陳璇

（西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120）

一、鄰避運動的緣起與研究進展

“鄰避”即“Not In My Backyard”，本義是“不要在我家后院”，“鄰避”一詞最早用以形容當時美國人對化工垃圾的警覺和反感[1]。1980年代美國正處于一個不折不扣的“鄰避時代”，同時面臨著鄰避挑戰(zhàn)的還有其他西方國家，如英國、荷蘭。直至1990年，鄰避運動逐步出現(xiàn)在亞洲國家，例如日本、中國臺灣地區(qū)。而我國大陸地區(qū)真正開始出現(xiàn)鄰避運動是在2003年。2003年北京發(fā)生的“望京西園加油站事件”預示著鄰避運動在我國大陸地區(qū)的“粉墨登場”。

早期臺灣鄰避運動的口號引人注目，即“雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里”。這一口號生動詮釋了鄰避運動的本質，即由于社會生活需要而興建的公共設施，其帶來的正外部性普遍使得方圓百里之外的公眾受益，但其負外部性使鄰避設施附近的居民利益受損，從而引發(fā)他們的反抗。自2003年以來，我國鄰避運動大肆興起，鄰避運動的相關研究成果也大量涌現(xiàn)。寒竹（2014）認為鄰避運動就是居民避免自身生活環(huán)境被具有負面性的公共或工業(yè)設施影響，而產生的社會反抗行為。[2]王奎明等人（2014）則通過實證研究的方法對中國式鄰避運動的影響因素進行分析，分別從“議題單一論”和“政府挑戰(zhàn)論”兩個方面考察。[3]楊芳（2015）通過總結臺灣地區(qū)治理鄰避運動的經驗而認為：引入公民參與、創(chuàng)新治理方式、建構社區(qū)生活共同體有助于解決鄰避問題。[4]陶鵬等人（2010）對多起鄰避事件進行分析，依據(jù)其特點將鄰避運動歸納為四種亞類型：污染類、風險集聚類、污名化類及心理不悅類。[5]

總體而言，我國對鄰避運動的研究集中于鄰避運動的內涵界定、成因及對策。其中，對鄰避運動的成因探討大多限于共同成因的研究，對不同種類鄰避運動的特殊成因進行分析的研究較少，因而其對策具有普遍性，針對性可能不強。忽略不同類型鄰避運動的“痛點”，簡單歸并其“痛點”容易削弱治理手段的有效性。本文基于不同類型的鄰避運動，在分析其共同誘因的基礎上探討其特殊誘因，以增加治理手段的可靠性，為鄰避運動的有效治理提供參考。

二、不同類型鄰避運動的具體表現(xiàn)

自2011年我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%以來（為51.27%），我國城鎮(zhèn)化率持續(xù)上升，2017年高達58.52%。隨著城鎮(zhèn)常住人口的增加，城鎮(zhèn)公共生活需求隨之擴大，并衍生出許多公共設施，例如垃圾處理廠、變電站、污水處理廠、戒毒中心、精神病院等。這些帶有公益性特征的設施在滿足社會需要的同時，帶給設施周圍居民強大的負效應，從而引發(fā)居民不滿。周邊社區(qū)居民以集體上訪、“集體散步”、圍堵黨政機關、聚眾鬧事等群體行為來進行抗爭，鄰避運動由此興起。陶鵬（2010）按照鄰避設施的特點把我國鄰避運動歸納為：污染類、風險集聚類、污名化類、心理不悅類。其中污染類和風險集聚類鄰避運動最易產生大量社會沖突。本文以此為分析切入點，分別對四類鄰避運動進行分析。

（一）污染類鄰避運動

污染類鄰避運動指鄰避設施的建造或投入使用過程中，將會對周邊環(huán)境產生大氣污染、水污染、噪聲污染等其他可預見的不良影響，從而引發(fā)居民不滿和反抗的運動。例如2009年廣東“番禺垃圾焚燒廠事件”，由于當?shù)鼐用駬姆贌^程中會產生有毒物質“二惡英”，而通過投訴信訪、座談會方式來表達訴求。最終用理性的維權方式贏得滿意的結果：政府重新考慮該發(fā)電廠項目的選址和建設。某些情況下在污染類鄰避運動中居民可能會選擇非理性方式來表達其不滿和反抗。例如2012年四川什邡“鉬銅項目事件”，因為居民擔心什邡市宏達鉬銅多金屬資源深加工項目導致環(huán)境污染問題，而集體上訪、聚集示威、在黨政機關聚集且以暴力發(fā)泄的方式來抗議該項目的建設。

