沈 玲 ， 李曉越

(1.石家莊鐵道大學四方學院 經(jīng)濟管理系，河北 石家莊 050000； 2.俄亥俄州立大學 菲舍爾商學院，俄亥俄州 哥倫布 43210)

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及和電子商務(wù)的發(fā)展，物流產(chǎn)業(yè)逐漸成為新常態(tài)下國內(nèi)重要的產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點.2014年國務(wù)院印發(fā)了《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃(2014-2020年)》，物流園區(qū)建設(shè)成為規(guī)劃中的重點建設(shè)工程，目的在于促進物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[1].目前，國內(nèi)物流園區(qū)的建設(shè)存在區(qū)域上的需求差異，一線城市物流園區(qū)有較大的建設(shè)需求，而三、四線城市的物流園區(qū)數(shù)量基本飽和；中東部及沿海地區(qū)物流園區(qū)的數(shù)量較多，而西部地區(qū)物流園區(qū)數(shù)量相對較少.當前物流園區(qū)建設(shè)存在的主要問題是資金緊張和土地稀缺.從運營來看，物流園區(qū)一方面為政府和企業(yè)帶來收入和利潤，另一方面為居民提供物流服務(wù).經(jīng)營管理不善和定位不準等是目前物流園區(qū)運營中的突出問題.結(jié)合國內(nèi)物流園區(qū)建設(shè)和運營現(xiàn)狀，應(yīng)發(fā)展和完善國內(nèi)物流園區(qū)建設(shè)運營中的PPP(Public-Private Partnership，政府和社會資本合作)模式，以發(fā)揮政府和私人機構(gòu)優(yōu)勢.筆者針對國內(nèi)物流園區(qū)PPP模式的現(xiàn)狀和問題進行了研究，并在此基礎(chǔ)上提出適合國內(nèi)物流園區(qū)發(fā)展的PPP模式的制度建議.

1 物流園區(qū)的概念及特征

1.1 物流園區(qū)的概念

對于物流園區(qū)的認識，不同的學者從功能、設(shè)施和布局等方面進行了探討.2001年8月中國物流與采購聯(lián)合會和中國物流學會開始頒布施行國家標準《物流術(shù)語》，在已經(jīng)收入并確定基本成熟的145條術(shù)語中，物流園區(qū)又稱物流基地，可認為是包裝設(shè)備、儲存設(shè)施和物料搬運設(shè)施集中的場所，也是倉儲、運輸和物流管理等物流企業(yè)開展物流服務(wù)的集中區(qū)域.對于生產(chǎn)型的企業(yè)來講，物流園區(qū)可以建立商品加工廠商、原材料的提供商和消費者之間的聯(lián)系，成為促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要功能區(qū).

1.2 物流園區(qū)的特征

第一，考慮到物流企業(yè)辦公、貨物集散和運輸便利等因素，物流園區(qū)一般應(yīng)選擇在城市郊區(qū)建設(shè)，并具有一定的規(guī)模，能滿足市場開拓的需求.

第二，物流園區(qū)建設(shè)屬于資本密集型投資項目.2012年開展的第三次全國物流園區(qū)(基地)調(diào)查中，中國物流與采購聯(lián)合會發(fā)布報告表明,物流園區(qū)建設(shè)投資規(guī)模以1億元～10億元為主，占到44%，另外還有14%的物流園區(qū)投資規(guī)模在50億元以上[2].

第三，綜合集約性特征明顯.物流園區(qū)將多家物流組織和企業(yè)聚集到一起，便于區(qū)域內(nèi)外的物流需求信息和物流服務(wù)信息的集中共享，也有利于公共配套設(shè)施的集中使用.在服務(wù)功能上，物流園區(qū)具備倉儲、配送、包裝、加工、信息管理以及咨詢培訓等多樣化的綜合性功能.

第四，物流園區(qū)具有準公共物品屬性.物流園區(qū)建設(shè)項目的投資期較長，投資回收速度較慢.并且物流園區(qū)建設(shè)有利于降低物流成本，帶動當?shù)鼐用窬蜆I(yè)和擴大政府的稅收來源，對GDP增長有積極作用，具有經(jīng)濟效益的外溢性.

以上特征中，準公共物品的屬性是物流園區(qū)建設(shè)運營中采用PPP模式的理論基礎(chǔ).

