楊海坤 郝 煒

一、引言

作為互聯(lián)網(wǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)①新經(jīng)濟(jì)源自20世紀(jì)90年代以來美國對科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長方式的描述，其本質(zhì)是“信息革命與經(jīng)濟(jì)全球化的結(jié)合，并由此產(chǎn)生的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式”，核心內(nèi)涵是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。參見陳維濤：《“新經(jīng)濟(jì)”的核心內(nèi)涵及其統(tǒng)計(jì)測度評(píng)析》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第11期。本文以互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)涵蓋包括5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新科技革命與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合業(yè)態(tài)，其實(shí)質(zhì)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)。業(yè)態(tài)，一種倡導(dǎo)低碳理念、設(shè)計(jì)新穎、在線支付的互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車，即俗稱“共享單車”②關(guān)于共享經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)的概念，法學(xué)界已有學(xué)者援引其他學(xué)科學(xué)理予以界定但并未取得共識(shí)，其核心要素包括移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、閑散資源、短期交易、合作消費(fèi)等，本文不再贅述。相關(guān)探討參見唐清利：《“專車”類共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制路徑》，載《中國法學(xué)》2015年第4期；張守文：《分享經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制》，載張守文主編：《經(jīng)濟(jì)法研究》（第18卷），北京大學(xué)出版社2017年版，第28～40頁，等等。需要說明的是，交通運(yùn)輸部等十部委將之定義為互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車，其因在于該類型的自行車并非社會(huì)閑散資源，其實(shí)是回避了互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車究竟是屬于共享經(jīng)濟(jì)還是分享經(jīng)濟(jì)的爭議。鑒于社會(huì)公眾約定俗成的稱謂，本文亦將其稱為“共享單車”。席卷我國眾多城市。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2017年7月，全國互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運(yùn)營企業(yè)數(shù)量接近70家，累計(jì)投放車輛超過1600萬輛，注冊人數(shù)超過1.3億人次，累計(jì)服務(wù)超過15億人次；③交通運(yùn)輸部官網(wǎng)http://www.mot.gov.cn/zxft2017/yss_0803/index.html，2018年2月8日訪問。而到2017年年底，根據(jù)交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院發(fā)布的2017年度共享單車出行報(bào)告顯示，我國共享單車總投放量已超過2000萬輛。④新華社http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/18/content_5258198.htm，2018年2月8日訪問。公共行政任務(wù)急劇流變，導(dǎo)致行政法難以對新型行政任務(wù)提出一體化調(diào)控方案，因此在行政法治理實(shí)踐中常常出現(xiàn)“管制孤兒”的現(xiàn)象。作為科技、資本與實(shí)體經(jīng)濟(jì)緊密相連的一種新業(yè)態(tài)，在網(wǎng)約車方興未艾之際，這種以“掃碼騎走、手機(jī)付費(fèi)”為特征的共享單車洶涌而至，而政府、共享單車企業(yè)、社會(huì)組織、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者究竟扮演何種行政法角色，可謂共享單車對城市治理所帶來的行政法挑戰(zhàn)。

實(shí)踐證明，共享單車在為城市治理帶來“打通最后一公里”利好的同時(shí)，也為道路交通執(zhí)法、城市管理執(zhí)法、金融行政執(zhí)法帶來規(guī)制危機(jī)，以致在許多城市共享單車行業(yè)出現(xiàn)了“一地雞毛”的敗局和殘局。2017年12月18日，廣東省消費(fèi)者委員會(huì)就小鳴單車存在押金、資金賬戶管理不規(guī)范等問題向企業(yè)方提起民事公益訴訟，引發(fā)社會(huì)各界高度關(guān)注。⑤廣東省消委會(huì)消費(fèi)維權(quán)網(wǎng)官網(wǎng)http://www.gd315.gov.cn/show-6-48505-1.html，2018年2月7日訪問；2017年12月，關(guān)于北京律協(xié)啟動(dòng)小藍(lán)單車集團(tuán)訴訟準(zhǔn)備工作的報(bào)道，中國新聞網(wǎng)http://finance.china.com.cn/consume/20171226/4486839.shtml，2018年2月7日訪問；來自杭州、西安等地的共享單車民事訴訟情況，參見《公益訴訟能否解決共享單車退押金難》，載《北京青年報(bào)》2017年11月30日。共享單車的私法之治，未能促成雙方民事權(quán)益主體履行合同的誠實(shí)信用與對公共利益的全面尊重，也難以有效調(diào)控互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式涉及的權(quán)力制約與資本倫理。隨之而來的問題是：是否需要行政法介入共享單車規(guī)制領(lǐng)域？目前出現(xiàn)的共享單車行業(yè)危機(jī)如何從行政法規(guī)制角度總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？⑥早在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展之初，法學(xué)界就提出治理我們在網(wǎng)絡(luò)中互動(dòng)的法律源自哪里，“網(wǎng)絡(luò)空間交易的參與者將通過什么樣的規(guī)則來確定他們的實(shí)質(zhì)性義務(wù)”等問題。David G. Post , “Governing cyberspace”, Wayne Law Review, vol. 43, No.1(1996), p.155. 針對國家是否應(yīng)當(dāng)介入網(wǎng)絡(luò)管理引發(fā)持續(xù)討論，有學(xué)者認(rèn)為“懷疑論者低估了傳統(tǒng)法律工具和技術(shù)解決網(wǎng)絡(luò)空間所涉及的多管轄權(quán)監(jiān)管問題的潛力?！盝ack L. Goldsmitht, “Against Cyberanarchy”, The University of Chicago Law Review,vol.65, No.3(1998), pp. 1200-1202. 而David G. Post則以法律調(diào)控的例外主義者自居，堅(jiān)持認(rèn)為傳統(tǒng)法律無法解決網(wǎng)絡(luò)空間諸多問題。See David G. Post, “Against ‘Against Cyberanarchy’”,Berkeley Technology Law Journal, vol.17, No.4(2002), p.1387.同網(wǎng)約車及其行政法研究相比，共享單車在服務(wù)群體體量、消費(fèi)者使用頻率、金融管制需求、行政治理策略等方面均具有顯著差異，值得行政法學(xué)界關(guān)注。⑦較之于共享單車研究現(xiàn)狀，行政法學(xué)界對網(wǎng)約車的探討堪稱熱烈，參見彭岳：《共享經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制問題——以互聯(lián)網(wǎng)專車為例》，載《行政法學(xué)研究》2016年第1期；熊丙萬：《專車拼車管制新探》，載《清華法學(xué)》2016年第2期；陳越峰：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)——以“網(wǎng)約車”規(guī)制為例》，載《法學(xué)家》2017年第1期。共享單車與網(wǎng)約車的行政規(guī)制具有相似性，但是共享單車規(guī)制又具有自身特性，無論從線上層面觀察還是從線下層面分析，甚至遠(yuǎn)比網(wǎng)約車規(guī)制系統(tǒng)復(fù)雜。數(shù)字經(jīng)濟(jì)與消費(fèi)者私權(quán)共享關(guān)聯(lián)，更與行政法治理息息相關(guān)。面對亟需行政規(guī)制的城市治理現(xiàn)象，公共行政實(shí)踐迫切需要行政法提供一系列制度安排以消除治理盲區(qū)。共享單車不應(yīng)當(dāng)成為行政法的治理盲區(qū)，可以“依法重整治理（reinventing governance by law）”，但是不能認(rèn)為“對于互聯(lián)網(wǎng)來說，依法治理是一個(gè)罕見的例外”。⑧Christoph Engel, “The role of law in the governance of the internet”, International Review of Law, Computers & Technology, Vol 20.Numbers 1-2(2006), pp. 201-202.在行政法學(xué)界未對共享單車形成研究聚焦的背景下，本文沿循傳統(tǒng)行政法學(xué)論證邏輯，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的行政法調(diào)控體系或可從政府與市場關(guān)系模型、權(quán)力與權(quán)利/人權(quán)關(guān)系模型、法律治理與政策治理關(guān)系模型三個(gè)視角擇優(yōu)論證。很顯然，前兩種論證模型⑨政府——市場關(guān)系模型至今仍是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科沿襲的經(jīng)典論證模型，例如，胡稅根、翁列恩：《構(gòu)建政府權(quán)力規(guī)制的公共治理模式》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第11期，該文即為典型。而權(quán)力——權(quán)利（人權(quán)）關(guān)系模型與政府——市場關(guān)系模型有密切關(guān)系，可看做其是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式在法學(xué)學(xué)科的落地方式。的前提有明確的法律規(guī)范，而共享單車作為創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，截至目前并沒有統(tǒng)一集中、具體明確的法律從線上線下予以規(guī)范。因此本文嘗試在承繼傳統(tǒng)行政法論證范式邏輯基礎(chǔ)上，更多依托法律治理與政策關(guān)系模型進(jìn)行論證。本文基于問題導(dǎo)向，第一部分立足共享單車新經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其規(guī)制遭遇的挑戰(zhàn)，第二部分論證共享單車新經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)調(diào)控模式，第三部分將探討從共享單車規(guī)制延伸至互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的行政法調(diào)控體系，即推動(dòng)形成共享共治與多元應(yīng)對的治理格局，從而避免行政法治理頻現(xiàn)規(guī)制失敗并盡快走出“管制孤兒”的治理困境。

二、現(xiàn)狀：野蠻生長與規(guī)制挑戰(zhàn)

盡管共享單車的商業(yè)模式和贏利空間在業(yè)界并不明朗，但基于共享單車海量用戶數(shù)據(jù)和融資平臺(tái)的吸引力，該領(lǐng)域已然呈現(xiàn)激烈競爭局面。僅以上海為例，截至2017年11月，上海市全市共享單車投放量超過170萬輛。⑩根據(jù)2017年11月9日發(fā)布的《上海市鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見（試行）》解讀所述，“在滬運(yùn)營的互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車企業(yè)數(shù)已達(dá)13家，累計(jì)投放車輛達(dá)到178萬輛（含互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車約6萬輛）”。從實(shí)踐來看，共享單車為城市治理帶來的輔助優(yōu)勢是顯而易見的。面對霧霾困擾、城市擁堵、個(gè)體原子化的城市而言，這種使用快捷、短程騎行為主和注重用戶體驗(yàn)的互聯(lián)網(wǎng)新型業(yè)態(tài)，對于解決大氣污染治理、城市公共交通特別是城市交通“最后一公里”，無疑具有巨大推動(dòng)作用。然而，科技金融是把雙刃劍，科技、資本與市場在缺乏法律調(diào)控下相互鏈接呈現(xiàn)野蠻生長，共享單車行業(yè)在獲取融資成功的同時(shí)所引發(fā)的行政法治理問題不可小覷，集中體現(xiàn)在如下方面。

1.法律供給與法律供給虛置。目前對共享單車法律供給的基礎(chǔ)來自互聯(lián)網(wǎng)法領(lǐng)域，針對共享單車的行政立法不可避免地帶有互聯(lián)網(wǎng)法供給的固有弊端。有學(xué)者對我國互聯(lián)網(wǎng)法存在頂層設(shè)計(jì)缺失，規(guī)范層級(jí)低，立法碎片化，簡單搬用現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理方法，規(guī)定執(zhí)行效果差，規(guī)定與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)等現(xiàn)象提出了中肯批評(píng)。?周漢華：《論互聯(lián)網(wǎng)法》，載《中國法學(xué)》2015年第3期。盡管我國現(xiàn)有法律體系對共享單車并未提供全方位、聯(lián)動(dòng)式、明確化的規(guī)制依據(jù)，但是也不能說完全未提供法律供給。對共享單車的法律供給涉及三個(gè)層面，即對共享單車企業(yè)的法律供給、對用戶的法律供給、對行政主體的法律供給。以對行政主體的法律供給為例，在滿足市民便捷使用同時(shí)，無序停放的共享單車占用原本有限的非機(jī)動(dòng)車道，嚴(yán)重危及城市道路公共空間。從行政主體執(zhí)行依據(jù)的視角觀察，現(xiàn)有法律對共享單車線下運(yùn)行行政規(guī)制能夠提供充足的法律依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（簡稱《道路交通安全法》）第119條第4項(xiàng)關(guān)于“非機(jī)動(dòng)車”的文義解釋，共享單車屬于該法所調(diào)控的非機(jī)動(dòng)車。根據(jù)《上海市道路交通管理?xiàng)l例》第19條的規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車和按照本市有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)注冊登記的非機(jī)動(dòng)車以及其他通行工具，應(yīng)當(dāng)經(jīng)公安機(jī)關(guān)注冊登記，取得車輛號(hào)牌、行駛證或者行車執(zhí)照等登記憑證后方可上道路行駛；自行車、殘疾人手搖輪椅車等非機(jī)動(dòng)車實(shí)行自愿登記?！边@意味著共享單車企業(yè)需履行注冊登記義務(wù)。《道路交通安全法》第59條規(guī)定：“非機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)在規(guī)定地點(diǎn)停放。未設(shè)停放地點(diǎn)的，非機(jī)動(dòng)車停放不得妨礙其他車輛和行人通行?！边@意味著道路交通安全行政機(jī)關(guān)完全可針對共享單車的違法用車行為進(jìn)行執(zhí)法。此外，該法同時(shí)明確了違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，該法第89條規(guī)定：“行人、乘車人、非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者5元以上50元以下罰款；非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)司芙^接受罰款處罰的，可以扣留其非機(jī)動(dòng)車?！币虼?，警告、5元以上50元以下罰款、扣留非機(jī)動(dòng)車，均可成為針對共享單車線下運(yùn)行的法律規(guī)制工具。盡管現(xiàn)有法律體系提供了一系列命令型行政行為規(guī)制工具，但在行政執(zhí)法實(shí)踐中，無論是城市管理執(zhí)法部門還是公安交管部門對共享單車企業(yè)、使用共享單車的消費(fèi)群體的執(zhí)法說得冠冕堂皇一點(diǎn)是保持了“執(zhí)法克制”，說得透徹一點(diǎn)是怯于執(zhí)法、不敢執(zhí)法，呈現(xiàn)出法律供給與法律供給虛置的行政法治理現(xiàn)象。

