張 弘，吉朝然

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

廣義的信訪，是指人民群眾向各級(jí)黨委、人大、政府、公檢法機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體等機(jī)構(gòu)，以來(lái)信來(lái)訪的形式提出意見、建議、控告、申訴、檢舉等活動(dòng)。而行政訴訟中的信訪指的是，因行政訴訟判決或在行政訴訟過(guò)程中（包括執(zhí)行過(guò)程），案件當(dāng)事人為維護(hù)自身的利益繼而向法院進(jìn)行的上訪活動(dòng)。信訪工作制度產(chǎn)生于特殊的歷史背景之下，作為具有中國(guó)特色的一項(xiàng)制度，在60多年歷程中對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到了一定的積極作用。但近年來(lái)也出現(xiàn)了信訪人重復(fù)上訪的“過(guò)度上訪”和采用違規(guī)手段的“惡意上訪”等現(xiàn)象，這已經(jīng)成為困擾法官審判的一大難題。因此，本文通過(guò)分析信訪給行政訴訟帶來(lái)的問(wèn)題，探討行政訴訟中當(dāng)事人選擇信訪的原因，為法院處理行政訴訟中的信訪提出相應(yīng)的建議。

一、信訪給行政訴訟帶來(lái)的干擾

（一）行政訴訟中信訪存在的問(wèn)題

當(dāng)前信訪在行政訴訟中存在的問(wèn)題，大致可以分為兩類：其一，在審判過(guò)程中的信訪。上訪人員主要是擔(dān)心法官對(duì)自己的審判不利，繼而向主審的法官或者院長(zhǎng)反映相關(guān)的情況。應(yīng)對(duì)這種信訪不僅占用了主審法官的時(shí)間，而且不正當(dāng)?shù)男旁L方式會(huì)對(duì)法院的公正審判造成影響，甚至有時(shí)當(dāng)事人會(huì)采取極端的方式來(lái)妨礙司法的正常運(yùn)行。法官只有在不受干擾的情況下才會(huì)公正審判，但就目前我國(guó)行政審判體制來(lái)看法官或多或少都會(huì)受到干擾。審判過(guò)程中的信訪往往會(huì)得到上級(jí)機(jī)關(guān)的批示，而這會(huì)使法官倍感壓力。其二，判決之后的上訪。當(dāng)事人對(duì)審判的結(jié)果不服（也可能審判結(jié)果有紕漏），或者認(rèn)為法官的審判不公正侵犯了其合法權(quán)益，所以又向法院進(jìn)行上訪。針對(duì)此種類的信訪，各地的普遍做法是要求主審法官親自接待，并且耐心解釋和安撫，甚至在極端的情況下采取經(jīng)濟(jì)上的安撫等方式。這種情形之下，只要法院的處理稍有不慎，或者處理結(jié)果不當(dāng)，就容易造成出現(xiàn)“信訪不信法”“無(wú)理訪”等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)更加加重了法官審理案件的難度，使法官在做出判決時(shí)總被不相關(guān)的考量所干擾。

（二）法官應(yīng)對(duì)信訪的困境

上述現(xiàn)象都耗費(fèi)了法官大量的精力，而且影響了公眾對(duì)于法院司法權(quán)威的信任。此困境產(chǎn)生的原因是多方面的。一是“人治”思想的困擾。法官受傳統(tǒng)“父母官”情懷的影響，造成了信訪處理的“人治化”。目前我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制，并不是偏向于程序化的模式，更多的是植根于傳統(tǒng)的民本主義，使法官在處理信訪時(shí)，為了得到百姓的所謂“贊譽(yù)”，突破法律的限制選擇“人治”的處理方式。這種方式導(dǎo)致法官在處理信訪事件時(shí)更多地傾向信訪人，信訪人在這種情形的引導(dǎo)下更加愿意采取信訪，這也導(dǎo)致了法官更加受困于信訪的制約。二是績(jī)效考核的不合理。目前法官考核中規(guī)定的信訪投訴率、重復(fù)信訪率等不合理的考核指標(biāo)，也助長(zhǎng)了“惡意信訪”和“過(guò)度信訪”的發(fā)生。司法權(quán)不是管理權(quán)而是判斷權(quán)，因此法院追求的應(yīng)是公正的審判，而不是貪圖效率[1]。但是，面對(duì)這些條條框框的考核標(biāo)準(zhǔn)，法官若不完成相應(yīng)的考核指標(biāo)，就會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，所以法官對(duì)于信訪的處理只能是盡一切可能平息信訪，甚至采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞桨矒嵝旁L群眾，以避免信訪矛盾的激化。這又容易給人造成“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的印象。三是公眾媒體傳導(dǎo)的不利影響。本來(lái)法官處理案件所追求的便是公平與正義，但是上訪的案件經(jīng)媒體傳導(dǎo)后受到各方的關(guān)注。無(wú)形之中法官會(huì)成為這個(gè)糾紛中最受關(guān)注的“點(diǎn)”，法官對(duì)于當(dāng)事人的問(wèn)題就會(huì)十分謹(jǐn)慎地處理，當(dāng)事人在覺(jué)察到這一情況后，更愿意在訴訟之余采取信訪的手段，這也成為羈絆法官公正審判的因素之一。

