孫 媛，魏鋼泳

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、法官員額制改革的背景與必要性

(一)法官員額制改革的背景

全面深化人民法院改革是法官員額制改革的外在力量。全面深化人民法院改革旨在解決影響司法公正，制約司法能力的問題，進(jìn)而增強(qiáng)法院抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的能力。法官員額制改革是人民法院改革的內(nèi)容之一，其作為法官的篩選與淘汰機(jī)制，具有優(yōu)化審判人力資源，實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的功能。法官員額制改革，體現(xiàn)了“以人為本”的思想，為解決社會(huì)糾紛、創(chuàng)立約束性規(guī)則提供了不竭的智慧支持。

司法責(zé)任制改革是員額制改革的內(nèi)在要求。員額制改革是司法責(zé)任制的前提[1]1-9，是追究司法責(zé)任的必然要求。司法責(zé)任作為不利后果的負(fù)擔(dān)與否定性評(píng)價(jià)，應(yīng)是一種個(gè)人責(zé)任，而不是集體責(zé)任。個(gè)人責(zé)任與法官獨(dú)立審判對(duì)應(yīng)存在，而集體責(zé)任與傳統(tǒng)的審判委員會(huì)集體商議、共同裁判相對(duì)應(yīng)存在。發(fā)揮司法責(zé)任制的約束與懲戒作用，其應(yīng)為個(gè)人責(zé)任，而不是集體責(zé)任。落實(shí)司法責(zé)任制，要求提高審判能力，壯大審判力量，法官員額制改革正具備此種功能，即塑造法官身份職業(yè)化，為提高法官職業(yè)地位、改善法官待遇、福利保障提供依據(jù)，進(jìn)而將優(yōu)質(zhì)的審判力量吸納至審判一線，優(yōu)化了審判人力資源。當(dāng)此種目的實(shí)現(xiàn)之后，繼續(xù)落實(shí)司法責(zé)任制，發(fā)揮其潛在的約束力。

(二)法官員額制改革的必要性

法官員額制改革有利于實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。軍轉(zhuǎn)法官的年代已經(jīng)結(jié)束，能夠入額的法官一般受過高等法律教育，具備深厚的理論功底，豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[2]233-265。各地方根據(jù)自身司法狀況，在確定法官比例的前提下，利用筆試、面試、考核的方式確定法官人員，其實(shí)質(zhì)是一種篩選與淘汰機(jī)制。只有理論水平高，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，思想道德水平高的法官方可入額。法官員額制改革有利于法官職業(yè)倫理的形成。法官職業(yè)共同體在長期的司法實(shí)踐中，形成了與普通行業(yè)相異的精神氣節(jié)與品質(zhì)，即對(duì)法律的信仰、對(duì)司法獨(dú)立、司法公正的追求。員額制改革有利于法官職業(yè)知識(shí)的積淀。法官員額制改革是對(duì)法官職業(yè)共同體知識(shí)體系的重新塑造，強(qiáng)化了理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)功能，緩解了司法行政化的傾向。

法官員額制改革有利于塑造法官的職業(yè)身份。該項(xiàng)改革措施實(shí)現(xiàn)了法官、審判輔助人員、司法行政人員的分離，改變了往日職能混淆不清的現(xiàn)象。法官從冗雜的司法行政事務(wù)中抽身而出，專司審判工作，是職業(yè)法官的應(yīng)有之義。法官員額制改革對(duì)法官入額比例進(jìn)行控制，促進(jìn)職業(yè)法官的形成，并使其成為稀缺的社會(huì)資源。入額法官，因?yàn)閮?yōu)秀所以珍貴，因?yàn)橄∪彼跃ⅲ茉旆ü偃后w特有的職業(yè)身份，維護(hù)其應(yīng)有的社會(huì)地位、職業(yè)尊榮，憑借此種潛在的激勵(lì)機(jī)制，達(dá)到優(yōu)位競(jìng)爭(zhēng)的效果。

二、法官員額制改革與司法去行政化的互動(dòng)

