查機構對其資格進行認定后，才可以進入到農業(yè)生產經(jīng)營中，并且在實際的運營過程中需要對土地的實際用途、經(jīng)營狀況進行持續(xù)地追蹤調查，才能在最大程度上保護農民的利益。

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