張世成 ，張 虹 ，洪 英

（1.遼寧大學 經(jīng)濟學院 遼寧 沈陽 110036；2.遼寧省人民政府發(fā)展研究中心，遼寧 沈陽 110032）

上海自貿(mào)試驗區(qū)自成立以來，已經(jīng)形成了若干可復制、可推廣的經(jīng)驗。國內(nèi)一些學者針對上海等自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新政策推廣進行了研究。李魯、張學良以經(jīng)濟園區(qū)為載體的“梯度對接戰(zhàn)略”提出了復制推廣的一條可行路徑，但缺乏政策落地措施[1]。王雪也以“梯度對接”戰(zhàn)略提出復制推廣的建議，同樣缺乏政策落地措施[2]。上海市工商局招標課題二組提出了推廣上海自貿(mào)試驗區(qū)商事制度的建議，復制推廣的內(nèi)容僅限于上海[3]。王平提出重點圍繞政府職能轉(zhuǎn)變、貿(mào)易便利化、投資自由化和金融創(chuàng)新四個方面加快復制經(jīng)上海經(jīng)驗，但缺乏復制推廣的難點及問題分析[4]。陳麗芬提出在行政精簡化、貿(mào)易便利化、投資自由化和金融國際化等方面合理設置自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣路徑，同樣缺乏復制推廣的難點及問題分析[5]。周奇、張涌提煉了上海自貿(mào)區(qū)企業(yè)反應好、獲得感強的改革事項，并形成經(jīng)典案例進行復制推廣，但是尚未考慮可行性[6]。廖凡從貿(mào)易、投資、金融、航運、仲裁等方面對上海自貿(mào)試驗區(qū)的建設推進工作和制度創(chuàng)新情況進行了梳理和總結(jié)，缺乏具體復制推廣的做法和建議[7]。

目前，上海等前兩批自貿(mào)試驗區(qū)緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變、貿(mào)易投資便利化、金融自由化等方面進行了一系列制度創(chuàng)新，成果豐碩，已先后分三批共123項在全國和第三批自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)正在開展復制推廣工作。從實際工作角度出發(fā)，認真分析和總結(jié)遼寧自貿(mào)試驗區(qū)在復制推廣中取得的成果和存在的問題，繼而提出相應的對策措施，對于深化遼寧改革開放，提高實體經(jīng)濟尤為重要。

一、遼寧自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣上海等地創(chuàng)新經(jīng)驗的基本情況

建立遼寧自貿(mào)試驗區(qū)是黨中央賦予遼寧的一項重大任務，對于遼寧振興實體經(jīng)濟，推進老工業(yè)基地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及對標國際高標準的經(jīng)貿(mào)體系規(guī)則意義重大。遼寧自貿(mào)試驗區(qū)共分為三個片區(qū)：沈陽、大連和營口。目前，三個片區(qū)認真梳理自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣創(chuàng)新經(jīng)驗，一方面復制推廣國家要求的123項試點經(jīng)驗；另一方面主動對標先進，自行復制推廣上海等地改革經(jīng)驗，并在此基礎上結(jié)合實際進行一系列制度創(chuàng)新。

（一）國家明確提出需要復制推廣的123項改革試點經(jīng)驗

自上海自貿(mào)試驗區(qū)建立以來，國務院總結(jié)上海、廣東、天津和福建四地自貿(mào)試驗區(qū)改革成果，先后分三批共推出123項試點經(jīng)驗，分為具體改革事項和最佳實踐案例兩種形式，主要涉及政府職能轉(zhuǎn)變、貿(mào)易投資便利化及部分金融自由化領域。第一批（2014年）共推出“29+6”項經(jīng)驗，要求在全國及海關特殊監(jiān)管區(qū)復制推廣。第二批（2016年）共推出“19+8+52”項經(jīng)驗。其中，“19+8”項要求在全國及海關特殊監(jiān)管區(qū)復制推廣,“52”項主要由遼寧等新批的七個自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣。第三批（2017年7月）共推出“5+4”項經(jīng)驗，要求在全國復制推廣和借鑒。