二、行政訴訟中選擇信訪的緣由分析

（一）基于實(shí)用主義的考量

實(shí)用主義是指公眾根據(jù)日常生活的經(jīng)驗(yàn)，采取對(duì)自身利益最有效果方式的一種價(jià)值取向。相對(duì)于行政訴訟，信訪的成本更為低廉。訴訟的程序化，導(dǎo)致當(dāng)事人很難將自己所有的情由完全表達(dá)，或因?yàn)樽陨硭刭|(zhì)的原因，很難在法庭上將所需要的證據(jù)向法官一一展示。相對(duì)于行政訴訟，信訪則不需要這些“繁文縟節(jié)”。就算當(dāng)事人選擇了行政訴訟，其一般也會(huì)選擇信訪來(lái)交叉使用。這種在啟動(dòng)行政訴訟的同時(shí)又選擇信訪的策略，表明了人們采取“信訪”這一渠道主要是基于實(shí)用主義態(tài)度。行政訴訟案件的數(shù)量雖然在逐年上升，但相對(duì)于民事訴訟案件的數(shù)量仍然有很大差距，行政訴訟的案件也遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于行政信訪的數(shù)量。這些事實(shí)表明公眾并不是厭惡訴訟，而是厭惡與行政機(jī)關(guān)打一場(chǎng)“民告官”的訴訟。行政訴訟立案難，立案之后勝訴難，以及勝訴之后執(zhí)行難，都成為困擾公民的問(wèn)題[2]。相對(duì)于行政訴訟，信訪的啟動(dòng)程序相對(duì)簡(jiǎn)單，而且易于突破“關(guān)系網(wǎng)”的束縛，實(shí)用性遠(yuǎn)非行政訴訟可比。

（二）司法公信力不足

法院在行政訴訟工作中，礙于種種原因難以全部排除行政對(duì)審判的干擾。有學(xué)者指出我國(guó)司法獨(dú)立中最大的問(wèn)題是人事與財(cái)政受制于行政機(jī)關(guān)，這就使法院難以有獨(dú)立的意識(shí)[3]。此種情形之下很難讓當(dāng)事人信服法院可以做到公正的審判。在一項(xiàng)就法院是否可以公正審理行政訴訟的調(diào)查問(wèn)卷中，50%以上的人不認(rèn)為法院有能力解決好行政訴訟案件，甚至認(rèn)為有特權(quán)的行政機(jī)關(guān)根本不會(huì)把法院放在眼里。當(dāng)事人為了避免審判結(jié)果對(duì)自己產(chǎn)生不利的影響，繼而將信訪作為與訴訟并用的救濟(jì)途徑。有學(xué)者甚至認(rèn)為，信訪的權(quán)利救濟(jì)功能已經(jīng)成為信訪制度的主要功能和頭號(hào)任務(wù)。當(dāng)事人在審判中渴求法官可以公平對(duì)待自己，于是通過(guò)成本不高的信訪來(lái)向法院施加壓力以期獲得公平的對(duì)待。當(dāng)事人在訴訟中并不十分渴望看到的是中立的法官，更愿意審判的法官是一個(gè)體察民情的“父母官”。因此，法院應(yīng)當(dāng)建立和完善司法權(quán)威，進(jìn)一步提高司法公信力。