2.執(zhí)行正義與執(zhí)行正義缺失。“執(zhí)行”（execute）具有“實(shí)施、執(zhí)行、履行、完成”四層涵義。?薛波主編：《元照英美法詞典》（縮印版），北京大學(xué)出版社2013年版，第507頁。從行政法視角考察“執(zhí)行”可分為過程型執(zhí)行、依據(jù)型執(zhí)行兩層含義。所謂過程型執(zhí)行是指行政主體作出行政行為的過程，其因在于行政（executive）實(shí)質(zhì)就是對法律的執(zhí)行；所謂依據(jù)型執(zhí)行是指行政主體依據(jù)法律作出行政行為或依據(jù)政策作出某種行為。共享單車規(guī)制體現(xiàn)了依據(jù)型執(zhí)行的特征。共享單車規(guī)制涉及城市道路交通安全、城市管理、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等行政執(zhí)法主體，涉及共享單車企業(yè)、第三方支付平臺(tái)、用戶以及各類渠道商和供應(yīng)商，治理圖景中的行政法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。在共享單車興起之初，行政主體對共享單車的行政執(zhí)法嚴(yán)格遵循依法行政原則，側(cè)重城市管理行政執(zhí)法，?“中南大學(xué)聯(lián)合天津大學(xué)組建課題組，對城市共享單車進(jìn)行研究，課題組基于全國范圍內(nèi)2075份調(diào)查樣本顯示，有50.3%的用戶有過將單車停放在指定區(qū)域之外的經(jīng)歷。人行道、車行道、商場等公共場所出入口分別排在違章停放高發(fā)區(qū)域的前三位。高達(dá)54.2%的用戶表示不知道哪些屬于共享單車不能停放的區(qū)域?！毙氯A網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/fortune/2017-11/19/c_1121978971.htm，2017年11月20日訪問。對于非機(jī)動(dòng)車道路上停放的共享單車普遍采取扣押等行政處罰。共享單車企業(yè)雖采取預(yù)付款形式的押金、積分管理制度，試圖引導(dǎo)用戶維護(hù)城市管理秩序，但對于處于“燒錢”階段的共享經(jīng)濟(jì)型態(tài)而言，搶占市場用戶是企業(yè)重心所在，而如何實(shí)現(xiàn)企業(yè)與用戶之間基于私法的誠信懲罰機(jī)制則并不被企業(yè)重視。共享單車騎行人違反交通法規(guī)，交通違法行為的責(zé)任主體是違法行為人，應(yīng)當(dāng)對違法行為人依法作出行政行為。然而，在共享單車騎行人無序停放之后，除非行政執(zhí)法人員當(dāng)場執(zhí)法，否則搜尋違法行政相對人所帶來的執(zhí)法成本過大而違反行政效益原則；如果行政執(zhí)法主體依法暫扣共享單車，而過錯(cuò)并非由共享單車企業(yè)造成，必將給企業(yè)正常運(yùn)行帶來一定損失，似有違行政正義。在依據(jù)法律規(guī)制面臨困境的同時(shí)，各地政府紛紛出臺(tái)政策對共享單車進(jìn)行規(guī)制。顯而易見，政策并不具有如同法律一樣符合民主理論的要求?？梢?，面對共享單車企業(yè)與用戶，行政主體并未透過法律實(shí)現(xiàn)執(zhí)行正義。

3.金融監(jiān)管與金融監(jiān)管萎縮。在共享單車投放市場初期，共享單車用戶在使用單車前用二維碼掃碼過程中一般需預(yù)付金額不等的費(fèi)用即押金。共享單車商業(yè)模式中交付押金、預(yù)付費(fèi)用，是一種無息融資或募集資金的行為，將產(chǎn)生巨額利息及孳息收入?！吨腥A人民共和國商業(yè)銀行法》第11條規(guī)定，“未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)”。每輛共享單車沉淀了大量用戶的押金或預(yù)付費(fèi)，是否是變相非法吸收公眾存款，是否是“非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)”？沉淀了大量存款的共享單車如同流動(dòng)的銀行網(wǎng)點(diǎn)，可用來支付平臺(tái)運(yùn)營成本和實(shí)現(xiàn)理財(cái)收益，無疑具有融資屬性，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行金融監(jiān)管。就共享單車企業(yè)此類經(jīng)營行為而言，其系統(tǒng)運(yùn)行平臺(tái)將形成巨額押金規(guī)模。如果排除用戶使用共享單車提前充值的未消費(fèi)余額，僅按照用戶平均預(yù)付超過百元的押金來測算，截至2017年6月共享單車行業(yè)押金數(shù)量或已超100億元。?人民網(wǎng)http://www.xinhuanet.com/fortune/2017-11/22/c_1121992645.htm，2017年11月22日訪問。即使交通運(yùn)輸部等十部門發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對共享單車企業(yè)提出不得使用押金，但對目前平臺(tái)上所沉淀的用戶付費(fèi)如何監(jiān)管并未載明具體明確的行政執(zhí)法行為。消費(fèi)者與共享單車企業(yè)之間雖然是一種民事合同關(guān)系，但是，基于行政秩序價(jià)值衡量，行政機(jī)關(guān)有必要對可能出現(xiàn)的準(zhǔn)入機(jī)制、商業(yè)模式、資金托管、理財(cái)收益、收益分配、退出機(jī)制等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及有效監(jiān)管，謹(jǐn)防群體性事件發(fā)生危及社會(huì)穩(wěn)定。一旦企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑或風(fēng)險(xiǎn)投資資本撤離，基于行政預(yù)防主義理念，政府應(yīng)當(dāng)為用戶合法權(quán)益提供事前法規(guī)范保障。

4.規(guī)制響應(yīng)與規(guī)制響應(yīng)滯后。根據(jù)共享單車的行政法響應(yīng)治理機(jī)制演進(jìn)分析，可以從中央層面行政法規(guī)制與地方層面行政法規(guī)制、命令型行政行為規(guī)制與協(xié)作型行政行為規(guī)制、依政策規(guī)制與依法律規(guī)制三個(gè)層面觀察。首先，從中央層面行政法規(guī)制與地方層面行政法規(guī)制分析，在共享單車初現(xiàn)之際，地方層面通過行政指導(dǎo)、行政規(guī)范性文件等方式首先對共享單車規(guī)范發(fā)展提出規(guī)制，之后交通運(yùn)輸部等十部門才發(fā)布《意見》完成中央層面行政法規(guī)制。?有學(xué)者指出，在中國人民銀行等十部委發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》 （銀發(fā)［2015］221號(hào)）中，存在“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管”與“制定適度寬松的監(jiān)管政策”的政策目標(biāo)沖突，并且抑制互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在融資中的核心作用有可能抑制互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)發(fā)展。彭岳：《互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管理論爭議的方法論考察》，載《中外法學(xué)》2016年第6期。值得探討的是，先由地方層面治理試錯(cuò)再由中央層面治理的傳統(tǒng)立法模式，是否可以作為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代行政法治理的模式化響應(yīng)機(jī)制，是一個(gè)值得討論的問題。當(dāng)部分共享單車企業(yè)倒閉后，用戶所預(yù)付的押金或預(yù)付費(fèi)無法退還，地方層面治理試錯(cuò)所造成的行政相對人既有利益與信賴?yán)鎿p失如何彌補(bǔ)？其次，從命令型行政行為規(guī)制與協(xié)作型行政行為規(guī)制角度分析，現(xiàn)有法律制度固然能對共享單車線下運(yùn)行作出強(qiáng)硬規(guī)制，但命令型行政行為顯然具有懲戒有余、彈性不足的弊端。以成都市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)共享單車管理的工作方案》為例，該方案提出“3＋7＋N”會(huì)商制度：市交委、交管局、城管委等行政職能部門，聯(lián)合7個(gè)區(qū)級(jí)政府部門，以及共享單車企業(yè)，共同形成會(huì)商制度，這是行政組織法實(shí)踐中常見的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法或協(xié)作治理，?新華報(bào)業(yè)網(wǎng)http://news.xhby.net/system/2017/08/04/030722556.shtml，2017年11月20日訪問。顯然也是滯后規(guī)制。其實(shí)，行政法對以共享單車為代表的互聯(lián)網(wǎng)新型業(yè)態(tài)的引領(lǐng)功能有待淋漓盡致展現(xiàn)。例如，共享單車的使用頻率迥異于家用自行車，那么就需要對共享單車的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。再如，共享單車治理現(xiàn)狀揭示了政府與市場之間的矛盾，造成現(xiàn)有困境的根源是政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)不足，還是共享單車企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)繳納公共服務(wù)配套費(fèi)用的義務(wù)而其卻并未承擔(dān)？這需要行政法基于風(fēng)險(xiǎn)行政和給付行政理念前瞻設(shè)計(jì)一系列應(yīng)對清單。最后，從依政策規(guī)制與依法律規(guī)制角度分析，不論中央政府層面還是地方政府層面均采取依政策規(guī)制先行。需要考慮和討論的是，超前行政立法是否可行及如何實(shí)施、依政策規(guī)制成效是否優(yōu)于依法律規(guī)制、行政主體協(xié)作治理如何從政策路徑邁向法律路徑。

三、策略：調(diào)控主導(dǎo)的治理模式

共享單車的商業(yè)模式在現(xiàn)有立法和政策背景下野蠻生長，獲取巨額風(fēng)險(xiǎn)投資、覆蓋廣泛用戶群體、沉淀海量消費(fèi)資金，政府如何透過行政法實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制成為亟需破解的執(zhí)法難題。滾燙的日常行政實(shí)踐不僅需要行政法立足規(guī)范層面提供應(yīng)然制度設(shè)計(jì)，更需要行政法堅(jiān)持問題導(dǎo)向提供行之有效的規(guī)制舉措。行政法是捍衛(wèi)公民私權(quán)和公共利益不受違法侵害的“防火墻”，是調(diào)控政府日常行政法律化的規(guī)范集合。同傳統(tǒng)行政法適用場景相比，數(shù)字技術(shù)時(shí)代放大了公民碎片化的民主價(jià)值和群體化的行動(dòng)方向，因此現(xiàn)代行政法要求政府提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、創(chuàng)造更高效的經(jīng)濟(jì)效率，并需要政府為公民提供個(gè)性化的行政權(quán)益全域保障。面對法律無法有效覆蓋的行政任務(wù)，政府動(dòng)輒以“法律沒有規(guī)定”為由提供含糊不清的治理舉措，或選擇行政指導(dǎo)作為規(guī)制工具，這些傳統(tǒng)或準(zhǔn)傳統(tǒng)的行政法治理模式已經(jīng)難以有效回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)背景下的治理需求。現(xiàn)代行政法無法將政府打造成全能政府，然而，一旦政府無法有效規(guī)制行政任務(wù)，卻極容易面臨民主、正當(dāng)性甚至執(zhí)政合法性資源流失的挑戰(zhàn)。從這個(gè)意義上分析，共享單車規(guī)范發(fā)展有賴政府依法行政、市場主體自律和良性競爭，但其前提是在法律框架內(nèi)運(yùn)行，如果政府僅以市場配置資源和市場主體自律為由，而不采取行政規(guī)制，?作為常見的替代性監(jiān)管方式主要包括明確的自我規(guī)制、嵌入治理的技術(shù)法規(guī)和和自助。See Christoph Engel,“ The role of law in the governance of the internet”, International Review of Law, Computers & Technology, Vol. 20, Numbers 1-2( 2006), pp.204-205.則是不作為的表現(xiàn)。針對共享單車行政規(guī)制，在我國城市治理領(lǐng)域?qū)嶋H正在引發(fā)一輪此起彼伏的行政法治競賽，甚至成為檢驗(yàn)各地政府依法行政水平的一桿標(biāo)尺。因此，通過探索與提煉共享單車的行政規(guī)制模式，有利于為構(gòu)建移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)行政法治理調(diào)控貢獻(xiàn)智識(shí)。