（二）風險集聚類鄰避運動

風險集聚類鄰避運動同污染類鄰避運動一樣容易引發(fā)較大的拒斥感，但與污染類鄰避運動有所不同。風險類鄰避運動其負外部性是隱性的，它沒有污染類鄰避運動的危害或風險明顯。專家們認為此類鄰避設施發(fā)生意外事故的概率很低，但如果發(fā)生意外則其危害程度無法估量。例如2009年廣州發(fā)生的“南景園變電站事件”。南景園變電站建設項目一經公示，便遭到了周圍小區(qū)居民的強烈反對，因為變電站距離小區(qū)居民樓僅10米左右，一墻之隔的不確定性風險讓居民對輻射感到恐慌。500名業(yè)主強烈反對變電站的建設，業(yè)主們在小區(qū)門口聚集，并到廣州市政府門前抗議,最終規(guī)劃局改變該項目的建設選址。

（三）污名化類鄰避運動

污名化類鄰避運動指對某一特殊群體的抵觸，對其污名化，強烈排斥服務該類群體的設施而產生抗議行為。例如居民對周圍興建戒毒所、精神病院、救助站等設施的反對。正是由于民眾對于被戒毒人員、精神病患者、流浪人員等群體的偏見，造成其抵觸相關設施修建在居住地附近。這類鄰避運動的沖突不如上述兩種類型的鄰避運動激烈，但是仍然不容忽視，它仍然會對社會穩(wěn)定產生威脅。例如2006年3月廣州市荔灣區(qū)荔新大廈的居民要求精神病康復中心遷離大廈，附近居民惡意破壞康復中心的防火門鎖。此外，居民屢次在小區(qū)內到處張貼帶有過分言語的標語，使得精神病康復者家屬深感不滿。又如2013年武漢一家戒毒診所被周圍居民潑漆驅趕。

（四）心理不悅類鄰避運動

心理不悅類鄰避運動主要是民眾對于在其居住地附近修建承擔一定社會服務功能的公共設施內心產生不悅情緒而排斥的抗議活動，例如反對在居住地附近建設墓地、殯儀館、火葬場等。此類鄰避設施主要對民眾產生兩方面的影響：一是對其心理造成一定的畏懼感，尤其是心理素質不佳者和小孩；二是大大貶低房屋的價值，間接造成房主的財產損失。2012年5月青島市雙山小區(qū)附近興建墓地，居民為了阻止墓地建設，集體將修建的墻體推倒。又如2014年濟南市某小區(qū)業(yè)主欲退房以表示抗議在其附近修建墓地。居民表示：“一開窗戶就看到墓地,心里能舒服嗎？”正是這種強烈的心理不適感引發(fā)了居民的抗議。參與此類運動的居民一般是距離此類設施很近的居民，如那些一開窗便看見引發(fā)不適感鄰避設施的居民，因而此類運動的規(guī)模通常較小。

三、不同類型鄰避運動的成因

鄰避不單單是一種運動，還可視作政策失敗的表現(xiàn)。[5]鄰避運動的背后是各種利益沖突的較量。對上述鄰避運動的產生原因進行分析，有助于解決沖突，利于穩(wěn)固社會和諧的根基。上述四類鄰避運動的發(fā)生既有共同原因也有其特殊誘因。

（一）共同成因

1.封閉的決策模式

學術界普遍認為我國鄰避設施項目的決策過程遵循的是“決定—宣布—辯護”的模式。鄰避設施的選址問題是由政府與專家一同經過論證來決定，決定之后公之于眾。當決定引起公眾強烈不滿，甚至是引發(fā)群體性事件時，政府才開始采取補救措施，將有關可行性的論證結果予以公告。由此可看出政府關于鄰避設施建設的決策是一封閉的模式。雖然有專家的參與，但是如果僅是官方智囊團的參與而缺乏公眾的聲音，那這樣的決策何來民主性和科學性？正是在決策環(huán)節(jié)少了公眾的參與，故而一些負面影響極小的鄰避設施的危害被公眾無限放大。無論政府、專家如何解釋也難以使人信服，所以鄰避運動愈演愈烈。

2.過高經濟補償和過低經濟補償?shù)膬蓸O作用

王奎明、于文廣等人通過調查上海松江區(qū)垃圾焚燒廠周圍的居民得出結論：經濟補償因素與民眾支持度正相關。也就是說經濟補償越多，民眾則越支持。并且經濟補償因素本身存在一個臨界點，當經濟補償金達到足以讓民眾重新買房搬家時，民眾支持度空前提高。[6]但是王奎明、鐘楊在對34個城市的居民進行實證研究時卻發(fā)現(xiàn)，經濟補償因素同民眾參與鄰避抗爭活動意愿度之間成顯著負相關性。即給予民眾的經濟補償越高，民眾會認為有購買其健康之嫌，遂越可能支持鄰避抗爭。[3]由此我們可看出經濟補償因素的作用并不是簡單的線性相關，需要結合具體的實際情況進行分析。令人深思的是經濟補償對鄰避運動的作用機理：有些群體認為經濟補償越高，則其危害越大，故積極參與鄰避運動；而有些群體認為，經濟補償越高，其因鄰避設施而帶來的損失得以彌補，故不愿意加入鄰避運動中。