（二）三個片區(qū)復制推廣試點經(jīng)驗現(xiàn)狀

圍繞國家提出的123項試點經(jīng)驗，沈陽片區(qū)已實施82項，其中完成69項，正在推進13項；大連片區(qū)已實施100項，其中完成77項，正在推進23項；營口片區(qū)已實施72項，其中完成48項，正在推進24項。123項試點經(jīng)驗中，要求全國范圍內(nèi)復制推廣的第一批“29+6”和第二批“19+8”項內(nèi)容已基本在三個片區(qū)得到落實（沈陽、營口片區(qū)涉及海關特殊監(jiān)管區(qū)政策除外），在政府職能轉(zhuǎn)變和貿(mào)易投資便利化方面實施效果逐步顯現(xiàn)；第二批“52”項試點經(jīng)驗部分得到落實，大部分落實政策效果有待進一步觀察；第三批“5+4”項內(nèi)容也正在積極推進過程中。

（三）除123項試點經(jīng)驗外，三個片區(qū)自行復制推廣的先進經(jīng)驗

為縮小與前兩批自貿(mào)試驗區(qū)差距，營造市場化、國際化、法制化的營商環(huán)境，三個片區(qū)除了國家明確提出復制推廣的123項試點經(jīng)驗外，對標先進，自行復制推廣了其他自貿(mào)試驗區(qū)先進經(jīng)驗。其中，沈陽復制推廣33項，落地實施28項，推進中5項；大連復制推廣40項，落地實施35項，推進中5項；營口復制推廣了49項，落地實施28推，推進中21項。

（四）三個片區(qū)結(jié)合實際，進行一系列自我創(chuàng)新

三個片區(qū)除了復制推廣外地先進經(jīng)驗外，還結(jié)合片區(qū)實際積極開展制度創(chuàng)新工作。目前共形成創(chuàng)新成果案例20個，重點推進創(chuàng)新事項11項。其中沈陽片區(qū)圍繞國企改革、通關便利化等方面，開展了高端裝備設備維修再制造業(yè)務試點、海關“集報集繳”改革和海關稅款保證保險試點等8個創(chuàng)新案例；大連片區(qū)重點圍繞東北亞航運中心建設，開展了口岸監(jiān)管單位協(xié)同建設“三互”大通關格局、“保稅混礦”監(jiān)管創(chuàng)新帶動港口轉(zhuǎn)型升級等5個案例和一般納稅人簡易設立、遷移、注銷、大豆期貨交割與加工原料之間快速變更檢疫許可證等11項創(chuàng)新事項；營口片區(qū)圍繞政府職能轉(zhuǎn)變和綜合交通運輸大通道，開展了多式聯(lián)運集裝箱標準化改革、“39證合一”改革等7個創(chuàng)新案例。

二、遼寧自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣上海等地創(chuàng)新經(jīng)驗的主要成績

遼寧省雖然復制推廣上海等地創(chuàng)新經(jīng)驗的時間不長，但是亮點紛呈，對于加快政府職能轉(zhuǎn)變，投資貿(mào)易便利化以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展起到了很好的帶動作用，在一定程度上改善了營商環(huán)境，激發(fā)了企業(yè)投資熱情。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變成效顯著

政府職能轉(zhuǎn)變是自貿(mào)試驗區(qū)建設的首要任務，也是復制推廣上海等地創(chuàng)新經(jīng)驗的重頭戲。三個片區(qū)通過復制推廣上海等地的“一照一碼”“先照后證”登記制度，推行企業(yè)設立實行“單一窗口”，大幅簡化了企業(yè)注冊登記手續(xù)，壓縮了審批時限，激發(fā)了市場活力。截止到2017年12月4日，沈陽片區(qū)新注冊企業(yè)13 155戶，大連片區(qū)4 769戶，營口片區(qū)1 924戶。營口在“五證合一、一照一碼”的基礎上自我創(chuàng)新，實現(xiàn)企業(yè)登記注冊“39證合一”，目前正在向商務部申報創(chuàng)新成果。國地稅部門通過復制推廣“一窗國地辦稅”“一廳自助辦理”等創(chuàng)新經(jīng)驗，也為納稅人辦理涉稅事務提供了極大方便。

