魏嘉潞
摘要:目前我國(guó)各級(jí)地方政府融資正處于發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,新模式不斷發(fā)展,但監(jiān)管體系仍未配套,監(jiān)管可持續(xù)性差,財(cái)政、金融體系等方面的問題不斷顯露。在滿足地方融資要求,配合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),創(chuàng)新融資模式,完善監(jiān)管體系,改善財(cái)政分配是地方政府融資的發(fā)展趨勢(shì)。
關(guān)鍵詞:地方政府 財(cái)政 融資
自1994年分稅制改革后,中央政府占財(cái)政收入比例大幅增加,而占財(cái)政支出比例逐年降低。各級(jí)地方政府為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施投資,招商引資等,在促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也導(dǎo)致地方政府的財(cái)政問題日益嚴(yán)重,政府融資模式的改革研究成為了熱點(diǎn)。
一、地方政府融資現(xiàn)狀
地方政府融資是指統(tǒng)一財(cái)政或金融渠道為地方各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而籌集資金的活動(dòng),主要可分為財(cái)政撥款、資產(chǎn)融資、債務(wù)性融資和權(quán)益性融資等幾大類。
目前地方政府融資的基本模式是依靠地方政府融資平臺(tái),政策性銀行貸款加土地財(cái)政政策。在這一基本模式下,地方政府不斷發(fā)展融資平臺(tái),也就是政府性投資公司。對(duì)融資平臺(tái),地方政府直接進(jìn)行財(cái)政投入,并賦予其特殊經(jīng)營(yíng)權(quán),同時(shí)國(guó)家開發(fā)銀行也為融資平臺(tái)項(xiàng)目提供軟貸款。
二、地方政府融資問題分析
雖然目前各級(jí)地方政府已經(jīng)形成了一套基本的融資體系,但總體來(lái)看地方政府融資在制度管理、融資的透明性以及可持續(xù)性等方面仍存在很大問題。
首先,在制度管理方面,目前我國(guó)的地方政府的融資體系并未有全局的制度規(guī)范,中央政府并未對(duì)其有嚴(yán)格的監(jiān)管,對(duì)其存在的一些違規(guī)行為也采取得過且過的態(tài)度。所以當(dāng)?shù)胤秸谫Y規(guī)模膨脹時(shí)會(huì)產(chǎn)生大量壞賬,同時(shí)依靠土地財(cái)政,還需占用耕地等,使農(nóng)民群體失去生活保障,造成巨大的不良影響。
其次,地方政府融資主要依托仍為土地財(cái)政,土地財(cái)政對(duì)社會(huì)整體帶來(lái)的負(fù)面影響是巨大的,無(wú)論是占用農(nóng)民耕地還是推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫化,都對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)巨大的影響,依賴于土地財(cái)政的融資方式顯然是不健康的,也是不可持續(xù)的。
最后,地方政府的建設(shè)性債務(wù)長(zhǎng)期處于不透明,不公開的狀態(tài),利益相關(guān)各方,如中央政府、地方人大以及財(cái)政部門都沒能把這部分納入監(jiān)管,這就意味著地方政府的負(fù)債情況游離在公共資金的監(jiān)督體系之外,這對(duì)商業(yè)銀行來(lái)講是十分危險(xiǎn)的,也就是對(duì)政府的貸款風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法控制。
此外,由于始終有中央政府作為地方政府的后備保障,地方政府可以通過行政化方式向中央政府申請(qǐng)更多的轉(zhuǎn)移支付和貸款。不存在硬性約束,地方政府也就極其容易過度舉債來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè),隨之容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。
三、如何完善地方政府融資體系
基于以上分析,個(gè)人認(rèn)為,應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)地方政府融資體系進(jìn)行改革。
合理分配中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán),使財(cái)權(quán)與事權(quán)更加匹配,從而減少地方政府的財(cái)政壓力。即適當(dāng)向中央轉(zhuǎn)移部分事權(quán)或向地方轉(zhuǎn)移部分財(cái)權(quán)。
規(guī)范化地方政府融資平臺(tái),對(duì)其建立完整規(guī)范的監(jiān)管與考核機(jī)制,使其市場(chǎng)化,從而提高其運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)于非營(yíng)種性的項(xiàng)目,也要建立補(bǔ)償機(jī)制。
創(chuàng)新地方政府的融資模式,借鑒美國(guó)地方政府的融資經(jīng)驗(yàn),可發(fā)行市政債券,并設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管,在我國(guó)可允許較有保障的地方政府發(fā)行長(zhǎng)期債券。
在大型政府項(xiàng)目中引入社會(huì)資本,如BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式,吸引私人及社會(huì)資本進(jìn)人投資項(xiàng)目,提高投資效率,降低政府在基礎(chǔ)建設(shè)方面的財(cái)政壓力,同時(shí)也有利于設(shè)施的后期管理。但注意在發(fā)展此類項(xiàng)目時(shí),要加強(qiáng)監(jiān)管力度,也可對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行一定的限制。
公開地方政府的債務(wù)狀況,建立完善的監(jiān)管機(jī)制,對(duì)其各季度和年度報(bào)告進(jìn)行審核,從而約束地方政府的行為并限制其債務(wù)規(guī)模。
地方政府融資存在的問題是現(xiàn)行財(cái)政制度和金融體系下不可避免的,但隨著金融體系的不斷完善,融資模式的不斷創(chuàng)新以及政策制度的改革,融資方式規(guī)范化,透明化,可持續(xù)化的趨勢(shì)是勢(shì)在必行的。但考慮到政策設(shè)置、實(shí)施的滯后性以及金融體制改善的困難程度,地方政府融資模式的改善仍需較長(zhǎng)時(shí)間的努力。