（三）基于對(duì)行政訴訟對(duì)抗性的反感

行政訴訟的審、辯對(duì)抗性作為一項(xiàng)制度特色，主要是依靠權(quán)力來(lái)對(duì)抗權(quán)力。這也就導(dǎo)致了行政訴訟在調(diào)解適用上有諸多的限制而忽視了當(dāng)事人的調(diào)解需求。當(dāng)事人往往還是秉承“民不與官斗”的淳樸思想，面對(duì)行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)，更多的是想依靠一個(gè)“長(zhǎng)者”（這里是指一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)）居中調(diào)停。采取這一方式，當(dāng)事人認(rèn)為這可以緩解與行政機(jī)關(guān)所產(chǎn)生的矛盾，并且可以促使行政機(jī)關(guān)盡快執(zhí)行所達(dá)成的方案，繼而更快地維護(hù)自己的利益。當(dāng)事人提起一場(chǎng)行政訴訟，往往要冒著與行政機(jī)關(guān)“撕破臉”的風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)體戶與稅務(wù)機(jī)關(guān)打一場(chǎng)行政官司，這幾乎意味著當(dāng)事人愿意放棄自己所經(jīng)營(yíng)的一切。這種對(duì)抗式的風(fēng)險(xiǎn)，讓當(dāng)事人一般不愿意輕易發(fā)起一場(chǎng)訴訟，而更愿意將糾紛的解決訴諸黨政渠道[4]。這說(shuō)明了當(dāng)事人在面對(duì)行政糾紛之時(shí)不愿意與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政訴訟，即使行政訴訟相對(duì)于信訪而言受到的行政機(jī)關(guān)的干擾更少，且解決效率更高。當(dāng)事人更傾向于以柔性化的方式解決行政爭(zhēng)議，避免與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生更深的矛盾。當(dāng)事人選擇訴訟又選擇信訪，更多的是考慮可以與行政機(jī)關(guān)用柔性的方式解決問(wèn)題，在解決糾紛之后大多數(shù)當(dāng)事人也會(huì)選擇撤訴。

三、法院應(yīng)對(duì)信訪困境的策略選擇

（一）提高司法公信力

司法的公正和公信力，集中反映了人民群眾對(duì)司法的期望，集中反映了司法建設(shè)的目的和規(guī)律，也是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)法治建設(shè)水平的基本標(biāo)志。司法公信力的不足，造成了當(dāng)事人不愿意選擇更加透明高效的訴訟。當(dāng)下我國(guó)司法公信力正面臨著不小的挑戰(zhàn)，有學(xué)者認(rèn)為司法公信力建設(shè)主要面臨以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，少數(shù)案件存在辦案不公的情況；第二，個(gè)別案件出現(xiàn)程序上的問(wèn)題，有礙司法程序的公正實(shí)施；第三，錯(cuò)案糾錯(cuò)機(jī)制不完善；第四，有些法官不能遵循職業(yè)道德，且司法技能有所欠缺；第五，司法腐敗對(duì)司法公信力的影響；第六，民意對(duì)司法信服之間存在差距[5]。行政訴訟司法不公的問(wèn)題，可以從行政訴訟被告平均敗訴率一直在10%左右這一點(diǎn)上反映出來(lái)。司法的地方化、行政化，是產(chǎn)生這一現(xiàn)象的深層原因。

現(xiàn)階段我國(guó)司法公信力的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從民意的角度去健全。司法公信力的建設(shè)，首先應(yīng)當(dāng)考量的是民意與司法之間的關(guān)系。民意在司法上可以表現(xiàn)為司法民意，或者叫司法公意，即社會(huì)的多數(shù)成員對(duì)司法機(jī)關(guān)及其工作人員所作出的行為和現(xiàn)象所表達(dá)的大多數(shù)接近的意見、情感和行為傾向的總稱[6]。當(dāng)下，影響公眾對(duì)司法公信力看法的因素，最主要的是公眾對(duì)個(gè)案的個(gè)人的看法與法院的實(shí)際判決之間的差距關(guān)系。這個(gè)差距越大，則公眾對(duì)司法公信力愈加不能信服，對(duì)法院的判決愈加不能認(rèn)可。深化司法改革，應(yīng)當(dāng)建立在法治理念與司法規(guī)律的基礎(chǔ)之上，并且要致力于社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決。在這種前提下，只有正確地掌握和對(duì)待民意的追求，才能更好地建設(shè)符合現(xiàn)階段實(shí)際的司法公信力，也只有這樣才能讓公眾“信仰法律”。因此，必須不斷提高法官的職業(yè)素養(yǎng)，提高司法審判能力，加強(qiáng)錯(cuò)案糾錯(cuò)的建設(shè)，防止和懲治司法腐敗，把維護(hù)和建設(shè)司法公信力落到實(shí)處。

（二）綜合性考量的審判方式

行政訴訟的判決不僅僅是法律意義上的宣判，更多的是政治意義上的表態(tài)。一個(gè)行政判決的結(jié)果不僅僅影響著訴訟雙方，更多是國(guó)家態(tài)度的宣示。行政訴訟是由中央直接提議法律的制定，并且直接確立了立法的主旨，三大訴訟中也只有行政訴訟有此殊榮。學(xué)界將行政訴訟定位為依法控權(quán)，努力擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。實(shí)務(wù)界始終在探尋如何更好地解決行政爭(zhēng)議，真正做到案結(jié)事了。當(dāng)事人也為了自身的利益，不斷借助各種救濟(jì)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的訴求。