（二）貿(mào)易投資便利化水平得到有效改善

貿(mào)易投資領域復制推廣工作的進展，與企業(yè)市場準入便利、生產(chǎn)流通效率息息相關。目前，三個片區(qū)統(tǒng)一實行2017版《負面清單》，外商備案登記已由審批制改為備案制，為外資企業(yè)的快速設立提供了極大便利。大連片區(qū)依托綜合保稅區(qū)，積極復制商品歸類行政裁定全國適用，引入中介機構(gòu)輔助開展企業(yè)稽查，實行企業(yè)信用信息公示制度，推進特殊監(jiān)管區(qū)貨物狀態(tài)分類監(jiān)管試點。大連出入境檢驗檢疫局對進境食品、化妝品、化工品及部分機電產(chǎn)品實施了進口預檢驗及核銷模式；對生物材料制品實行分批核銷、風險管理，實現(xiàn)審批、檢疫查驗、后續(xù)監(jiān)管、日常監(jiān)督的無紙化，減少企業(yè)85%往返辦理審批申請的工作量；實施了動植物及其產(chǎn)品檢疫審批負面清單制度，大幅縮短了審批時間，提高了審批效率和透明度。

（三）金融服務實體經(jīng)濟水平不斷提升

金融領域的復制推廣工作難度較大，需要多方面的積極配合，大連金融基礎優(yōu)勢較好，在金融領域復制推廣效果明顯。大連片區(qū)完成復制推廣簡化貨物貿(mào)易收入流程、開展本外幣跨境融資、簡化直接投資外匯登記手續(xù)、統(tǒng)一中外資企業(yè)外債結(jié)匯管理政策、資本項目外匯收入意愿結(jié)匯、便利外商投資企業(yè)以結(jié)匯資金開展境內(nèi)股權(quán)投資、放寬跨國公司外匯集中運營管理準入條件、完善投資者權(quán)益保障制度等8項自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新政策，使得區(qū)內(nèi)企業(yè)收結(jié)匯更加便利、境內(nèi)外融資渠道進一步拓展、避險工具進一步豐富，銀行創(chuàng)新活力進一步激發(fā)。銀監(jiān)局通過政策先行、簡政放權(quán)等形式，逐步簡化機構(gòu)高管準入方式，完善監(jiān)管服務體系，鼓勵中資銀行入?yún)^(qū)發(fā)展，支持區(qū)內(nèi)設立企業(yè)集團財務公司、汽車金融公司、消費金融公司、信托公司等非銀行金融公司，支持外資銀行入?yún)^(qū)經(jīng)營，鼓勵開展跨境投融資服務，推動轄內(nèi)11家銀行機構(gòu)入駐自貿(mào)區(qū)大連片區(qū)。

（四）對于國企改革和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶動明顯

深化國企改革和促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是遼寧自貿(mào)試驗區(qū)建設的自選動作，也是遼寧老工業(yè)基地全面振興的重要途徑。沈陽片區(qū)放寬市屬國企投資管理權(quán)限，積極引導市屬、省屬國有企業(yè)在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)開展經(jīng)營活動。不斷優(yōu)化董事會建設試點，大力推進國有資產(chǎn)資本化，推動國有控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合。鼓勵各類投資者以出資入股等方式參與國有企業(yè)改制重組，建立多元化投資、市場化經(jīng)營機制，提高資源配置效率和公共服務能力。通過制定重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄和相關扶持政策，集聚高端裝備制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，加快融入全球價值鏈和推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