（一）地方先行的規(guī)制策略

盡管《道路交通安全法》等現(xiàn)有法律通過命令型行政行為對共有單車規(guī)制具有部分成效，但并不能夠有效覆蓋共享單車商業(yè)邏輯。而我國現(xiàn)有金融行政法律制度也無法為共享單車企業(yè)平臺(tái)沉淀的龐大資金有效監(jiān)管提供全面法律供給。按照依法行政原則，政府又不得違反法律優(yōu)位原則和法律保留原則。結(jié)合我國改革發(fā)展過程中形成的立法思路，例如在農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、國有土地有償使用制等領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，即先由地方層面探索開展行政規(guī)制，條件成熟后再由中央層面立法，因此，對共享單車的行政規(guī)制基本上也是按照此種模式進(jìn)行。從地方政府層面針對共享單車開展的探索觀察，深圳市交通運(yùn)輸委，成都市交委、公安局、城管委，北京市等先行探索規(guī)制。?2016年12月27日，深圳市交通運(yùn)輸委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)自行車的若干意見（征求意見稿）》；2017年3月3日，成都市交委、公安局、城管委聯(lián)合正式發(fā)布實(shí)行《成都市關(guān)于鼓勵(lì)共享單車發(fā)展的試行意見》；2017年4月北京市發(fā)布《北京市鼓勵(lì)規(guī)范發(fā)展共享自行車的指導(dǎo)意見(試行)》。直到2017年8月交通運(yùn)輸部聯(lián)合十部委推出《意見》，并于2017年11月6日至8日召集全國17個(gè)省份及北上廣深等城市交通主管部門舉行了“關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車指導(dǎo)意見政策推進(jìn)研究會(huì)”，自此，對共享單車的行政規(guī)制初步完成了由地方政府層面先行規(guī)制、后由中央政府層面統(tǒng)一明確、再由央地兩級(jí)聯(lián)合推進(jìn)的規(guī)制任務(wù)。

地方政府先行規(guī)制具有一定的合理性。從法律依據(jù)分析，《中華人民共和國立法法》賦予了地方政府具有地方性法規(guī)立法權(quán)和地方政府規(guī)章立法權(quán)。該法第82條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”；第5款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。”地方政府先行規(guī)制具有明確法律依據(jù)，此外，屬地管理的組織法原理、地方政府立法具有靈活性、地方政府規(guī)制成本較低、地方政府規(guī)制失敗風(fēng)險(xiǎn)可控，均是地方政府先行規(guī)制的合理之處。從鼓勵(lì)和規(guī)范共享單車行業(yè)發(fā)展定位分析，采取地方政府先行規(guī)制，按照在規(guī)制中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)制的思路，對經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)持包容創(chuàng)新態(tài)度，具有規(guī)制的合理性。當(dāng)然，也不能忽視或者掩蓋地方政府先行規(guī)制存在的弊端。由于共享單車業(yè)態(tài)以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)而對互聯(lián)網(wǎng)的行政規(guī)制并非一律采地方政府先行規(guī)制的策略，從國外經(jīng)驗(yàn)來看，也各有特點(diǎn)，例如，德國從聯(lián)邦集權(quán)模式監(jiān)管演進(jìn)到聯(lián)邦、州、行業(yè)協(xié)會(huì)混合監(jiān)管模式；?黃志雄、劉碧琦：《德國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管：立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置與啟示》，載《德國研究》2015年第3期。法國經(jīng)歷了由政府規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)到聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開發(fā)商和服務(wù)商“自動(dòng)調(diào)控”。?江小平：《法國對互聯(lián)網(wǎng)的調(diào)控與管理》，載《國外社會(huì)科學(xué)》2000年第5期。在國內(nèi)對共享單車的地方政府先行規(guī)制時(shí)，面對飽受批評(píng)的共享單車侵占路權(quán)、押金使用和監(jiān)管不透明等現(xiàn)象，在2017年8月交通運(yùn)輸部聯(lián)合十部委推出《意見》之前，各類共享單車企業(yè)平臺(tái)沉淀著龐大的用戶押金。但是，由于地方政府與具有金融行政職權(quán)的行政主體在行政組織法上并無隸屬關(guān)系與行政協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致地方政府先行規(guī)制只能采取現(xiàn)有的傳統(tǒng)命令型行政行為，將規(guī)制重點(diǎn)放在共享單車線下即城市管理秩序維護(hù)，而對用戶關(guān)注的財(cái)產(chǎn)權(quán)益卻無力提供行政法保障。

（二）政策主導(dǎo)的規(guī)制策略

公法意義上的政策是由公權(quán)主體制定的具有調(diào)控社會(huì)關(guān)系功能的權(quán)威規(guī)范。政策在法學(xué)學(xué)術(shù)世界中的應(yīng)然功能與在行政執(zhí)法實(shí)踐中的實(shí)然功能存在一定差距，改革開放以來我國法治中“去政策化”法理學(xué)研究傾向，21呂明：《政策是什么？——對我國法理學(xué)研究“去政策化”現(xiàn)象的反思》，載《法學(xué)論壇》2010年第3期。所帶來的直接后果就是政策在行政法中的法律地位不甚明確：一方面，政策遍布不同層次的法律規(guī)范；另一方面，“行政法規(guī)則的適用政策化”一旦失控則有沖擊行政法治之虞。22關(guān)保英：《行政法典總則的法理學(xué)分析》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第1期。如果共享單車規(guī)制缺乏包括金融監(jiān)管、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、用戶數(shù)據(jù)等在內(nèi)的法律依據(jù)，那么就會(huì)造成行政主體無法按照依法行政原則將共享單車規(guī)制全部導(dǎo)入行政法世界。一方面，地方立法機(jī)關(guān)難辭其咎。地方立法機(jī)關(guān)的正當(dāng)性源于獲得最大公約數(shù)共同意志的民主理論，立法結(jié)果能夠推動(dòng)行政主體實(shí)現(xiàn)公共福祉的法律實(shí)效。因此，對行政主體怠于規(guī)制的批評(píng)應(yīng)當(dāng)延伸至地方立法機(jī)關(guān)，正是后者難以有效回應(yīng)行政實(shí)踐立法需求，才導(dǎo)致行政法治出現(xiàn)治理盲區(qū)。另一方面，法律缺位不能成為行政法治盲區(qū)的理由，法律與政策的互動(dòng)不足則是造成行政法治不彰的根本原因。即使面臨立法機(jī)關(guān)無法為瞬息萬變的行政任務(wù)提供精良的執(zhí)法依據(jù)，行政主體也不得祭出“無法律則無行政”作為怠于規(guī)制的理由。我們當(dāng)然可以從行政法理上分析，指出這不符合給付行政時(shí)代的訴求，然而，身處中國特色社會(huì)主義法律體系，政府不僅是法律之下的政府，同時(shí)也是政黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府，無論來自黨內(nèi)法規(guī)或是關(guān)于民生承諾的政治訴求，都要求行政主體即使面臨法律缺位的制度窘境也必須采取積極行動(dòng)——而這種行動(dòng)策略又盡可能在現(xiàn)有法律框架內(nèi)完成——這即是依法律治理與依政策治理的行政雙軌制理論所揭示的法治悖論。共享單車行政規(guī)制經(jīng)驗(yàn)表明，面對突如其來的行政任務(wù)，采取政策予以規(guī)制成為政府規(guī)制無可避免的首選策略?？梢?，政策是本輪共享單車行政規(guī)制的主要依據(jù)。

地方立法權(quán)限結(jié)構(gòu)不明確，是采取政策主導(dǎo)規(guī)制依據(jù)的另一個(gè)原因。地方性法規(guī)立法權(quán)、地方政府規(guī)章立法權(quán)存在的前提是對地方事務(wù)的法規(guī)范創(chuàng)制。但是，在中央與地方政府事務(wù)并沒有明確法律厘清的前提下，如何準(zhǔn)確判定行政任務(wù)的“地方屬性”成為法理難題。再如，地方性法規(guī)立法事項(xiàng)與地方規(guī)章立法事項(xiàng)區(qū)分的關(guān)鍵是兩者的立法權(quán)限，但是兩者的區(qū)分至今沒有具體的憲法和法律依據(jù)。從深圳、成都、北京等地關(guān)于共享單車的行政規(guī)制依據(jù)分析，地方政府層面采取了更為謹(jǐn)慎的立法態(tài)度，毫無例外采取了更加柔性的行政指導(dǎo)機(jī)制或軟法調(diào)控方式。共享單車行政規(guī)制主體面臨的此種制度環(huán)境，決定了規(guī)制策略必然同時(shí)運(yùn)用法律與政策兩種規(guī)制工具，必然同時(shí)考量法律短板與優(yōu)勢、政策不足與長處，一個(gè)強(qiáng)烈而善良的愿望就是盡可能將法律與政策交織的結(jié)構(gòu)性矛盾消弭在憲治合理調(diào)控范圍之內(nèi)。

（三）行政行為的規(guī)制策略

目前共享單車規(guī)制從行政行為領(lǐng)域觀察，主要包括基于行政約談的規(guī)制、基于標(biāo)準(zhǔn)治理的規(guī)制、基于大數(shù)據(jù)的規(guī)制三種策略。

1.行政約談。針對共享單車在公共交通安全領(lǐng)域引發(fā)的普遍性執(zhí)法難題，行政主體依照現(xiàn)有法律規(guī)定采取依法律執(zhí)行方式外，基于依法行政原則、行政法治精神，選擇了一些未被法律型式化設(shè)計(jì)的行政措施。其中，行政主體使用頻率較高的即是行政約談。

行政約談作為一種“過程意義上的行政決定策略”，23王虎：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的行政約談制度：因應(yīng)、反思與完善》，載《法商研究》2018年第1期。能夠補(bǔ)強(qiáng)行政主體采取政策規(guī)制依據(jù)所引發(fā)的程序危機(jī)與民主危機(jī)。然而，從行政法理分析，行政法學(xué)界對政府高頻率運(yùn)用的行政約談難以從釋義學(xué)角度打造出精密化法律構(gòu)成要件，“關(guān)于行政約談的法律屬性、立法策略、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、效力機(jī)制、公法救濟(jì)等都缺乏行政法學(xué)理論和行政法律規(guī)范的有力支撐，理論界和實(shí)務(wù)界現(xiàn)有的研究和討論也難以達(dá)成廣泛共識(shí)?！?4馬迅、楊海坤：《行政約談實(shí)效性的保障機(jī)制建構(gòu)——兼論約談法治化進(jìn)階》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。從法律位階分析，行政約談不具備行政強(qiáng)制法律屬性，但其以弱強(qiáng)制性參與程序治理方式，為行政主體與行政相對人搭建違法風(fēng)險(xiǎn)提示、行政治理方案交涉的行政執(zhí)行溝通平臺(tái)，有助于社會(huì)治理目標(biāo)高效達(dá)成。盡管我國自2002年才開始正式將行政約談引入稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域，但目前行政約談制度已廣泛運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)、國土資源、文化廣電等政府職能部門執(zhí)法領(lǐng)域，25參見孟強(qiáng)龍：《行政約談法治化研究》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。并已進(jìn)入食品安全法律層面。而更為常見的行政約談則主要集中在部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)范性文件法律位階，一定程度上影響了行政執(zhí)法實(shí)效。從行政執(zhí)法實(shí)效分析，行政主體在共享單車治理領(lǐng)域雖開始采取行政約談方式介入，但并未從根本上改觀共享單車領(lǐng)域頻發(fā)的違法案件。

2.標(biāo)準(zhǔn)治理。我國立法對標(biāo)準(zhǔn)的法律概念進(jìn)行了明確界定。2017年11月第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議修訂的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第2條規(guī)定：“本法所稱標(biāo)準(zhǔn)（含標(biāo)準(zhǔn)樣品），是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求”。從行業(yè)應(yīng)用維度對標(biāo)準(zhǔn)的界定觀察，則較為容易發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)范的相關(guān)性。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)與法律融合的學(xué)術(shù)研討并未形成熱潮，有學(xué)者援引GB/T20000.1-2004工作指南關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)的界定，指出標(biāo)準(zhǔn)是“通過標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動(dòng)或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件”，并重申標(biāo)準(zhǔn)作為“私權(quán)或者應(yīng)為私權(quán)屬性的權(quán)利”在國家治理現(xiàn)代化中的重要地位。26參見柳經(jīng)緯：《標(biāo)準(zhǔn)與法律的融合》，載《政法論壇》2016年第6期。該學(xué)者將標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)界定為私權(quán)或者應(yīng)為私權(quán)屬性的權(quán)利，值得商榷。我國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的歷史演變是政府主導(dǎo)模式，在國家治理現(xiàn)代化中私權(quán)主體以參與程序角色融入國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)制定，倘若一概將其界定為私權(quán)屬性權(quán)利，行政權(quán)強(qiáng)權(quán)色彩則易被遮蔽。標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)、技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合成果，是有關(guān)各方協(xié)商一致共同遵守準(zhǔn)則和依據(jù)的統(tǒng)一性表述，具有特定編制格式和程序的規(guī)范特性，其目的為了促成最佳社會(huì)效益。27盡管標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵具有流變性，但有學(xué)者基于ISO/IEC第2號(hào)指南、GB393.1-83、GB/T 200000.1-2002中的定義提煉出關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，能夠較為準(zhǔn)確把握標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)屬性。參見李曉林：《法律與標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系簡析》，載《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》2009年第11期。