2 物流園區(qū)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀及問題分析

2.1 PPP模式簡述

雖然理論界對PPP模式的表述不一，但基本認同政府與社會資本合作的觀點.國家發(fā)展和改革委員會在2014年《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》中指出，PPP模式是政府在建設(shè)中與社會資本合作，提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，引入私人資本的模式，有利于緩解政府的建設(shè)壓力和提高運作效率[3].PPP模式最早起源于英國的“公共私營合作”融資機制，其發(fā)展大致經(jīng)歷了私人融資計劃(PFI)和新型私人融資(PF2)兩個階段[4].國內(nèi)最早引入民營資本的PPP建設(shè)項目是福建泉州的刺桐大橋，現(xiàn)已應(yīng)用于電廠、污水處理和城鎮(zhèn)建設(shè)等多個領(lǐng)域.中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟認為，由于理念和目標定位的不同，實際上存在三種不同類型的PPP[5]：第一種，將PPP作為政府采購公共服務(wù)的工具；第二種，把PPP作為撬動經(jīng)濟發(fā)展的工具，以特許經(jīng)營模式為代表；第三種，將PPP作為實現(xiàn)以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標的工具.

2.2 物流園區(qū)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

長期以來，國內(nèi)物流園區(qū)的建設(shè)運營由政府主導.2015年開展了第四次全國物流園區(qū)(基地)調(diào)查，中國物流與采購聯(lián)合會發(fā)布報告，政府規(guī)劃主導、政府規(guī)劃下工業(yè)地產(chǎn)商主導、企業(yè)自主開發(fā)和政府規(guī)劃下企業(yè)主導是物流園區(qū)開發(fā)建設(shè)的4種方式，其中，建設(shè)占比65%的是政府規(guī)劃下企業(yè)主導方式，是目前國內(nèi)物流園區(qū)的主要開發(fā)建設(shè)方式.政府規(guī)劃下企業(yè)主導方式是指企業(yè)由政府招商引資吸引進來，自行開發(fā)建設(shè)，對于物流園區(qū)用地，政府應(yīng)在城市規(guī)劃中統(tǒng)一安排.這種開發(fā)方式雖然發(fā)揮了政府和企業(yè)雙方的作用，但并沒有體現(xiàn)出政府和企業(yè)合作的性質(zhì).

2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營.2014年5月，國家正式設(shè)立財政部工作領(lǐng)導小組，管理PPP項目.2014年12月財政部批準成立了PPP中心.隨著一系列頂層設(shè)計的逐步推進，國內(nèi)PPP項目進入新一輪的發(fā)展階段，也由此帶動了國內(nèi)物流園區(qū)PPP項目的開展，如長春高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)國際物流園PPP項目、重慶的西部物流園PPP項目、湖北省中部商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)園PPP項目和陜西褒河物流園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)PPP項目等.因此，國內(nèi)物流園區(qū)PPP模式運用雖然尚處于初級階段，但發(fā)展勢頭迅猛.

2.3 物流園區(qū)建設(shè)運營中PPP模式的問題分析

第一，存在物流園區(qū)PPP模式盲目上馬的情況.部分地方政府在PPP政策的推動下，為改善地方財政狀況，拓寬融資渠道，大力開展PPP模式的項目建設(shè).由于PPP項目的立項識別過程或者識別標準不完善，不具備條件的物流園區(qū)也開展了PPP模式的建設(shè)，為日后的運營管理留下了隱患，因此有必要對PPP模式的應(yīng)用進行完善.

第二，部分承包企業(yè)不熟悉物流園區(qū)的運營管理，使PPP模式成為墊資承包.政府與私人機構(gòu)的目標和利益不同，政府力求社會總體目標和宏觀利益，企業(yè)爭取微觀主體目標和經(jīng)濟效益，PPP模式要求政府與私人機構(gòu)分工合作.以特許經(jīng)營方式為例，企業(yè)要進行設(shè)計、施工、運營管理和最后移交，政府要發(fā)放特許權(quán)、監(jiān)督和協(xié)助.在實際運行中，由傳統(tǒng)的施工單位承包的物流園區(qū)PPP項目，往往不能履行私人機構(gòu)的全部職能，失去了PPP模式的意義.

第三，物流園區(qū)項目的投資回收期較長，無法調(diào)動社會資本積極參與PPP項目.在PPP模式下，要提高項目對社會資本的吸引力，其根源就是社會資本能否從中獲得較多利益，即社會資本可能獲得的回報率，只有社會資本從中獲取較為可觀的收益，才有可能驅(qū)使社會資本積極參與PPP項目[6].并且，在項目的運營階段，既要保證社會資本的合理獲利，又要防止社會資本的掠奪性經(jīng)營，從而損害公眾的利益.