三、遼寧自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣上海等地創(chuàng)新經(jīng)驗存在的問題及原因分析

遼寧自貿(mào)試驗區(qū)在復制推廣上海等地創(chuàng)新經(jīng)驗過程中成績突出、亮點紛呈，但是存在承載主體缺失、復制標準不一、部門協(xié)調(diào)力度不夠、片區(qū)管理不靈活等問題，有待于繼續(xù)調(diào)整解決。

（一）遼寧自貿(mào)試驗區(qū)片區(qū)功能不全，市場主體多樣性不夠，復制和落地不能同步

遼寧自貿(mào)試驗區(qū)在復制推廣上海等改革創(chuàng)新經(jīng)驗時，由于片區(qū)功能不全，市場主體多樣性不夠，有些政策無法實施，有些已實施但尚未真正落地。如沈陽和營口雖然正在加快特殊監(jiān)管區(qū)建設和申報，但是目前還不具備特殊監(jiān)管區(qū)運作的基本條件，涉及海關特殊監(jiān)管區(qū)的試點政策目前無法在兩個片區(qū)落地，特殊監(jiān)管區(qū)的功能還沒有得到發(fā)揮。如“全球維修產(chǎn)業(yè)檢驗檢疫監(jiān)管”“允許設立股份制外資投資性公司”等試點政策已經(jīng)實施，但是由于缺乏承載試驗的市場主體，存在“政策等企業(yè)”的尷尬局面。遼寧省新增企業(yè)數(shù)量雖然較多，但活躍度低，有些企業(yè)還沒有開立銀行賬戶，未開展經(jīng)營活動，處于觀望態(tài)度。

（二）上海等地試點經(jīng)驗標準較高，采取完全直接復制推廣模式見效不大,企業(yè)體驗感不強

上海等前兩批自貿(mào)試驗區(qū)改革經(jīng)驗是基于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎及經(jīng)濟發(fā)展特點上形成，一些創(chuàng)新政策涉及的行業(yè)準入條件相對較高。遼寧省雖然屬于沿海省份，但產(chǎn)業(yè)基礎、市場發(fā)育程度、對外開放程度遠不及上海、廣東等發(fā)達地區(qū)，在復制推廣這些地區(qū)經(jīng)驗過程中，完全照搬照抄會存在“水土不服”的問題，達不到預期效果。如“行業(yè)協(xié)會參與信用制度建設”試點內(nèi)容的行業(yè)準入門檻較高，遼寧省三個片區(qū)行業(yè)協(xié)會或商會發(fā)展水平不及沿海地區(qū)，專業(yè)性不強，人才匱乏，完全照搬照抄這些政策后，很多有意愿的企業(yè)被拒之門外，政策效果不佳，所以需要因地制宜，科學調(diào)整。

（三）上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)力度不夠，復制推廣部門合力有待加強

遼寧自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣改革經(jīng)驗是一項系統(tǒng)工程，很多政策的落地需要橫向、縱向多部門聯(lián)動配合，尤其是人民銀行、海關、檢驗檢疫等中直部門的支持和協(xié)調(diào)配合，政策審批和落地流程復雜。如“一廳自助辦理”，需要依托省直相關部門進行軟件開發(fā)、技術(shù)支撐和后臺保障；金融領域開放創(chuàng)新政策中，有多條已上報中國人民銀行總行，但都在等待審批階段，影響復制推廣進度；國際貿(mào)易“單一窗口”建設，涉及海關、檢驗檢疫、口岸、國稅、外匯、邊防等很多部門，不消除信息孤島、行政壁壘，很難在預定時間內(nèi)完成復制推廣任務。