標(biāo)準(zhǔn)是一種客觀中立的行政規(guī)制工具，在一定程度上標(biāo)準(zhǔn)甚至充當(dāng)延伸法律規(guī)范的角色。28同注26。行政標(biāo)準(zhǔn)是理性主義在行政法規(guī)范世界的體現(xiàn)，是法律規(guī)范明確性外觀的內(nèi)部構(gòu)成。同時(shí)，行政標(biāo)準(zhǔn)對行政官僚體制更具有天生親緣屬性，現(xiàn)代行政科層體制本身就是技術(shù)官僚組成的金字塔體系，因此在面對法律與科技融合的行政規(guī)制任務(wù)時(shí)，行政主體能夠嫻熟使用行政標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制工具，并可將行政標(biāo)準(zhǔn)視為規(guī)范具體化行政規(guī)則，發(fā)揮其內(nèi)部效力、間接外部效力的功能。29例如，德國法上將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)范具體化行政規(guī)則，圍繞是否可將其作為法院對行政案件的裁判依據(jù)，仍有爭論。代表性文獻(xiàn)參見欒志紅：《論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在行政訴訟中的效力——以德國法上規(guī)范具體化行政規(guī)則》，載《河北法學(xué)》2007年第3期。

在共享單車投放市場運(yùn)行以來，國家、社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定共享單車企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、共享單車產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、維修標(biāo)準(zhǔn)等，但在對共享單車規(guī)制舉措中，政府和社會(huì)團(tuán)體并沒有及時(shí)制定共享單車的工業(yè)用級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。從啟動(dòng)程序上分析，對于新型行政任務(wù)，當(dāng)法律沒有明確規(guī)定行政職權(quán)歸屬主體時(shí)，由何種主體、按照何種程序啟動(dòng)行政規(guī)制響應(yīng)機(jī)制，因未及時(shí)啟動(dòng)該響應(yīng)機(jī)制所導(dǎo)致的社會(huì)整體交易成本增加、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、公共利益減損，由誰承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)何種責(zé)任？從參與機(jī)制上分析，有學(xué)者通過對中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變革脈絡(luò)的分析，揭示我國標(biāo)準(zhǔn)制定模式迥異于西方的政府主導(dǎo)模式且社會(huì)主體極少參與，并指出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)未來發(fā)展隱憂，“中國如何演化出符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求并能處理好國家強(qiáng)制和私人自治之間關(guān)系的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，或許還要走很長一段路?！?0宋華琳：《當(dāng)代中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律制度的確立與演進(jìn)》，載《學(xué)習(xí)與探索》2009年第5期。由公私協(xié)力完成共享單車標(biāo)準(zhǔn)的啟動(dòng)程序、參與程序仍有待觀察。

3.大數(shù)據(jù)規(guī)制。大數(shù)據(jù)及其處理機(jī)制涉及公權(quán)與私權(quán)的激烈碰撞，“之所以將數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)督獨(dú)立出來加以研究，是因?yàn)閺幕緳?quán)利來看，數(shù)據(jù)的收集和處理對信息自治權(quán)具有重要意義?！?1［德］漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第749頁。從共享單車的行政法調(diào)控演進(jìn)可知，伴隨行政規(guī)制幅度的逐步深入，受中央與地方行政職權(quán)劃分影響，地方政府針對共享單車線下服務(wù)固然可以發(fā)揮行政地域管轄的規(guī)制功能，但對線上金融運(yùn)行卻無適法依據(jù)。此時(shí)，依托大數(shù)據(jù)對共享單車進(jìn)行技術(shù)規(guī)制，成為當(dāng)下共享單車行政規(guī)制的著力點(diǎn)，也是現(xiàn)實(shí)需要的必然產(chǎn)物。作為一項(xiàng)新時(shí)代的信息技術(shù)，無論是信息技術(shù)學(xué)界還是人文社會(huì)科學(xué)界，關(guān)于大數(shù)據(jù)的學(xué)術(shù)概念仍眾說紛紜。有學(xué)者從大數(shù)據(jù)全球研究視角出發(fā)，認(rèn)為“大數(shù)據(jù)是指人類現(xiàn)階段有能力獲取到的完整的、動(dòng)態(tài)的、實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)流，具有容量高、速度快、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點(diǎn)，其價(jià)值的大小完全取決于使用者的用途、條件和使用的方式、方法。”32王岑嵐、尤建新：《大數(shù)據(jù)文獻(xiàn)評(píng)述：基于軟件 Citespace 的可視化研究》，載《科技管理研究》2017年第21期。該文采用 Web of Science TM 核心集合作為數(shù)據(jù)源，圍繞經(jīng)濟(jì)管理類核心期刊，時(shí)間跨度為 2010～2016年期間所發(fā)表的主題文獻(xiàn)。有刑法學(xué)者從大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量、數(shù)量級(jí)等科技層面分析，認(rèn)為“刑法需要對大數(shù)據(jù)在元數(shù)據(jù)階段的資源性、在數(shù)據(jù)應(yīng)用階段上的現(xiàn)實(shí)性，以數(shù)據(jù)為對象進(jìn)行關(guān)注，以區(qū)別于技術(shù)層面的數(shù)據(jù)，也區(qū)別于‘舊技術(shù)’層面的數(shù)據(jù)。”33于志剛、李源粒：《大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)犯罪的制裁思路》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第10期。結(jié)合行政法調(diào)控特點(diǎn)，大數(shù)據(jù)是指自然科學(xué)資源和政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的海量數(shù)據(jù)集合，具有數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)處理、結(jié)果可視化的基礎(chǔ)，34鄔賀銓：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，載《求是》2013年第4期。并能夠無限接近待證事實(shí)的信息技術(shù)和科技范式。盡管各學(xué)科對大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵仍未獲致共識(shí)，但對大數(shù)據(jù)的外在特征已經(jīng)取得共識(shí)，即4V（巨量、多樣、高速、真實(shí)）。35維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼斯·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版，第 27～44頁、第 157～192頁。

大數(shù)據(jù)對共享單車運(yùn)行能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)監(jiān)測與防控。遍布全國的共享單車行動(dòng)軌跡、用戶特征、城市風(fēng)貌甚至用戶消費(fèi)特征都可被數(shù)據(jù)化，以ofo奇點(diǎn)系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)以“人、車、地點(diǎn)”為核心，連接了其在全球超250個(gè)城市的1000萬輛單車及2億用戶，峰值時(shí)大數(shù)據(jù)集群每秒處理近2000萬數(shù)據(jù)，每日流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)超40TB。36新華社http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/18/content_5258198.htm， 2018年1月18日訪問。共享單車衍生的數(shù)據(jù)對于政府優(yōu)化城市規(guī)劃、調(diào)整公共交通規(guī)劃、配置行政執(zhí)法資源，均能提供精準(zhǔn)數(shù)據(jù)支持服務(wù)，便于政府消除決策不確定和防控行政規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。從大數(shù)據(jù)與城市規(guī)劃互動(dòng)關(guān)系分析，共享單車用戶的海量數(shù)據(jù)能夠可視化為數(shù)量分布圖、出行熱力分析圖、公交軌道接駁定位圖等，有利于政府動(dòng)態(tài)調(diào)控單車擁有量的方式并設(shè)定城市承載上限，也有利于規(guī)劃建設(shè)和交通行政職能部門重構(gòu)城市規(guī)劃路線，特別是對片區(qū)道路、次干道、支路裁量規(guī)劃設(shè)計(jì)慢性交通車道、休閑性自行車道、非機(jī)動(dòng)車道。從大數(shù)據(jù)與公共交通規(guī)劃互動(dòng)關(guān)系分析，可根據(jù)共享單車行駛軌跡設(shè)計(jì)智能慢行系統(tǒng)交通規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)公共交通道路規(guī)劃運(yùn)行一體化；根據(jù)共享單車停放潮汐規(guī)律，做到停放區(qū)域布局規(guī)劃與公交通道規(guī)劃、城市景觀規(guī)劃同時(shí)設(shè)計(jì)；通過數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)監(jiān)控實(shí)現(xiàn)公共交通調(diào)度運(yùn)行的精準(zhǔn)化規(guī)制。從大數(shù)據(jù)與行政執(zhí)法資源配置互動(dòng)關(guān)系分析，大數(shù)據(jù)基于共享單車大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的唯一標(biāo)識(shí)甚至可以做到個(gè)性化執(zhí)法、精準(zhǔn)化執(zhí)法，其功勛卓著，功不可沒。

綜上，共享單車的行政法調(diào)控在實(shí)踐中已形成地方政府先行、政策主導(dǎo)、行政行為的規(guī)制策略，這為行政法調(diào)控其他互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)提供了新視角。無論對共享單車規(guī)制采取何種策略，行政法都應(yīng)當(dāng)對行政規(guī)制過程中提出的類型化行政行為或未型式化行為保持戒備。例如對于規(guī)制之行政指導(dǎo)的運(yùn)用就需要嚴(yán)格把控，謹(jǐn)防以規(guī)制之行政指導(dǎo)的名義達(dá)到規(guī)避依法行政的目的。畢竟非正式行政行為存在減弱法的拘束、傷害第三人利益及缺乏透明性、造成行政合法性審查困難、妨礙有效行政事務(wù)執(zhí)行、可能出現(xiàn)優(yōu)勝劣敗的結(jié)局等。37參見陳春生：《行政法之學(xué)理與體系（一）——行政行為形式論》，三民書局1996年版，第250～253頁。

四、模型：共享共治與多元應(yīng)對

我國自1994年接入國際互聯(lián)網(wǎng)20多年，擁有7億網(wǎng)民，是世界上網(wǎng)民最多的國家，目前正全力推行網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能引領(lǐng)智慧生活迎面而來，互聯(lián)網(wǎng)必將與實(shí)體經(jīng)濟(jì)交融發(fā)展取得巨大飛躍。與此同時(shí)，基于互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用引發(fā)的治理難題也層出不窮。共享單車的行政規(guī)制折射出互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)背景下行政法調(diào)控的尷尬：僵化滯后的行政法制度供給、捉襟見肘的行政執(zhí)法機(jī)制、彈性不足的行政行為模型、支離破碎的行政規(guī)制工具。面對洶涌而至的共享單車，行政法響應(yīng)緩慢，既沒有提供事前準(zhǔn)入控制程序，又缺乏事后監(jiān)管責(zé)任設(shè)計(jì)，且行政主體適法無據(jù)、給付行政動(dòng)能不足，導(dǎo)致共享單車行政規(guī)制的集體失敗?！盁o法律則無行政”的嚴(yán)格法治主義精神必須堅(jiān)守，但也應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)防“無行政則無發(fā)展”現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的行政法調(diào)控，構(gòu)建符合民主、正當(dāng)、合法、效益的行政法治理體系，就需要反復(fù)轉(zhuǎn)換研究視角與治理立場，分別從政府、共享單車企業(yè)、共享單車用戶立場出發(fā)設(shè)計(jì)行政法調(diào)控方案。

因此，關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的行政法調(diào)控既要吸取互聯(lián)網(wǎng)治理的有益經(jīng)驗(yàn)，38規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)治理空間的前提是互聯(lián)網(wǎng)是由其架構(gòu)或代碼構(gòu)成的；互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的問題可用傳統(tǒng)政策分析工具，包括但不限于規(guī)范理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)選擇理論；通過一套“模式”或理想的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管類型獲取互聯(lián)網(wǎng)治理邏輯。See Lawrence B. Solum,“Models of internet governance”, University of Illinois public law research paper (No. 07-25 )and Law & economics research paper ( No. LE08-027 )(2008),pp.52-55.同時(shí)更要結(jié)合新技術(shù)革命與國情進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)，這昭示行政法必將承載前所未有的新治理功能。39新治理旨在協(xié)調(diào)“調(diào)節(jié)的實(shí)證研究和對國家作用的規(guī)范性思考”， 新治理是“傳統(tǒng)指揮與控制工具箱之外有望社會(huì)調(diào)控的有效性和合法性的一套法律策略”。See Lobel Orly, “New governance as regulatory governance”, The Oxford Handbook on Governance(2012): 65-82.要聚焦新經(jīng)濟(jì)模式的商業(yè)邏輯、用戶流量、資本規(guī)制，通過行政法的法定程序、類型化行政行為、行政組織法等機(jī)制，塑造一個(gè)具備民主性、開放性、包容性、效益性的治理生態(tài)圈。在政府內(nèi)部、政府之間、政府與企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體之間通過行政組織法塑造主體之間的協(xié)作治理，政府通過法律與政策塑造規(guī)制依據(jù)，政府通過類型化行政行為對規(guī)制目標(biāo)塑造載體之間的行為規(guī)制，分別從線上移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的行政規(guī)制、線下實(shí)體或服務(wù)的行政規(guī)制兩個(gè)維度，打造行政法O2O（Online To Offline）調(diào)控模型。