3 完善物流園區(qū)建設(shè)運營中PPP模式的制度建設(shè)

(1)優(yōu)化物流園區(qū)PPP模式的階段選擇

按照李開孟的三階段理論，PPP模式在每一階段存在不同特征，國內(nèi)物流園區(qū)的建設(shè)應(yīng)按照具體情況選擇適合的階段模式.對于暫時利用率不足、未來發(fā)展前景較好的物流園區(qū)，如國內(nèi)西部地區(qū)，可采用第一階段的PPP模式，利用財政資金加以扶持；對于區(qū)域商貿(mào)流通較好、利用率預(yù)期較高的物流園區(qū)，可以采用第二階段的PPP模式，發(fā)揮市場機制的作用，充分利用社會資本；對于商貿(mào)經(jīng)濟繁榮、物流產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)，如一線城市，可采用第三階段的PPP模式，加強物流園區(qū)的信息化和綠色物流建設(shè)，體現(xiàn)多主體的價值和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展.

物流園區(qū)PPP模式階段選擇的原因是國內(nèi)商貿(mào)流通和物流產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展不平衡，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，合理建設(shè)物流園區(qū)和運用PPP模式，不應(yīng)盲目跟風.第一階段的模式運用時，應(yīng)考慮到政府的財政支付能力和采購的價格，防止由于物流園區(qū)PPP模式的建設(shè)增加政府的財政負擔；第二階段的模式運用重點應(yīng)解決社會資本的建設(shè)和運營方式問題，妥善安排特許經(jīng)營權(quán)發(fā)放的程序和特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容；第三階段是PPP模式的未來發(fā)展方向，應(yīng)為智能物流和綠色物流的發(fā)展做好制度和技術(shù)上的準備.

(2)完善物流園區(qū)PPP模式的法律制度

隨著物流園區(qū)PPP模式的開展，相關(guān)法律法規(guī)的缺失成為重大的阻礙因素.近年來，國務(wù)院出臺了一系列針對社會資本投資國內(nèi)重點領(lǐng)域的鼓勵性意見，財政部對于政府和社會資本合作模式推廣使用中的幾方面問題發(fā)布了通知，內(nèi)容包括組織和能力建設(shè)、項目的示范工作和財政管理等，但是涉及到的相關(guān)法律法規(guī)只有《合同法》《公司法》《招投標法》等，對物流園區(qū)PPP模式的操作程序和細則沒有詳細的規(guī)定，所以建立、健全PPP模式以及物流園區(qū)PPP模式的法律法規(guī)十分緊迫.第一，應(yīng)確定物流園區(qū)PPP模式的立項標準，完善PPP項目的政府審批程序，理順已有法律中存在分歧的地方.第二，制定和完善PPP項目承包法的法律法規(guī)，對于物流園區(qū)的建設(shè)，應(yīng)加強對承包商的資質(zhì)和能力要求，不僅強調(diào)承包商的施工能力，更應(yīng)注重其管理和運營能力.第三，對于物流園區(qū)PPP模式合同中的主體性質(zhì)和爭議解決方式等問題，應(yīng)在《合同法》的基礎(chǔ)上，進一步具體化和特殊約定.

(3)完善政府與私人機構(gòu)的利益風險分配機制

PPP融資項目正常運營的首要前提是根據(jù)項目各參與主體的職責，對整個項目存在的多種風險進行合理有效的分化和分擔[7].在物流園區(qū)PPP模式中，政府獲得的利益是運營階段項目的稅收和移交后的項目所有權(quán)，面臨的風險是建設(shè)失敗或私人機構(gòu)的掠奪式經(jīng)營.私人機構(gòu)獲得的利益是運營期的項目經(jīng)營收入，面臨的風險是建設(shè)或運營過程失敗和投資成本的損失.由于國內(nèi)目前物流園區(qū)PPP主要采用第二階段模式，私人機構(gòu)需要進行市場化的經(jīng)營來收回成本，因此，在物流園區(qū)建設(shè)運營PPP模式中，私人機構(gòu)是財務(wù)風險的主要承擔者，政府是社會風險的主要承擔者.首先，要合理地分配項目收益，在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)，可以適當采用補貼和優(yōu)惠的方式，提高私人機構(gòu)的利潤水平，調(diào)動私人投資的積極性.另外，要發(fā)揮政府行政職能，加強政府對物流園區(qū)PPP項目的監(jiān)督和管理，既滿足物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，又使私人投資者的建設(shè)和經(jīng)營符合國家和公眾的長遠利益.

4 結(jié)語

在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，物流園區(qū)的建設(shè)和運營有利于商貿(mào)流通的發(fā)展，對經(jīng)濟增長有促進作用.PPP模式作為政府和社會資本的合作模式，在物流園區(qū)建設(shè)和運營中的應(yīng)用，將降低政府的財政負擔，提高項目的管理效率.對于目前應(yīng)用初期出現(xiàn)的問題，應(yīng)該從制度上進行加強和完善，以保證物流園區(qū)建設(shè)運營中PPP模式的健康有序運行.

參考文獻：

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