（四）片區(qū)體制機制不活，基礎設施配套不夠，人才匱乏，復制推廣保障水平不高

遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的三個片區(qū)，自身發(fā)展基礎條件存在不足，在一定程度上影響了復制推廣工作。第一，三個片區(qū)已經(jīng)搭建了管理委員會，但是管理機制不活，管理架構(gòu)、責任分工、績效機制仍需進一步理順。第二，三個片區(qū)各類硬件基礎設施和軟件信息化投入不足，個別地區(qū)還存在安全、消防、電力設施等方面無法滿足企業(yè)需求等問題。第三，三個片區(qū)缺乏具備行政管理知識并掌握自貿(mào)相關規(guī)則的復合型人才，區(qū)內(nèi)企業(yè)也缺乏熟悉自貿(mào)試驗區(qū)政策的相關專業(yè)人才，影響了經(jīng)驗復制推廣的進度和效果。

四、遼寧自貿(mào)試驗區(qū)進一步復制推廣上海等地創(chuàng)新經(jīng)驗的對策建議

復制推廣與制度創(chuàng)新相輔相成，能結(jié)合遼寧實際，把先進地區(qū)經(jīng)驗拿來落地實施，本身就是創(chuàng)新。因此，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)復制推廣工作要做到精準施策、水土相服。下一步，在提高對自貿(mào)試驗區(qū)認識程度的基礎上，可以圍繞“復制推廣什么、誰來復制推廣、如何復制推廣、推廣效果如何檢驗、如何保障推廣工作”五個方面做好文章。

（一）系統(tǒng)梳理復制推廣經(jīng)驗，重點推出適合東北區(qū)域的創(chuàng)新政策

一是加強復制推廣的頂層設計，釋放復制推廣的政策紅利。上海等自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新改革經(jīng)驗政策總體來看適用于全國，但是部分政策起點高，碎片化，適用范圍窄，并不完全適用于遼寧省。因此，遼寧省要強化復制推廣工作的頂層設計，加強與國家部委的溝通協(xié)調(diào)，對123項試點經(jīng)驗以及自行復制推廣的政策進行認真梳理，將多口徑、分散化的政策系統(tǒng)整合，強化各項制度之間的內(nèi)在聯(lián)系，統(tǒng)一規(guī)范政策執(zhí)行口徑，用系統(tǒng)化、集成化的思想指導具體工作開展。

二是結(jié)合復制推廣試點經(jīng)驗，抓緊開展適合東北區(qū)域的制度創(chuàng)新工作。完全復制推廣123項試點經(jīng)驗并不現(xiàn)實，也不可行，我們可以結(jié)合遼寧、東北區(qū)域的實際，采用“嫁接”的創(chuàng)新政策彌補123項經(jīng)驗中的缺失項。如落實李克強總理在達沃斯會議期間提到的“鼓勵外國資本參與國有企業(yè)兼并重組”精神，推出遼寧版“負面清單”；圍繞國際貿(mào)易“單一窗口”，做好設計開發(fā)與對接工作，整合線上線下功能，共建口岸業(yè)務“全流程、全覆蓋”的貿(mào)易便利化服務平臺和體系；針對東北亞和中蒙俄經(jīng)濟走廊建設，實施開放平臺、體制機制方面的創(chuàng)新政策，等等。

通過復制推廣和政策創(chuàng)新營造良好的制度環(huán)境，不僅可以讓區(qū)內(nèi)處于觀望的企業(yè)積極行動起立，開展經(jīng)營活動，而且可以吸引更多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與自貿(mào)試驗區(qū)的建設和發(fā)展。

（二）明確推進主體，構(gòu)建政府、市場、社會共同參與的協(xié)同推進體系

一是明確各項復制推廣政策的責任主體，避免出現(xiàn)政策執(zhí)行標準不統(tǒng)一、推進步調(diào)不一致、權(quán)責不清晰等問題。在省領導小組的統(tǒng)籌領導下，以責任主體為核心，完善跨部門的協(xié)調(diào)推進機制，形成省市與國家部委之間、片區(qū)與省市相關廳局之間、片區(qū)內(nèi)部門之間的無縫對接，著力掃清復制推廣工作的障礙。確實協(xié)調(diào)解決不了的重大問題，提交省政府研究解決方案。