（一）協(xié)作治理

我國行政權(quán)經(jīng)過中央與地方的縱向分權(quán)、同級(jí)政府的橫向分權(quán)，有利于發(fā)揮中央層面行政權(quán)的宏觀調(diào)控功能與地方層面行政權(quán)的微觀調(diào)控功能，做到對行政任務(wù)的分類規(guī)制與專業(yè)規(guī)制。面臨科技革命治理浪潮挑戰(zhàn)，此種行政組織架構(gòu)固有的行政權(quán)能渙散、行政權(quán)限交織的弊端也日漸顯現(xiàn)，導(dǎo)致央地、政府際的組織法關(guān)系紊亂。以當(dāng)前各級(jí)政府所產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)共享為例，人口計(jì)劃生育部門、民政部門、衛(wèi)生部門、人力資源和社會(huì)勞動(dòng)保障部門等部門之間因行政執(zhí)法產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)時(shí)時(shí)共享，甚至政法委綜治部門與公安機(jī)關(guān)之間的大數(shù)據(jù)都很難做到無縫對接。中國工程院鄔賀銓院士指出，“政府應(yīng)通過體制機(jī)制改革打破數(shù)據(jù)割據(jù)與封鎖，應(yīng)注重公開信息，應(yīng)重視數(shù)據(jù)挖掘?！?0同注34。這意味著政府應(yīng)當(dāng)搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)、維護(hù)大數(shù)據(jù)安全、規(guī)范大數(shù)據(jù)交易，從大數(shù)據(jù)洪流中構(gòu)建出大數(shù)據(jù)治理生態(tài)。我們的主張是：科技治理時(shí)代的行政法調(diào)控應(yīng)當(dāng)注重法治供給側(cè)創(chuàng)新，平衡行政權(quán)的整體宏觀調(diào)控功能與局部微觀調(diào)控功能。

1.協(xié)作治理主體。協(xié)作治理主體指公共行政任務(wù)履行過程中所涉行政法律關(guān)系主體互動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政法治理目標(biāo)的各類主體。就共享單車行政規(guī)制而言，主要包括中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組41中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組主要職能是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化重大問題，制定實(shí)施國家網(wǎng)絡(luò)安全和信息化發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃和重大政策。、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室42國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室于2011年5月設(shè)立。主要職責(zé)包括落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設(shè)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)新聞業(yè)務(wù)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)的審批和日常監(jiān)管，指導(dǎo)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽、網(wǎng)絡(luò)出版等網(wǎng)絡(luò)文化領(lǐng)域業(yè)務(wù)布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)文化陣地建設(shè)的規(guī)劃和實(shí)施工作，負(fù)責(zé)重點(diǎn)新聞網(wǎng)站的規(guī)劃建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)網(wǎng)上宣傳工作，依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站，指導(dǎo)有關(guān)部門督促電信運(yùn)營企業(yè)、接入服務(wù)企業(yè)、域名注冊管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)等做好域名注冊、互聯(lián)網(wǎng)地址（IP地址）分配、網(wǎng)站登記備案、接入等互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)管理工作，在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)各地互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)部門開展工作。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室不另設(shè)新的機(jī)構(gòu)，在國務(wù)院新聞辦公室加掛國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室牌子。、中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心43中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（China Internet Network Information Center，簡稱CINIC）成立于1997年5月28日，是經(jīng)國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究決定，在中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心專家組的基礎(chǔ)上組建的。現(xiàn)為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室）直屬事業(yè)單位，行使國家互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心職責(zé)。作為中國信息社會(huì)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者、運(yùn)行者和管理者，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心負(fù)責(zé)國家網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)資源的運(yùn)行管理和服務(wù)，承擔(dān)國家網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)資源的技術(shù)研發(fā)并保障安全，開展互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展研究并提供咨詢，促進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)開放合作和技術(shù)交流。、交通運(yùn)輸部等十部委，還包括共享單車企業(yè)、用戶、供應(yīng)商和渠道商等私主體。目前，在協(xié)作治理主體層面主要存在兩個(gè)行政組織法難題。一是行政主體權(quán)限法定缺失。這是困擾行政組織法學(xué)理和實(shí)踐多年的頑疾，嚴(yán)重影響了行政法治理生態(tài)圈的民主價(jià)值和合法屬性。交通運(yùn)輸部等十部門雖聯(lián)合出臺(tái)《意見》，但《中華人民共和國國務(wù)院組織法》對各部、委、直屬機(jī)構(gòu)等行政職權(quán)未作規(guī)定；深圳、成都、上海等地方政府或以本級(jí)政府名義作出行政指導(dǎo)，或以政府組成部門名義作出行政指導(dǎo)，而各地規(guī)制舉措中都不同程度涉及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)性規(guī)制和金融行政規(guī)制等內(nèi)容，但《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》并未直接賦予省、市、縣具有ICP/IP地址/域名信息備案以及獨(dú)立的金融行政職能，除非地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章根據(jù)立法程序依法設(shè)定。這意味著上述行政主體作出決策本身即存在民主短板和非法基因。另外，地方政府推進(jìn)部委《意見》的行政協(xié)助義務(wù)是否存在法律邊界，如何厘清其與部委的責(zé)任歸屬。44法治斌、董保城：《憲法新論》，元照出版公司2012年版，第489頁。再如，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心由主管機(jī)關(guān)設(shè)立，應(yīng)當(dāng)受組織法調(diào)控，中心委員會(huì)成員既有公務(wù)員又有專家學(xué)者等私人主體，二者共同享有決定權(quán)限，45政府與私人部門形成的混合行政甚至能提供全球規(guī)制方略。參見宋華琳：《全球規(guī)制與我國政府規(guī)制制度的改革》，載《中國行政管理》2017年第4期。但存在私行為法律效果與行政主體法律效果無法區(qū)分的問題。德國行政法上將其稱之為合議行政，即“典型的代表多元團(tuán)體的私人擔(dān)任公行政合議制組織之成員并共享決定權(quán)限?！?6蕭文生：《國家·地方自治·行政秩序》，元照出版社2009年版，第168頁?？梢?，從組織法上精細(xì)構(gòu)造協(xié)作治理主體，已成為部門行政法實(shí)踐的迫切需要。

2.協(xié)作治理程序。協(xié)作治理程序是規(guī)范政府內(nèi)部、政府之間以及政府與外部參與治理主體時(shí)限時(shí)序的互動(dòng)機(jī)制，包括行政立法或軟法創(chuàng)制協(xié)作、行政執(zhí)法協(xié)作?！兑庖姟肥切姓笇?dǎo)的集中體現(xiàn)，在其發(fā)布之前十個(gè)部門完成了調(diào)研、論證等工作，47交通運(yùn)輸部等部門對北京、深圳等城市已出臺(tái)的政策或發(fā)布的征求意見稿進(jìn)行全面梳理，并通過發(fā)函調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查、召開座談會(huì)等形式，向社會(huì)公開征求意見期間收到反饋意見780件。符合公眾參與程序與專家論證程序要求。從行政執(zhí)法協(xié)作角度觀察，結(jié)合共享單車行政規(guī)制可將協(xié)作治理程序劃分為響應(yīng)、協(xié)作、銜接、問責(zé)等四個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，響應(yīng)。我國臺(tái)灣地區(qū)行政法對行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)以及與其無隸屬關(guān)系的其它機(jī)關(guān)協(xié)助事宜予以規(guī)定。48我國臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第19條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為發(fā)揮共同一體之行政機(jī)能，應(yīng)于其權(quán)限范圍內(nèi)互相協(xié)助。行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí)，有下列情形之一者，得向無隸屬關(guān)系之其它機(jī)關(guān)請求協(xié)助：一 因法律上之原因，不能獨(dú)自執(zhí)行職務(wù)者。二 因人員、設(shè)備不足等事實(shí)上之原因，不能獨(dú)自執(zhí)行職務(wù)者。三 執(zhí)行職務(wù)所必要認(rèn)定之事實(shí)，不能獨(dú)自調(diào)查者。四 執(zhí)行職務(wù)所必要之文書或其它資料，為被請求機(jī)關(guān)所持有者。五 由被請求機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，顯較經(jīng)濟(jì)者。六 其它職務(wù)上有正當(dāng)理由須請求協(xié)助者。前項(xiàng)請求，除緊急情形外，應(yīng)以書面為之。被請求機(jī)關(guān)于有下列情形之一者，應(yīng)拒絕之：一 協(xié)助之行為，非其權(quán)限范圍或依法不得為之者。二 如提供協(xié)助，將嚴(yán)重妨害其自身職務(wù)之執(zhí)行者。被請求機(jī)關(guān)認(rèn)有正當(dāng)理由不能協(xié)助者，得拒絕之。被請求機(jī)關(guān)認(rèn)為無提供行政協(xié)助之義務(wù)或有拒絕之事由時(shí)，應(yīng)將其理由通知請求協(xié)助機(jī)關(guān)。請求協(xié)助機(jī)關(guān)對此有異議時(shí)，由其共同上級(jí)機(jī)關(guān)決定之，無共同上級(jí)機(jī)關(guān)時(shí)，由被請求機(jī)關(guān)之上級(jí)機(jī)關(guān)決定之。被請求機(jī)關(guān)得向請求協(xié)助機(jī)關(guān)要求負(fù)擔(dān)行政協(xié)助所需費(fèi)用。其負(fù)擔(dān)金額及支付方式，由請求協(xié)助機(jī)關(guān)及被請求機(jī)關(guān)以協(xié)議定之；協(xié)議不成時(shí)，由其共同上級(jí)機(jī)關(guān)定之?！惫蚕韱诬囆姓?guī)制首先涉及到行政主體響應(yīng)程序，具有行政規(guī)制權(quán)限的行政主體及時(shí)響應(yīng)，可按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的行政執(zhí)法啟動(dòng)協(xié)作程序，而對于非執(zhí)法權(quán)限范圍事項(xiàng)則激活聯(lián)席會(huì)議程序。規(guī)制對象往往涉及多個(gè)行政主體，行政主體以聯(lián)動(dòng)執(zhí)法方式有助于提升規(guī)制成效。

第二，協(xié)作。當(dāng)某行政主體啟動(dòng)響應(yīng)程序后，此時(shí)需要一種程序機(jī)制集結(jié)規(guī)制對象所涉其它行政主體。官僚制組織適合應(yīng)付日常性工作，協(xié)調(diào)性組織適合應(yīng)付復(fù)合型的決定。49關(guān)于官僚制組織與協(xié)調(diào)性組織各自特點(diǎn)論述，參見［日］大橋洋一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第273～274頁。聯(lián)席會(huì)議程序是協(xié)調(diào)性組織發(fā)揮功能的必須環(huán)節(jié)，也是行政機(jī)關(guān)會(huì)議程序的一種類型，屬于行政組織法的程序問題。50姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第五版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第89頁。在英文中，會(huì)議具有開會(huì)的主體（assembly）、開會(huì)事件和行為（meeting，特指一場會(huì)議）、一次會(huì)議（session）等三層含義。51［美］亨利·羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則》（第11版），袁天鵬、孫滌譯，格致出版社、上海人民出版社2015年版，第3頁。羅伯特議事規(guī)則是美國享有盛譽(yù)的議事規(guī)則。季衛(wèi)東教授認(rèn)為羅伯特議事規(guī)則是“決策的程序和語法”，并從程序視角指出羅伯特議事規(guī)則是“純粹程序主義的”，參見該書序言。會(huì)議在行政組織法中具有重要程序地位，是內(nèi)部行政行為有序化的技術(shù)載體，主要由動(dòng)議、召集、交涉、表決、決策等程序環(huán)節(jié)構(gòu)成，通過一系列論證規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的程序民主方式反復(fù)拷問行政權(quán)，并推動(dòng)行政權(quán)從規(guī)范描述走向經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的功能價(jià)值。執(zhí)行是行政權(quán)從靜態(tài)走向動(dòng)態(tài)的過程，缺乏執(zhí)行要素的行政權(quán)不具有法律實(shí)效。如果說行政權(quán)源自法律規(guī)定、由法律生產(chǎn)，那么執(zhí)行往往由會(huì)議生產(chǎn)。

第三，銜接。中央政府與地方政府的銜接環(huán)節(jié)往往被行政規(guī)制實(shí)踐忽視。中央政府與地方政府的關(guān)系涉及行政組織法上關(guān)于行政組織的類型，王名揚(yáng)教授結(jié)合法國行政法集中討論了中央集權(quán)制、權(quán)力下放制、公權(quán)制，認(rèn)為中央集權(quán)制和地方分權(quán)制應(yīng)當(dāng)相互制衡并缺一不可。52王名揚(yáng)：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第33～38頁。根據(jù)我國憲法的原則規(guī)定，53該學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行憲法涉及央地關(guān)系原則性安排的條文共30條。參見鄭毅：《憲法文本中的中央與地方關(guān)系》，載《東方法學(xué)》2011年第6期。中央政府與地方政府以事權(quán)、財(cái)權(quán)方式分享單一制國家主權(quán)，地方政府對地方事務(wù)予以管理是憲法保障的政治法律制度。在針對共享單車的行政規(guī)制中，交通運(yùn)輸部等十部委既不能通過行政指導(dǎo)掏空地方政府自我決斷的核心領(lǐng)域；54同注46，第 481～483頁。同時(shí)，各地方政府也不能固守管轄劃分、事權(quán)財(cái)權(quán)劃分、立法權(quán)分配等拒絕部委的行政法調(diào)控。