行政判決不能僅依靠紙面上“法律”而忽略了紙面法律之外的“法律”，必須做到綜合性考量。首先，要考量當(dāng)事人的因素。當(dāng)事人向上級(jí)部門信訪的主要目的，是希望可以重視自己的情況，能夠得到公正的審判。并非每一個(gè)當(dāng)事人都是違法上訪，他們主要是在主張自己的訴求。其次，要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通。法院在審判過(guò)程中也會(huì)更多地與行政機(jī)關(guān)就個(gè)案進(jìn)行溝通，以期望判決可以盡快執(zhí)行。法院與行政機(jī)關(guān)的正?；?dòng)，可以促進(jìn)法院判決的執(zhí)行，也可以提高行政機(jī)關(guān)的規(guī)范執(zhí)法，增強(qiáng)法律意識(shí)。再次，要考量社會(huì)輿論的反響。法院在審判過(guò)程中，不僅要堅(jiān)持實(shí)體上公正，而且應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開透明的審判程序，能夠讓當(dāng)事人可以切實(shí)感受到司法的力量。要高度重視社會(huì)輿論的作用，對(duì)于重大的疑難案件要積極做出回應(yīng)，對(duì)社會(huì)輿論加以正確引導(dǎo)。最后，要做好案件宣判的善后工作。案件終結(jié)之后，信訪人仍舊上訪的，經(jīng)查確有困難的，應(yīng)當(dāng)將信訪人的材料轉(zhuǎn)交至社會(huì)保障部門或民政部門。法官在做出相關(guān)審判之后，應(yīng)當(dāng)完善之后的執(zhí)行，避免造成“案結(jié)事不了”的情況發(fā)生。

（三）信訪終結(jié)機(jī)制的建立與完善

為了有效避免信訪所帶來(lái)的不利之處，應(yīng)當(dāng)建立完善的信訪終結(jié)機(jī)制，從而減少信訪對(duì)行政訴訟的影響。2014年，中央政法委制定《關(guān)于健全涉法涉訴信訪終結(jié)制度的意見》，對(duì)信訪終結(jié)的類型做出相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)法院要依法處理違法鬧訪行為。但值得注意的是，文件中提出了“慎用終結(jié)手段”這一符合我國(guó)國(guó)情的指向，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定有積極的意義。

因此，解決信訪問(wèn)題的關(guān)鍵，是要通過(guò)法治的處理方式，逐步建立相應(yīng)的信訪終結(jié)機(jī)制。第一，信訪處理要采取法治化的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于信訪處理，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在法律與政策之中找尋合適的依據(jù)，遵循法律的規(guī)則和原則解決問(wèn)題，并且在信訪處理的評(píng)價(jià)上采取以依法處理為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。第二，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)配合。職能部門在處理信訪事項(xiàng)時(shí)，不能僅懷有為信訪部門“打工”或者“幫忙”的想法，避免出現(xiàn)互相推諉的情形，防止產(chǎn)生效率低下問(wèn)題。要轉(zhuǎn)變信訪處理的觀念，按照各職能部門的職責(zé)進(jìn)行信訪處理，加強(qiáng)部門之間的合作，提升信訪處理的效率。第三，處理程序和結(jié)果要做到透明、公開。陽(yáng)光是最好的防腐劑，將信訪的處理程序與結(jié)果公開化，可以有效避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。程序的公開化可以采取公開聽證等方式，保證雙方可以參與其中。處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，僅僅是內(nèi)部處理信訪問(wèn)題已經(jīng)不能完全符合信訪工作的需求。信訪結(jié)果的公開不僅是對(duì)當(dāng)事人知情權(quán)的一種回應(yīng)，更重要的是建立起信訪工作處理的公信力，在處理結(jié)果公開之后可以獲得更多的社會(huì)上的理解，避免公眾對(duì)信訪工作產(chǎn)生誤解。第四，工作方式的信息化。目前，許多上訪人采用“多頭上訪”的方式，造成信訪處理工作的困難。采用信息化的工作方式，可以使信訪機(jī)構(gòu)更快捷、更全面地了解上訪人的需求，從而能夠更妥善地處理信訪問(wèn)題。第五，引導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)入到信訪處理工作中。通過(guò)社會(huì)形成的合力來(lái)妥善處理信訪事件，其優(yōu)勢(shì)是能夠發(fā)揮社會(huì)組織的獨(dú)有作用，緩解法院處理信訪問(wèn)題的壓力，有利于法院更加高效地處理司法事務(wù)。第六，采取上述程序與措施之后，法院審判的案件并經(jīng)上級(jí)法院復(fù)查或再審的，應(yīng)當(dāng)采取信訪終結(jié)機(jī)制。當(dāng)事人確有困難的，法院可以轉(zhuǎn)交至社會(huì)保障部門或者民政部門對(duì)其困難予以解決，從而避免社會(huì)不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。