3.風險認知的沖突

在鄰避運動中，風險扮演著重要角色。政策制定者與專家通常從技術角度定義風險，而在居民看來，風險主要來自他們的主觀感受。[7]政府和專家往往是旁觀者，他們能夠將自己置身事外，清晰地從技術角度運用現(xiàn)有的科學知識來分析風險，然而他們基本上沒有感知風險。然而作為當局者的居民而言，自己即將身處鄰避設施附近，他們往往“當局者迷”，深感其中暗藏的風險。而這一風險并非純粹從技術角度衡量，而更多是出于一種對未來危及生命健康和財產安全不確定性的擔憂，即風險感知?，F(xiàn)實中，所感知的風險通常遠大于技術風險。因而當鄰避設施遭到民眾竭力反抗時，政府試圖用其測量的技術風險取代民眾感知的風險，但感知風險的生命力極強，民眾只會質疑技術風險而不會懷疑自我感知到的風險。正因為各方對風險的認知不同才推動了鄰避運動的發(fā)生。

（二）特殊成因

1.對生命健康及財產安全的顯性威脅誘發(fā)污染類鄰避運動

污染類鄰避運動，假設其鄰避設施建設的決策過程是公開的，即公眾充分地參與其中，但是其爆發(fā)的可能性仍存在。因為公眾已經深刻意識到此類設施即將帶來的危害性。他們在鄰避運動過程中所聲稱的政府“暗箱操作”、“環(huán)評作假”等都不過是阻礙鄰避設施建設的工具，真正目的是希望存在顯性威脅的污染類設施盡快撤離。正是出于對其生命健康及財產安全的保護，所以此類鄰避運動迫不及待地爆發(fā)，大多數(shù)破壞社會正常秩序的鄰避運動都屬于此類。

2.政府公信力及企業(yè)社會責任缺失加劇風險集聚類鄰避運動的隱性風險

風險集聚類鄰避設施的風險是隱性的，具有高度不確定性。當下，政府公信力缺失，盡管政府聲稱此類鄰避設施發(fā)生意外事故帶來危害的可能性極小，但是公眾不愿意相信。企業(yè)社會責任的缺失使某些企業(yè)在管理鄰避設施運行的過程中乏力，不愿支付足夠成本進行管理，類似導致意外事故的先例致使居民不再相信這種隱形的危險發(fā)生概率極低。倘若政府具有較強的公信力、企業(yè)肩負較強的社會責任感，那么民眾會選擇相信此類設施風險較低，且即便意外事故發(fā)生，他們也相信政府與企業(yè)會將損失降到最低。

3.對治安管理的質疑推動污名化類鄰避運動

不同于上述兩類鄰避運動，污名化類鄰避運動主要出于擔心被其污名化的群體可能成為不安全因素，威脅著附近居民的生命及財產安全。對社區(qū)周邊治安管理水平的懷疑誘發(fā)了此類鄰避運動。假若周圍的治安環(huán)境能夠使得居民放心，那么建設此類鄰避設施雖會引發(fā)居民的擔憂，但是有良好的治安管理水平為保障，他們往往不會引發(fā)抗議。

4.心理恐懼與風水玄學的深信誘發(fā)心理不悅鄰避運動

心理素質不佳者對于在其居住環(huán)境附近修建墓地、殯儀館等設施會比較排斥，這是其自身產生的恐懼感導致的。而且有許多家長擔心自己的孩子會害怕此類建筑，因而極力反對。另外，由于我國自古有“風水玄學”這一學問，許多人選擇居住地時會忌諱這些鄰避設施。尤其是“開窗見墳地”使許多人寧可退房也不愿居住。身處在此類鄰避設施附近的居民原有的舒適感將會大打折扣，盡管他們深知此類設施并不會直接帶來身體危害，但是精神上的不悅感由此增強，急需其他方式彌補。