第四，問責(zé)。聯(lián)動(dòng)行政執(zhí)法的組織法依據(jù)是權(quán)限法定和責(zé)任歸屬，即按照行政職權(quán)劃分、“誰主管、誰負(fù)責(zé)”分別實(shí)現(xiàn)行政權(quán)能的聯(lián)合與集結(jié)。為強(qiáng)化行政規(guī)制成效，行政執(zhí)法實(shí)踐中還應(yīng)建立“誰牽頭，首問責(zé)”制度，對聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的牽頭行政職能部門先行問責(zé)，通過“誰主管、誰負(fù)責(zé)” 與“誰牽頭，首問責(zé)”的程序機(jī)制強(qiáng)化行政責(zé)任體系。這意味著，對于共享單車的行政規(guī)制將更加凸顯交通運(yùn)輸部的行政責(zé)任。

3.協(xié)作治理事項(xiàng)。共享單車的協(xié)作治理事項(xiàng)至少包括大數(shù)據(jù)共享與信息安全、信用征信與商業(yè)道德、標(biāo)準(zhǔn)制定與行業(yè)盟約等內(nèi)容。55法學(xué)界關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)物理設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)使用的科技描述性分析，參見李洪雷：《論互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制體制——在政府規(guī)制與自我規(guī)制之間》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第1期。共享單車企業(yè)主動(dòng)將大數(shù)據(jù)平臺(tái)端口向政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)開放、接入的行為，是典型的私人主體通過程序參與方式融入行政行為而協(xié)作治理的體現(xiàn)。共享單車規(guī)制過程中既涉及到公共領(lǐng)域又涉及到私人領(lǐng)域。為此，可透過公私兩個(gè)視角觀察協(xié)作治理事項(xiàng)。從行政權(quán)運(yùn)行視角觀察，圍繞現(xiàn)代行政法調(diào)控目標(biāo)是否仍應(yīng)聚焦行政權(quán)展開，有學(xué)者指出行政法關(guān)注對象既不應(yīng)當(dāng)存在純粹私人領(lǐng)域也不應(yīng)當(dāng)存在純粹公共領(lǐng)域，“如果二者如我所見都是正確的，那么我們行政法學(xué)的關(guān)注點(diǎn)就既不應(yīng)放在公的也不應(yīng)放在私的而是其他某些東西上：即公私之間的協(xié)商關(guān)系?！?6［美］朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館2010年版，第319頁。該學(xué)者反對“共同治理”，認(rèn)為治理是一種“等級(jí)性的控制體系”，必然存在控制中心與管理對象。筆者以為，理解為“公私之間的協(xié)作治理”較符合互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的行政法調(diào)控特質(zhì)。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代，“一個(gè)成功的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制體制，應(yīng)當(dāng)能夠在自我規(guī)制和政府規(guī)制之間獲致恰當(dāng)?shù)钠胶?，以充分發(fā)揮二者的比較優(yōu)勢。”57同注55，第132頁。從消費(fèi)者優(yōu)先視角觀察，由消費(fèi)者優(yōu)先視角端正規(guī)制目的，轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、社會(huì)三方合作規(guī)制模式，創(chuàng)新信息規(guī)制工具（強(qiáng)制信息披露、強(qiáng)制信息留存、強(qiáng)制信息共享、建立大數(shù)據(jù)規(guī)制平臺(tái)），建設(shè)激勵(lì)相容的行政法規(guī)制機(jī)制，58張效羽：《互聯(lián)網(wǎng)分享經(jīng)濟(jì)對行政法規(guī)制的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第5期。更能凸顯行政法調(diào)控的法律實(shí)效。

（二）規(guī)制依據(jù)

為行政主體快速供給行政規(guī)制依據(jù)，有利于豐盈行政規(guī)制的民主性、正當(dāng)性。有學(xué)者指出，制定行政規(guī)則是美國行政法無法繞開的主要焦點(diǎn)，“在過去半個(gè)世紀(jì)里，各級(jí)政府立法機(jī)構(gòu)都急于讓行政管理人員為執(zhí)行一般公共政策作出他們認(rèn)為必要的所有決定而負(fù)起主要責(zé)任。”59Kenneth F. Warren, Administrative law in the political system, Westview Press, 2011, p.195.共享單車規(guī)制依據(jù)決定行政規(guī)制是否符合民主、合法或正當(dāng)性。共享單車的本質(zhì)是互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車，而鏈接企業(yè)與用戶又是在線支付與物聯(lián)網(wǎng)定位技術(shù)，法律不可避免的滯后調(diào)控與技術(shù)日新月異的顛覆作用同時(shí)并存，這意味著共享單車的規(guī)制依據(jù)體系必然呈現(xiàn)法律與政策交叉、互補(bǔ)、沖突的復(fù)雜關(guān)系。

“在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，時(shí)效性更為重要，因此相關(guān)立法更應(yīng)重視效率”。60郭少青、陳家喜：《中國互聯(lián)網(wǎng)立法發(fā)展二十年：回顧、成就與反思》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2017年第6期。然而，采取事后立法則是立法者常用的規(guī)制方法。有學(xué)者在探討互聯(lián)網(wǎng)租約車的行政立法時(shí)認(rèn)為“穩(wěn)妥的立法路徑是在積累一定的行政和訴訟案例基礎(chǔ)上，在行政法規(guī)或地方性法規(guī)的層面推進(jìn)立法，以確保相關(guān)產(chǎn)業(yè)行政規(guī)制建立在較為堅(jiān)實(shí)的法律和事實(shí)基礎(chǔ)之上。”61同注58。然而，缺乏明確的法律監(jiān)管體系、立法程序繁復(fù)，造成法律滯后性在“互聯(lián)網(wǎng)+”新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中的負(fù)外部性將更加凸顯。62參見吳志攀：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與法律的滯后性》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。

實(shí)踐中，主要的行政規(guī)制依據(jù)包括憲法、法律、行政規(guī)范63行政規(guī)范并非法定術(shù)語，章志遠(yuǎn)教授基于行政規(guī)范的具體內(nèi)容將其分為行政立法、行政規(guī)定兩類。行政規(guī)定則對應(yīng)于“其他規(guī)范性文件”。參見章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第245～246頁、第251頁。（包含行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定）、政策等。有學(xué)者站在行政機(jī)關(guān)立場對預(yù)期功能運(yùn)作、管制事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)，將行政法規(guī)分為管制規(guī)范與程序規(guī)范，“管制規(guī)范，是指在法律的授權(quán)下，直接對某一行政機(jī)關(guān)（往往稱為主管機(jī)關(guān)）的管制事項(xiàng)與功能加以規(guī)定的法規(guī)范?！?4葉俊榮：《面對行政程序法——轉(zhuǎn)型期臺(tái)灣的程序建制》，元照出版公司2002年版，第181頁。其實(shí)這類管制規(guī)范的內(nèi)核仍以法律屬性為主。結(jié)合共享單車規(guī)制依據(jù)實(shí)例分析，行政法主要提供了法律與政策兩類規(guī)制依據(jù)，例如，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》的原則性規(guī)定；金融行政主體規(guī)制依據(jù)包括《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律；對互聯(lián)網(wǎng)金融交付技術(shù)規(guī)范規(guī)制的《電子商務(wù)法》《電子簽名法》等，65有學(xué)者建議以《電子商務(wù)法》修改為契機(jī)，增設(shè)法律條款規(guī)定押金、預(yù)付金等電子商務(wù)領(lǐng)域的金融安全問題。人民網(wǎng)http://legal.people.com.cn/n1/2017/1125/c42510-29667544.html， 2018年2月5日訪問。信息產(chǎn)業(yè)部對互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名和IP地址規(guī)制的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》和《互聯(lián)網(wǎng)IP地址備案管理辦法》等。而構(gòu)成當(dāng)前主導(dǎo)的規(guī)制依據(jù)則是政策。我國互聯(lián)網(wǎng)立法以規(guī)章和規(guī)范性文件為主，立法位階不高，并且在信息數(shù)據(jù)、隱私權(quán)保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等關(guān)鍵領(lǐng)域的法律制度存在空白。66同注60。沒有法律依據(jù)，行政主體無法在規(guī)制事項(xiàng)中建構(gòu)出行政法構(gòu)成要件，因此無法完成行政法調(diào)控任務(wù)；沒有法律依據(jù)，政策無法為行政規(guī)制提供民主性、合法性、正當(dāng)性的執(zhí)法資源。

理想類型的共享共治是行政主體與多元主體共同促成的參與式治理，是公私協(xié)力的共贏治理。從組織法可導(dǎo)入需合作行政行為概念，“需合作行政行為，是多個(gè)行政機(jī)關(guān)之間就相對人的同一事項(xiàng)，基于職能上的分工，而合作實(shí)施的行政行為，屬于多階段行政行為?！?7葉必豐：《行政行為原理》，商務(wù)印書館2014年版，第207頁。需合作行政行為基于法律規(guī)定或組織法上領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，要求某一行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)負(fù)有征求其他行政機(jī)關(guān)意見時(shí)，則該行政機(jī)關(guān)必須啟動(dòng)征求意見程序。該行政行為有利于協(xié)調(diào)與規(guī)整分散化的行政規(guī)制權(quán)力。但要謹(jǐn)防其在實(shí)踐中異化為行政權(quán)支配多元主體的專斷治理，因此要防范行政權(quán)在法治新常態(tài)背景下的權(quán)力異化現(xiàn)象，有必要借助程序理性來正當(dāng)化行政主體規(guī)制執(zhí)法依據(jù)不足，借助政策實(shí)體來正當(dāng)化行政主體法律缺位所引發(fā)的政治承諾落空，借助軟法的秩序建構(gòu)與合法性矯正機(jī)制，68馬長山：《互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代“軟法之治”的問題與對策》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第5期。同時(shí)強(qiáng)化利益相關(guān)方的參與程序設(shè)計(jì)。當(dāng)法律存在滯后調(diào)控，或立法權(quán)與行政權(quán)的程序機(jī)制不暢通——例如，目前實(shí)踐中存在信息化部門與立法部門相互隔離導(dǎo)致法律立法缺乏頂層設(shè)計(jì)與立法協(xié)調(diào)69同注?。——此時(shí)，可在不違反現(xiàn)行法律規(guī)定前提下，采取依政策治理的方式實(shí)現(xiàn)行政法調(diào)控。其實(shí)，新興治理范式一直對政策因素高度關(guān)注，“政策邊界、新公私伙伴關(guān)系和下一輪政策策略的互相貫通實(shí)現(xiàn)了法律的協(xié)調(diào)，例如協(xié)商規(guī)則制定、受監(jiān)督的自我規(guī)制、以績效為基礎(chǔ)的規(guī)則、分權(quán)和動(dòng)態(tài)的問題解決方式、公開制度和協(xié)同性信息收集等等?！?0［美］奧利·洛貝爾：《新新政：當(dāng)代法律思想中管制的衰落與治理的興起》，羅豪才、畢洪海編《行政法的新視野》，商務(wù)印書館2011年版，第109頁。

（三）行為規(guī)制

共享單車是典型的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合的產(chǎn)物，通過對共享單車的行政規(guī)制可提煉出互聯(lián)時(shí)代背景下行政法調(diào)控的相通之處。行政法應(yīng)當(dāng)走出滯后調(diào)控公共行政的泥沼，提供積極主動(dòng)的行政行為、注重行政秩序的風(fēng)險(xiǎn)防范、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的程序理性。當(dāng)法無具體明確規(guī)定時(shí)，依據(jù)政策治理可為行政法賦予實(shí)驗(yàn)主義治理特征，71關(guān)于實(shí)驗(yàn)主義治理的引介參見錢弘道、杜維超：《論實(shí)驗(yàn)主義法治——中國法治實(shí)踐學(xué)派的一種方法論進(jìn)路》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期；高秦偉：《分享經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與政府規(guī)制的應(yīng)對》，載《法學(xué)家》2017年第4期。即可以由地方政府裁量后先行先試、自我規(guī)制主體制定臨時(shí)方案等治理策略。行政法調(diào)控的這一特征是對傳統(tǒng)法學(xué)研究范式的極大豐富，一般說來，法學(xué)“必須假定現(xiàn)行法秩序大體看來是合理的”，面對法律改革的建議，“法學(xué)經(jīng)常必須讓其他學(xué)科先表示意見”“因?yàn)槲┯型高^它們才能確切說明：被建議的規(guī)定方式在不同的社會(huì)事實(shí)領(lǐng)域中將發(fā)生何等影響、在該當(dāng)事物范圍究竟有哪些可供選擇的作法、有哪些可供選擇的手段、其各自的優(yōu)缺點(diǎn)如何?！?2［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2013年版，第76～77頁。然而，行政規(guī)制的急迫性甚至是行政規(guī)制的民主呼聲都要求行政主體不得不積極作為，也是依法行政原則的法政策考量之舉。這就要求互聯(lián)網(wǎng)行政法調(diào)控機(jī)制必須具備一定前瞻性，并建立新型行政事務(wù)的快速行政法響應(yīng)機(jī)制。共享單車是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通實(shí)體經(jīng)濟(jì)的新經(jīng)濟(jì)載體，此時(shí)需要行政法緊貼互聯(lián)網(wǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)合方式提供針對性治理舉措。從互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共行政實(shí)務(wù)領(lǐng)域觀察，以商業(yè)模式為利益驅(qū)動(dòng)核心、以金融運(yùn)作為生命周期軸心則是新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的中樞。因此，可針對互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)在孵化期、發(fā)展期、破產(chǎn)期等運(yùn)行節(jié)點(diǎn)，從商業(yè)模式行政規(guī)制路徑與金融運(yùn)行行政規(guī)制路徑出發(fā)，對規(guī)制目標(biāo)提供個(gè)性化、針對性的行政法調(diào)控方案。