二是復制推廣工作要從政府單一主導向政府、市場和社會多元主體共同參與轉(zhuǎn)變。企業(yè)作為市場的主體，應成為復制推廣工作中的靈魂。在各項政策落實過程中，要先行組織相關企業(yè)、行業(yè)協(xié)會或社會組織召開政策可行性論證會，了解相關企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的市場述求，盡可能做到復制推廣政策具有普惠性、針對性，符合市場預期。

（三）采取“直接復制—修改復制—自我創(chuàng)新”并行模式，形成“方案設計—宣傳落實—反饋調(diào)整”模塊化、全周期工作機制

一是根據(jù)不同的復制推廣經(jīng)驗，采取“直接復制——修改復制——自我創(chuàng)新”三種辦法。對于直接適用于遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的政策，進行“直接復制”；對于因標準高、適用范圍單一，難以在短時間內(nèi)復制推廣的政策，借鑒改革創(chuàng)新點，采取調(diào)整標準和適用范圍的“修改復制”方式，增加落地可行性；對于方向性的創(chuàng)新政策和典型案例，緊密結(jié)合實際采取“自我創(chuàng)新”方式。

二是在復制推廣過程中，形成“方案設計—宣傳落實—反饋調(diào)整”全周期工作機制?！胺桨冈O計”，要針對每一項政策制定推進方案，明確責任分工、推進時間、存在問題和協(xié)調(diào)解決辦法；“宣傳落實”，要做好政策宣傳，確保政策有效落地；“反饋調(diào)整”，要做好對企業(yè)政策運用效果的后續(xù)跟蹤和信息反饋，結(jié)合國家新政及時修正相關復制政策。

（四）引入第三方評估機制，規(guī)范、有序地推進復制推廣工作

一是定期實施第三方評估，更好地釋放政策紅利。第三方評估是政府績效管理的重要形式，也是優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)各項改革成果的有益手段。遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)要定期引入第三方評估機構(gòu)，對于三個片區(qū)的復制推廣經(jīng)驗和創(chuàng)新政策進行量化評估，重點評估政策實施效果和釋放的紅利效應。

二是通過第三方評估，客觀總結(jié)復制推廣經(jīng)驗，及時做出微調(diào)。借助第三方力量，追蹤各片區(qū)近期擬完成的各種創(chuàng)新政策，以及已經(jīng)完成的復制推廣政策，及時分享經(jīng)驗和總結(jié)問題，為各片區(qū)下一步工作打下良好基礎。對于由于政策調(diào)整，不符合當前形勢的政策，及時加以梳理和修訂，切實保證政策真正落地，服務企業(yè)。

（五）強化片區(qū)服務能力，提升復制推廣的保障水平

一是優(yōu)化片區(qū)管理機制，營造團結(jié)向上勇于創(chuàng)新的氛圍。針對各片區(qū)發(fā)展實際，著手解決各片區(qū)管理體制不暢、機制不活的問題，如探索建立“政府+法定機構(gòu)”模式提高管理效率，引入市場化酬薪分配機制激發(fā)管理人員的工作熱情。如通過省市干部交流、跨部門交流等形式解決部門之間協(xié)調(diào)不暢、信息不對稱問題。

二是利用好政策杠桿，優(yōu)化片區(qū)資源配置。通過產(chǎn)業(yè)基金、稅收返還等政策杠桿激活三個片區(qū)的投資建設熱情，對于一些重大核心項目、人才引進予以支持。要因地制宜，引導三個片區(qū)進行特色創(chuàng)新，制定差異化的考核方案和評價辦法，避免各片區(qū)因為完成任務而進行同質(zhì)化競爭，充分發(fā)掘和利用三個片區(qū)的優(yōu)勢，突出各自服務東北經(jīng)濟的特色，打造特色鮮明、亮點紛呈的遼寧自貿(mào)試驗區(qū)。