四、不同類型鄰避運動的治理手段

（一）通用手段

1.引入公民參與的決策模式

封閉的決策模式只會使得利于鄰避設施建設或運行的信息被隱匿，而且會催生出許多誘發(fā)鄰避運動的因素。引入公民參與以保證公民在重大決策時有充分的知情權和參與權。在這方面臺灣地區(qū)有豐富的經驗：由政府向公眾提供相關信息，再采取各種方式收集民意，最后利益各方進行協(xié)商對話達成一致。通過公眾參與，以協(xié)商的方式達成共識，改變了自上而下的單一決策方向。尤其是關鍵的選址問題必須同公眾協(xié)商，避免不合理選址引發(fā)群體性事件和停建項目的損失。引入公眾參與需要保證公眾參與的充分性：首先，保證利益相關公眾人數(shù)的充分性，所選取的參與代表需保證代表的合理性，竭力避免“被代表”現(xiàn)象。其次，還需合理界定公眾參與討論的內容，內容應該盡可能涵蓋同其利益緊密相連的部分。

2.進行預調查之后再決定經濟補償內容

如前所述，經濟補償并不見得越多越好。部分居民可能會認為，經濟補償越多則有購買其健康的可能，故會隨經濟補償?shù)脑黾佣臃磳︵彵茉O施。因而，在對鄰避設施周圍的居民提供經濟補償前可進行預調查。若居民傾向于經濟補償，則可適當增加補償標準。但是如果居民認為經濟補償有購買健康之嫌，就需要采取其他補償手段（例如在社區(qū)建設一些免費的休閑服務中心），避免過高的經濟補償增加居民的憂慮。如果經過調查后發(fā)現(xiàn)居民的排斥感極為強烈，那就需要重新考慮規(guī)劃選址。

3.預先開展社會穩(wěn)定風險評估

社會穩(wěn)定風險評估是指與公共利益密切相關的重大建設項目在審查批準或實施前，對其中潛在的風險因素進行系統(tǒng)調查、預估分析、制定風險應對舉措和應急預案。[8]一般來說鄰避設施的建設都會遵循“最小抵抗原則”，但是單憑這一原則遠遠不夠。事前開展風險評估，有助于認清當下政府角度出發(fā)的技術風險和公眾角度的風險感知之間的沖突，可提前制定相關的解釋方案，并提前預防群體性事件的發(fā)生，對可能發(fā)生的鄰避運動進行前饋控制。例如社區(qū)工作者察覺到社區(qū)居民對鄰避設施產生民怨，可運用預先準備的解釋方案先進行預處理，對其進行耐心解釋。如果民怨不可避免地轉化為民憤，鄰避運動即將發(fā)生，那么可運用先前風險評估制定的應急方案來將損失降低，以維護社會穩(wěn)定和保證公眾安全。

（二）特殊手段

1.污染類、風險集聚類鄰避運動

由于這兩類鄰避設施的預期損失、風險都較大，故需要采取特殊手段治理這兩類鄰避運動。第一，需加大對社區(qū)居民的宣傳教育力度，通過宣傳相關知識來引導居民理性維權。教育內容包括鄰避設施的有關常識還包括有關維權的法律知識。引導居民合法維權，避免其發(fā)生過激行為，尤其防止他們出現(xiàn)違法行為。第二，通過科學論證的鄰避設施，要想取得公眾的認可，可借助于其他類似設施的示范效應。例如居民對附近擬建變電站產生擔憂，相關部門可組織居民去運行良好的變電站附近參觀。通過切身感受，用事實來說服他們。

2.污名化類鄰避運動

為防止此類鄰避運動，在擬建設此類設施的地方加強相應的治安管理。為附近居民提供安全可靠的居住環(huán)境。例如增設治安崗亭或增加每日巡邏次數(shù)等方式。同時不可忽略被污名化群體的合法權益，在加大治安力度的同時需要給予這部分群體更多關注，避免其心理遭受二次傷害。可借助社會力量，讓社工或志愿者為其提供心理疏導服務，讓其輕松接受康復訓練。污名化類鄰避運動的難點就在于平衡上述兩大群體的利益。不能因為居民這“大多數(shù)人的利益”而漠視特殊群體“少數(shù)人的利益”，這絕不是社會公平正義的本意。

3.心理不悅類鄰避運動

心理不悅類鄰避運動通常不涉及人身安全這一重大問題，故經濟補償能發(fā)揮較好的作用。通過對此類鄰避設施附近的房地產企業(yè)，可適當減免稅費或是給予一定額度的財政補貼，以補償其損失。而對附近的居民，也需要適度給予經濟補償，尤其是那些“開窗就見墳地”的離設施距離近的居民，補償額度應當適度提高。此外，此類設施的建設應當尤為注意其外觀設計，應當給人以舒適感而絕不是恐懼感。因為這類設施的實質服務功能已引發(fā)了居民心理不悅，所以需在設施外觀部分加以彌補，盡量留給附近居民足夠的舒適感。