1.商業(yè)模式行政規(guī)制路徑。關(guān)于商業(yè)模式（Business Model）的概念遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者指出，國外商業(yè)模式的研究源于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，后延伸至戰(zhàn)略管理領(lǐng)域，其內(nèi)涵歷經(jīng)關(guān)注外部競爭的價(jià)值獲取、面向顧客層面的價(jià)值創(chuàng)造、企業(yè)內(nèi)部與合作網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值傳遞，其中互聯(lián)網(wǎng)對豐富商業(yè)模式內(nèi)涵發(fā)展起到重要作用。73基于WOS數(shù)據(jù)庫中以商業(yè)模式為主題的873篇英文文獻(xiàn)的科學(xué)計(jì)量學(xué)分析，對國外商業(yè)模式進(jìn)行研究。參見劉月寧、王鳳彬：《國外商業(yè)模式研究演進(jìn)：一個(gè)文獻(xiàn)計(jì)量分析》，載《學(xué)術(shù)研究》2017年第2期。現(xiàn)有研究表明，關(guān)于商業(yè)模式本質(zhì)的認(rèn)識(shí)尚未清晰。紀(jì)雪紅、王欽：《互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的研究進(jìn)展》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2017年第3期。商業(yè)模式包括盈利模式與價(jià)值要素，其中，以免費(fèi)、多邊收入模型的盈利模式是商業(yè)模式典型的價(jià)值獲取方式，以企業(yè)內(nèi)外部生成的個(gè)性化和多元化特征跨界生態(tài)的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)與價(jià)值傳遞，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算迸發(fā)融合創(chuàng)新作為商業(yè)模式高度壁壘的價(jià)值創(chuàng)造，構(gòu)成商業(yè)模式的顯著特征。由于商業(yè)模式不完全等同于盈利模式，因此對商業(yè)模式的行政規(guī)制必須同時(shí)包括對盈利模式的行政規(guī)制與對價(jià)值要素的行政規(guī)制。關(guān)于價(jià)值要素的行政規(guī)制往往被行政主體忽略，例如，目前共享單車的盈利模式仍不明朗，但仍然俘獲資本青睞，風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)正是基于價(jià)值創(chuàng)造而非僅僅是盈利模式對共享單車進(jìn)行投資，這就要求行政主體應(yīng)當(dāng)對商業(yè)模式內(nèi)涵進(jìn)行全域掌握，不僅將規(guī)制重點(diǎn)放在盈利模式上，同時(shí)還應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)投資對共享單車價(jià)值創(chuàng)造的商業(yè)邏輯一并納入行政法調(diào)控體系。

對互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式的行政規(guī)制包括三個(gè)方面。一是聚焦平臺(tái)的行政規(guī)制。平臺(tái)是商業(yè)模式中海量參與者相互價(jià)值交流轉(zhuǎn)換的場域，是區(qū)別于傳統(tǒng)商業(yè)模式的信息技術(shù)系統(tǒng)，承載著行政規(guī)制工具與治理目標(biāo)的行政法意象。共享單車平臺(tái)主要包括政府、共享單車企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)、終端用戶、單車制造企業(yè)、智能硬件提供商、定位技術(shù)提供商、應(yīng)用渠道商、支付提供商等主體，眾多商業(yè)模式參與者匯聚形成閉環(huán)的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。因此，當(dāng)行政主體針對平臺(tái)作出行政規(guī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序規(guī)定執(zhí)行，特別要關(guān)注行政執(zhí)法對商業(yè)模式引發(fā)的系統(tǒng)連鎖反應(yīng)，并編訂應(yīng)急行政預(yù)案。由于平臺(tái)同時(shí)具備商業(yè)模式的盈利屬性和價(jià)值屬性，倘若行政主體忽視商業(yè)模式的價(jià)值要素，僅將盈利模式作為規(guī)制重點(diǎn)，則難以解釋類似共享單車的企業(yè)為何并無明確盈利模式。事實(shí)上，共享單車確實(shí)具有優(yōu)化公共交通、發(fā)展綠色環(huán)保、培養(yǎng)秩序意識(shí)的功能，通過在線交付用車還有助于增進(jìn)公民契約精神生長與尊重商業(yè)文明理念。未對規(guī)制目標(biāo)作出清晰判斷，即難以明確解構(gòu)并進(jìn)而整理行政法事實(shí)構(gòu)成要件，必然難以提供明確、精準(zhǔn)、有效的類型化行政行為。二是聚焦用戶的行政規(guī)制。注重用戶體驗(yàn)和用戶參與，以大數(shù)據(jù)、信息通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是支撐互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式發(fā)展的重要元素。依法規(guī)范市場主體行為，保障用戶合法權(quán)益和公共利益，積極促成行政正義價(jià)值與行政秩序價(jià)值，是行政法調(diào)控移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的題中之義。以共享單車為例，行政主體可以通過行政指導(dǎo)規(guī)范用戶不得違章行使、違章停放，以柔性行政執(zhí)法方式規(guī)制用戶的行為和提升用戶文明用車意識(shí)，也可以借助行政處罰、行政強(qiáng)制等命令型行政行為對用戶違法行為進(jìn)行規(guī)制。無論采取何種方式，只要將規(guī)制焦點(diǎn)集中在用戶，就會(huì)對商業(yè)模式產(chǎn)生制度性沖擊甚至顛覆商業(yè)模式。因此，行政主體應(yīng)當(dāng)抱持審慎規(guī)制理念開展行政法調(diào)控。三是聚焦價(jià)值的規(guī)制。平臺(tái)是商業(yè)模式物理狀態(tài)的呈現(xiàn)，用戶是商業(yè)模式利益獲取的流量，而價(jià)值要素則是鏈接平臺(tái)和用戶的隱形紐帶。正是因?yàn)閮r(jià)值創(chuàng)造、價(jià)值網(wǎng)絡(luò)與價(jià)值傳遞等價(jià)值要素的存在，商業(yè)模式才脫離了盈利模式的資本依賴，進(jìn)而具有面向創(chuàng)造與維護(hù)公共利益的商業(yè)理想。行政法是對公共行政多元治理主體的調(diào)控，共享單車企業(yè)是行政法律關(guān)系的一方主體，與行政主體共同促成公共利益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而給付行政本質(zhì)是行政權(quán)促成公共利益的行政活動(dòng)總稱。德國有行政法學(xué)者指出基礎(chǔ)設(shè)施行政屬于給付行政的范圍，74同注31，第 31～34頁。日本有行政法學(xué)者認(rèn)為給付行政包括“設(shè)置道路、公園，設(shè)置和運(yùn)營社會(huì)福利設(shè)施，進(jìn)行生活保護(hù)，為個(gè)人或者公眾提供便利，以實(shí)現(xiàn)和確保文化的健康的生活目的的行政活動(dòng)?！?5［日］鹽野宏：《行政法I》（第4版），有斐閣2005年版，第8頁，轉(zhuǎn)引自閆爾寶：《關(guān)于給付行政的若干思考——以德日行政法為中心》，載《行政法學(xué)研究》2010年第3期?？梢?，從商業(yè)模式的價(jià)值層面要求互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)行政規(guī)制應(yīng)當(dāng)關(guān)注商業(yè)模式與公共利益的邏輯關(guān)聯(lián)，在命令型行政行為與柔性指導(dǎo)方式做到規(guī)制平衡；從給付行政與治理理念層面要求互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)規(guī)制應(yīng)當(dāng)優(yōu)化政府與市場的資源配置，同時(shí)發(fā)揮政府、企業(yè)、用戶在促成公共利益上的主體功效。

另外，國內(nèi)外學(xué)界對互聯(lián)網(wǎng)治理普遍存在主張自我規(guī)制甚至是私人規(guī)制的觀點(diǎn)。76互聯(lián)網(wǎng)的自我規(guī)制以及中國互聯(lián)網(wǎng)自我規(guī)制的問題與改進(jìn)。同注55。與自我規(guī)制相近的概念是私人規(guī)制。有學(xué)者認(rèn)為，私人規(guī)制基于合同、授權(quán)或自身功能獲得私人規(guī)制權(quán)，與政府規(guī)制形成互補(bǔ)、融合和競爭的關(guān)系。參見胡斌：《私人規(guī)制的行政法治邏輯：理念與路徑》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第1期。是否規(guī)制、規(guī)制介入的時(shí)機(jī)是行政法調(diào)控的難點(diǎn)，77高秦偉：《分享經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與政府規(guī)制的應(yīng)對》，載《法學(xué)家》2017年第4期。該學(xué)者主張發(fā)揮自我規(guī)制和政府發(fā)展實(shí)驗(yàn)性規(guī)制的理念，可作為移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)行政法調(diào)控的一種穩(wěn)健的行政規(guī)制模型。該模型是行政主體朝向行政規(guī)制實(shí)質(zhì)合理性的一種努力。緣由在于行政主體在缺乏法律依據(jù)時(shí)所作出的行政決定必然缺少民主因素，必然影響規(guī)制的正當(dāng)性；但行政任務(wù)是如此急迫，要求行政主體必須作出行政決定?？萍紕?chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新不可避免對既有法律體系產(chǎn)生制度沖擊力，政府因信息不對稱、專業(yè)技術(shù)不足、規(guī)制成本高不可避免出現(xiàn)行政規(guī)制失敗現(xiàn)象，此時(shí)以自我規(guī)制與私人規(guī)制為方式有利于消除行政規(guī)制空場所引發(fā)的的法律安定價(jià)值的震蕩，具有合理性。但是，行政主體置身于自我規(guī)制、私人規(guī)制之后，一則實(shí)難與具有主動(dòng)作為特征的給付行政理念相符，二則面對行政規(guī)制空場所造成的社會(huì)公共產(chǎn)品供給不足與公共利益減損，行政主體如何回應(yīng)來自民主性的責(zé)問。行政法治是破解行政規(guī)制失敗應(yīng)當(dāng)遵守的理念。自我規(guī)制與私人規(guī)制獲得行政主體規(guī)范化認(rèn)可的工具以政策居多，圍繞共享單車規(guī)制各地紛紛出臺(tái)政策規(guī)定即為適例。需要警惕的是，政治程序并非必然能為政策治理提供合法性結(jié)果，“如果我們超越政治程序作出明確的政策決定，則這些政策決定遭受民主赤字的挑戰(zhàn)。相比之下，如果我們依靠政治程序，所產(chǎn)生的結(jié)果是無法保證遵守人權(quán)的表面上的民主。”78Tamas Gyorfi, Against the new constitutionalism, Northampton, Massachusetts : Edward Elgar Publishing, 2016, p.44.只有將法律導(dǎo)入政治程序作為規(guī)范和保障要素，憲法才會(huì)避免出現(xiàn)程序正當(dāng)與實(shí)體正義的對公民的隨機(jī)分配，并從終極意義上賦予行政法調(diào)控的正當(dāng)性?？梢?，急遽變化的行政任務(wù)所引發(fā)的行政規(guī)制困境，將成為行政法永恒思索的課題。