(一)司法去行政化對(duì)法官員額制改革的保障

法官選任去行政化，是員額制改革的必要前提，關(guān)乎法官來源。四五改革綱要提出設(shè)立法官遴選委員會(huì)，利用公開、公平、公正的選任程序，促使品行端正、經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)水平較高的優(yōu)秀法律人才成為法官人選，打造了新型化的法官職業(yè)道路，豐富了法官招錄途徑。優(yōu)秀法律人才在長期司法活動(dòng)中積淀了無窮智慧與寶貴經(jīng)驗(yàn)，為選任法官增添了不竭動(dòng)力。同時(shí)，為防止出現(xiàn)法官遴選行政化的現(xiàn)象，院庭長并不是當(dāng)然入額，必須和普通法官一樣，參加同樣程序，適用相同標(biāo)準(zhǔn)。

庭審活動(dòng)去行政化，是員額制改革的必要保障，關(guān)乎改革成效。庭審活動(dòng)去行政化最大程度發(fā)揮了入額法官的審判功能，提高其審判主人翁意識(shí)與司法責(zé)任意識(shí)，緩解了庭審行政化滋生的“審者不判，判者不審”“權(quán)責(zé)不一”的司法現(xiàn)象。改革審判委員會(huì)辦案機(jī)制；改善審判委員會(huì)與合議庭關(guān)系；實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任規(guī)定，掃清了桎梏法官獨(dú)立審判的障礙，保障法官獨(dú)立自由心證，提高了員額制改革的成效。

法官考核去行政化，是員額制改革的應(yīng)有保障，關(guān)乎法官工作心態(tài)。我國法官等級(jí)與行政級(jí)別尚未實(shí)現(xiàn)完全脫鉤，法官等級(jí)取決于行政級(jí)別，而行政級(jí)別又影響其工資福利待遇，關(guān)乎切身利益。同時(shí)，法官一旦晉升至院長、副院長等領(lǐng)導(dǎo)地位，沉陷在司法行政職務(wù)中，僅象征性辦理案件。設(shè)置法官等級(jí)制度旨在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)法官專業(yè)素質(zhì)的提高[3]95-104，而現(xiàn)今目的與手段的異化，造成法官片面追求結(jié)案率、調(diào)解率這種畸形的工作心態(tài)，違背了司法規(guī)律。為此，要發(fā)揮法官考評(píng)委員會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)法官考核評(píng)價(jià)去行政化、科學(xué)化、合理化，端正法官的工作心態(tài)，使入額法官心無旁騖地從事司法審判工作。

(二)法官員額制改革對(duì)司法去行政化的激勵(lì)

法官員額制改革實(shí)現(xiàn)了法官隊(duì)伍的正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化，并且，職業(yè)身份的塑造，使得法官具備共同的職業(yè)信仰、職業(yè)倫理、職業(yè)語言。法官職業(yè)共同體的形成，增強(qiáng)了法院抵御外部干涉風(fēng)險(xiǎn)的能力。對(duì)于上級(jí)法院而言，受職業(yè)倫理的自我約束，不會(huì)主動(dòng)干涉下級(jí)法院獨(dú)立司法；對(duì)于下級(jí)法院而言，得益于員額制改革，提高了業(yè)務(wù)能力，降低了辦案過程中匯報(bào)、請(qǐng)示的發(fā)生概率。因此，員額制改革的實(shí)施，弱化了上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的司法干預(yù)，強(qiáng)化了下級(jí)法院的獨(dú)立地位。

員額制改革優(yōu)先解決法官準(zhǔn)入問題，優(yōu)化了審判人力資源。以判斷權(quán)為基礎(chǔ)的司法活動(dòng)得以順利、高效地進(jìn)行，是依賴于法官職業(yè)道德、理論水平以及業(yè)務(wù)水平的提高，員額制是對(duì)已有法官的淘汰篩選機(jī)制。員額制改革的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了法官的精英化，增強(qiáng)了法官獨(dú)立辦案的能力，法官有自信遵從審判親歷性，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)，正確適用法律，做出權(quán)威性判決。

三、司法去行政化的現(xiàn)實(shí)困境

(一)深層困境：法院職能的異化

法院是我國司法系統(tǒng)的組成部分，并履行國家賦予它的“審判”職責(zé)。審判是在法官主持、當(dāng)事人參與下，在特定的場(chǎng)所，遵循法定的程序進(jìn)行的訴訟活動(dòng)。司法權(quán)的獨(dú)立性與中立性，程序的正當(dāng)性，是法院審判獲取司法公信力的源泉。這是審判有別于民間調(diào)解、仲裁、行政調(diào)解、行政裁決，并成為最權(quán)威、最正式、最終局的糾紛解決機(jī)制的緣由，因此，法院的首要職能在于審判。