2.金融運(yùn)行規(guī)制路徑。從用戶交付押金到直接付費(fèi)使用，共享平臺(tái)沉淀了大量資金，為共享單車企業(yè)商業(yè)模式實(shí)踐提供了廣闊的空間。政府是否應(yīng)當(dāng)規(guī)制這些資金，如何規(guī)制，這涉及到對金融價(jià)值的解讀?！胺彩羌壬婕柏泿牛稚婕靶庞?，以及貨幣與信用結(jié)合為一體的形式生成、運(yùn)作的所有交易行為的集合；換一個(gè)角度，也可以理解為：凡是涉及貨幣供給、銀行與非銀行信用，以證券交易為操作特征投資、商業(yè)保險(xiǎn)，以及類似形式進(jìn)行運(yùn)作的所有交易行為的集合”。79黃達(dá)編著：《金融學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第116～117頁。金融意味著價(jià)值交換與資本流動(dòng)，通過信息通信技術(shù)的推動(dòng)，成為維系互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的資本力量，由此出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融?；ヂ?lián)網(wǎng)金融是中國產(chǎn)物，并且正是法治不健全才萌生了互聯(lián)網(wǎng)金融。80趙冉冉：《論中國互聯(lián)網(wǎng)金融的法律制度根源——法治不健全、信貸歧視與異質(zhì)性互動(dòng)障礙》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。一個(gè)補(bǔ)充性觀點(diǎn)認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融并非中國獨(dú)創(chuàng)，余額寶與P2P是國外Pay Pal、Lending Club和Zopa在中國的翻版。參見黃韜：《中國互聯(lián)網(wǎng)金融：市場、監(jiān)管與法律》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期。有學(xué)者認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融就是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和金融功能的有機(jī)結(jié)合，依托大數(shù)據(jù)和云計(jì)算在開放的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上形成的功能化金融業(yè)態(tài)及其服務(wù)體系，包括基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的金融市場體系、金融服務(wù)體系、金融組織體系、金融產(chǎn)品體系以及互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系等，并具有普惠金融、平臺(tái)金融、信息金融和碎片金融等相異于傳統(tǒng)金融的金融模式。81皮天雷、趙鐵：《互聯(lián)網(wǎng)金融：范疇、革新與展望》，載《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2014年第6期。有學(xué)者認(rèn)為，“結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新以及金融本質(zhì)，互聯(lián)網(wǎng)金融應(yīng)更為準(zhǔn)確地被界定為‘基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)支付清算、資金融通、風(fēng)險(xiǎn)防范和利用等金融功能，具有快速便捷、高效低成本的優(yōu)勢和場外、混同、涉眾等特征，并打破金融壟斷，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者福利的創(chuàng)新型金融。’”82楊東：《互聯(lián)網(wǎng)金融的法律規(guī)制——基于信息工具的視角》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。第三方支付、互聯(lián)網(wǎng)借貸、互聯(lián)網(wǎng)股權(quán)融資（眾籌）是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融的三種表現(xiàn)形式?？梢姛o論采取何種方式，互聯(lián)網(wǎng)金融仍然屬于金融范疇，是金融在信息技術(shù)時(shí)代的產(chǎn)物。

金融穩(wěn)定與金融安全是行政高權(quán)規(guī)制的領(lǐng)域。然而，由于我國傳統(tǒng)金融行政法研究較為滯后，特別是金融行政法律制度欠缺、金融行政主體的法定職權(quán)不清晰，長久以來無法為互聯(lián)網(wǎng)金融穩(wěn)定秩序提供有效的行政法調(diào)控?；ヂ?lián)網(wǎng)金融行政法調(diào)控盲區(qū)的存在一定程度上導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融在市場資源配置中迅猛發(fā)展，特別是滯后金融行政規(guī)制嚴(yán)重危及金融法律秩序?！拔覈?dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)金融主要受制于事后監(jiān)管，監(jiān)管者以互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)模式所造成的后果為重要依據(jù)，據(jù)此決定是否監(jiān)管以及如何監(jiān)管。這種事后監(jiān)管的缺陷在于剛性有余而靈活性不足，缺少事前指引，不利于互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展?！?3沈偉、余濤：《互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管規(guī)則的內(nèi)生邏輯及外部進(jìn)路：以互聯(lián)網(wǎng)金融仲裁為切入點(diǎn)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第1期。實(shí)踐中，未取得金融資質(zhì)牌照的企業(yè)紛紛從事互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)，金融行政職能部門由于法定職責(zé)不明無法做到專業(yè)化、全面化監(jiān)管，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域頻發(fā)破壞金融穩(wěn)定的違約或侵權(quán)行為，甚至引發(fā)刑事案件。這也正是我國目前對金融業(yè)務(wù)監(jiān)管存在“行政法規(guī)——刑法”階梯式監(jiān)管體系的原因所在。84劉憲權(quán)、金華捷：《論互聯(lián)網(wǎng)金融的行政監(jiān)管與刑法規(guī)制》，載《法學(xué)》2014年第6期。

從互聯(lián)網(wǎng)金融行政規(guī)制視角分析，中國人民銀行是依法行使國家金融行政管理職權(quán)的國家機(jī)關(guān)，具有行政許可、行政處罰、行政監(jiān)督等權(quán)力。有必要從強(qiáng)化中國人民銀行金融行政規(guī)制、推動(dòng)金融行政主體統(tǒng)分協(xié)作規(guī)制兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)金融的有效規(guī)制。從強(qiáng)化中國人民銀行金融行政規(guī)制維度出發(fā)，根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》的規(guī)定，系統(tǒng)梳理行政監(jiān)測、行政檢查、行政監(jiān)督、行政調(diào)控等類型化行政行為。有學(xué)者從現(xiàn)象學(xué)角度指出中國人民銀行具有不同于行政權(quán)特征的國家調(diào)節(jié)權(quán)，85陳云良：《中國人民銀行入憲路徑分析》，載《政法論壇》2016年第4期。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予中國人民銀行獨(dú)立的調(diào)控市場的合法性地位。銀行可提供包括綜合推進(jìn)支付機(jī)構(gòu)客戶備付金集中存管，探索實(shí)施平臺(tái)客戶備付金集中存管在內(nèi)的具體規(guī)制工具，86《上海市鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見（試行）》（滬府［2017］93號(hào)）規(guī)定，企業(yè)須在本市開立用戶押金、預(yù)付資金專用賬戶，由銀行存管，并要求人民銀行上海總部、上海銀監(jiān)局負(fù)責(zé)專用賬戶監(jiān)管和用戶資金風(fēng)險(xiǎn)防控。以防范商業(yè)模式金融風(fēng)險(xiǎn)。從功能行政法角度出發(fā)，中國人民銀行依據(jù)法律規(guī)定，通過制定和執(zhí)行貨幣政策事實(shí)上行使著行政職權(quán)，也可將其納入行政法調(diào)控范圍，并且最高人民法院曾認(rèn)為中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)可以作為行政訴訟的被告。87《最高人民法院辦公廳關(guān)于中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)是否具有行政訴訟主體資格問題的復(fù)函》（法辦［2002］119號(hào)）。

從推動(dòng)金融行政主體統(tǒng)分協(xié)作規(guī)制視角分析，我國證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)對金融機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管的傳統(tǒng)治理模式，在監(jiān)管職權(quán)、監(jiān)管范圍、監(jiān)管事項(xiàng)等領(lǐng)域均無法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管需求，從而對建立在傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)模式下的監(jiān)管框架提出挑戰(zhàn)。88李曙光：《論互聯(lián)網(wǎng)金融中的法律問題》，載《法學(xué)雜志》2016年第2期。這也正是互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)行政規(guī)制長期滯后在行政組織法上的體現(xiàn)。一方面，法律規(guī)定付諸闕如；另一方面，金融行政規(guī)制主體囿于行政法治理資源分割、行政治理技術(shù)專業(yè)化等原因，對于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸和眾籌等互聯(lián)網(wǎng)金融新業(yè)態(tài)，“監(jiān)管部門從來沒有做出清楚明確的正面表態(tài)，更談不上對其予以批準(zhǔn)?！?9趙淵、羅培新：《論互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期。為謹(jǐn)防互聯(lián)網(wǎng)金融市場無序化危機(jī)，有必要完善金融行政組織法律制度，建立中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)統(tǒng)分協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮法律與政策在調(diào)控互聯(lián)網(wǎng)金融市場中的不同功效，嚴(yán)格規(guī)范金融市場準(zhǔn)入機(jī)制、退出機(jī)制和金融業(yè)務(wù)運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制。2015年7月，由中國人民銀行牽頭，十部門制定的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，不僅體現(xiàn)了行政指導(dǎo)作為柔性行政權(quán)力介入規(guī)制目標(biāo)，也是互聯(lián)網(wǎng)金融行政規(guī)制當(dāng)中統(tǒng)分協(xié)作規(guī)制的體現(xiàn)。

五、結(jié)語

共享單車是新科技革命與經(jīng)濟(jì)要素融合發(fā)展的產(chǎn)物，在為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值同時(shí)也引發(fā)行政法治理挑戰(zhàn)——既缺乏決策的科學(xué)內(nèi)容與實(shí)質(zhì)正義，又面臨決策的程序理性不足——這是共享單車為代表的互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)行政法調(diào)控面臨的普遍困境?；ヂ?lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)通過線上線下兩種方式對傳統(tǒng)行政法秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)。面對共享單車，無論是中央政府層面還是地方政府層面不約而同按照法律與政策關(guān)系模型采取行政規(guī)制策略，以消除法律缺位引發(fā)的行政法調(diào)控尷尬。根據(jù)行政組織法要求，行政機(jī)關(guān)行使規(guī)制權(quán)限是公法義務(wù)，但并非絕對義務(wù)，“行政機(jī)關(guān)有行使裁量權(quán)以決定是否行使其法定權(quán)限之法律義務(wù)?！?0參見羅明通、林惠瑜：《英國行政法上合理原則之應(yīng)用與裁量之控制》，臺(tái)灣群彥圖書股份有限公司1995年版，第112～114頁。倘若行政主體僅以缺乏法律規(guī)定為由逃離行政規(guī)制場域，則法治政府不可避免面臨來自政治問責(zé)的壓力。

互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的行政法調(diào)控應(yīng)當(dāng)緊貼規(guī)制對象，從線上、線下兩個(gè)維度予以法政策設(shè)計(jì)，協(xié)作治理、規(guī)制依據(jù)、行為規(guī)制可作為共享共治與多元應(yīng)對的行政法調(diào)控模型，特別是行政法對互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式與金融運(yùn)行的規(guī)制將成為決定規(guī)制成敗的關(guān)鍵。其中，協(xié)作治理的實(shí)質(zhì)是朝向整合分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)合監(jiān)管的復(fù)合型監(jiān)管和富有彈性的回應(yīng)性監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)，在金融運(yùn)行規(guī)制路徑中可將其作為構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管組織的基本要求。91靳文輝：《互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管組織設(shè)計(jì)的原理及框架》，載《法學(xué)》2017年第4期。關(guān)于商業(yè)模式的行政法調(diào)控應(yīng)當(dāng)注重區(qū)分盈利模式與價(jià)值要素，傳統(tǒng)行政規(guī)制過多側(cè)重于盈利模式的行政規(guī)制，其實(shí)質(zhì)是行政法一向關(guān)注的以財(cái)產(chǎn)權(quán)法律規(guī)則安定性為主的限縮式現(xiàn)代化。“限縮式的現(xiàn)代化是指，僅以形式主義法治（formalistic rule of law）與行政效率為其制度標(biāo)桿的現(xiàn)代化?！?2顏厥安：《憲邦異式——憲政法理學(xué)論文集》，元照出版公司2005年版，第106頁。而忽視商業(yè)模式的價(jià)值要素，其實(shí)質(zhì)是拋棄行政規(guī)制的規(guī)制倫理——這將造成行政規(guī)制與公平正義的沖突，并削弱行政法調(diào)控的實(shí)質(zhì)正義。

為此，本文選取法律治理與政策治理關(guān)系模型來協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)行政法調(diào)控的治理尷尬。該模型產(chǎn)生的背景是，中國法律發(fā)展的軌跡是民間實(shí)踐被政府認(rèn)可——制定政策——經(jīng)全國推廣——再擇機(jī)制定法律，93於興中：《法治與文明秩序》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第176～177頁。部分西方國家同樣是先有初步市場發(fā)展后有法律變革推進(jìn)。94陳志武：《金融的邏輯》，國際文化出版公司2009年版，第170～171頁。另外，對自我規(guī)制與私人規(guī)制也應(yīng)當(dāng)保持警惕。公私協(xié)力中由私人履行行政職能可能導(dǎo)致存在私人利益優(yōu)先于公共利益的危險(xiǎn)。95［德］弗里茨·里特納、邁因哈特·德雷埃爾：《歐洲與德國經(jīng)濟(jì)法》，張學(xué)哲譯，法律出版社2016年版，第262頁。以技術(shù)主導(dǎo)的自我規(guī)制更加重視本行業(yè)的科技功能，而忽視該項(xiàng)技術(shù)的政治經(jīng)濟(jì)功能，當(dāng)然也不會(huì)關(guān)注技術(shù)調(diào)控所引發(fā)的公平正義。例如，更多依賴自我規(guī)制的金融服務(wù)領(lǐng)域基于專業(yè)技術(shù)與預(yù)見能力不足、執(zhí)行力不足就會(huì)導(dǎo)致規(guī)制失靈。96［英］安東尼·奧格斯：《規(guī)制——法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第56～57頁。

時(shí)代召喚行政法學(xué)者不僅應(yīng)當(dāng)提供應(yīng)然的法規(guī)范設(shè)計(jì)，盤活總論與部門行政法的行政法理資源，更應(yīng)當(dāng)為解決不斷變遷的行政任務(wù)提供法政策調(diào)控方案。規(guī)范主義與功能主義是行政法調(diào)控的治理邏輯?；ヂ?lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的行政法調(diào)控應(yīng)當(dāng)重返行政法教義學(xué)探求符合國情的類型化行政行為，這意味著行政法傳統(tǒng)仍然具有強(qiáng)大的學(xué)理輻射功能；與此同時(shí)，行政法也有必要面向未來以法政策模式豐富行政法總論，這昭示著功能主義取向的行政法將承載規(guī)制新型行政任務(wù)的時(shí)代使命——盡管兩者之間存在著無法消除的結(jié)構(gòu)性緊張關(guān)系。這一切，都需要在新時(shí)代做出理性構(gòu)建和巧妙安排；在眼前，提出問題也許比解決問題更為迫切。