然而，法院還履行相關(guān)的行政管理職能。作為輔助性的行政管理職能本服務(wù)于司法審判。但在法院內(nèi)部，院長、副院長、庭長、副庭長角色的雙重性，既作為普通法官承擔(dān)司法審判職責(zé)，又具有較高的行政級(jí)別，對(duì)法院、業(yè)務(wù)庭承擔(dān)行政管理職責(zé)。人員角色混同，使司法職能與行政管理職能缺乏明確界限，形成交叉重疊，甚至與司法權(quán)的行使發(fā)生沖突，從而影響審判獨(dú)立[4]45，最顯著的表現(xiàn)形式是“院庭長審批案件”。隨著以審判為中心的司法體制改革、司法責(zé)任制的落實(shí)以及獨(dú)任法官、合議庭獨(dú)立辦案的實(shí)施，院庭長審批案件的現(xiàn)象受到遏制，但因法院人員的角色混同，案件的審核往往變相為請(qǐng)示、審批。審判職能與行政管理職能是目的與手段的關(guān)系。目的與手段的異化，將審判職能屈于行政管理職能之下，違反了司法的客觀規(guī)律，造成法院職能的異化。法院的基本職能在于審判，而當(dāng)司法行政化以后，將弱化審判功能，動(dòng)搖司法作為社會(huì)公平正義的最后一道防線的優(yōu)勢(shì)地位。

(二)表層困境：管理體制的行政化

上下級(jí)法院關(guān)系的行政化。上下級(jí)法院應(yīng)該是審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，上下級(jí)法官各自獨(dú)立從事司法審判活動(dòng)，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行新理論、新政策的指導(dǎo)，通過二審程序、再審程序?qū)ζ溥M(jìn)行監(jiān)督。而司法審判中，指導(dǎo)個(gè)案審判、個(gè)案請(qǐng)示的現(xiàn)象屢禁不止，打破了司法獨(dú)立性、親歷性，虛化了上訴審程序，弱化了審判監(jiān)督程序的功能。

合議庭與審判委員會(huì)關(guān)系的行政化。審判委員會(huì)在法院中的性質(zhì)、地位、作用的界定，一直是司法改革的重難點(diǎn)，擁有廣泛的權(quán)力以致可以變更經(jīng)合議庭直接審理得出的結(jié)論，即審判委員會(huì)依賴于書面材料左右合議庭討論結(jié)果，居于合議庭之上，代為履行合議庭職能。為改變這種困境，《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》規(guī)定了審判委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，完善了審判委員會(huì)討論案件的范圍、程序，并設(shè)立了審判委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，重新擺正了審判委員會(huì)的位置。這一規(guī)定對(duì)實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立具有顯著意義，然而，與作為基本法的訴訟法、人民法院組織法中涉及審判委員會(huì)的規(guī)定并不一致，加之效力位階低于基本法，難以完全發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

法官管理的行政化。法官管理制度是指依法規(guī)定法官的資格、任免程序、明確法官的職責(zé)、法官的地位和法官的等級(jí)、對(duì)法官的工作實(shí)施有效的監(jiān)督、保障法官的工作條件和待遇，并規(guī)定法官的考核和晉升等制度[5]22-25。法官制度的改革是審判制度改革的前提與基礎(chǔ)，法官管理制度是法官制度的重要組成部分。目前，我國以行政模式管理法官阻礙了現(xiàn)代法官制度形成，表現(xiàn)為法官準(zhǔn)入模式、法官考核評(píng)價(jià)、法官等級(jí)的行政化。

四、法官員額制改革后司法去行政化的完善措施

(一)職能分化

分離司法行政管理職能。對(duì)法國、德國、意大利、埃及、奧地利、英國、美國、加拿大、澳大利亞、南非、日本、俄羅斯12個(gè)國家司法體制進(jìn)行研究之后，其奉行“司法審判與司法行政事務(wù)相分離的原則”。第一，法院專司審判，司法行政事務(wù)由司法部進(jìn)行；第二，由其他行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法院的行政管理事務(wù)，主要是美國[6]72-74。綜觀我國國情，以上兩種做法對(duì)法院分離司法行政管理職能具有一定的借鑒作用。我國的司法部主管司法行政工作，是國務(wù)院的組成部門，由專門的行政部門管理司法事務(wù)，既不符合司法規(guī)律，也難以滿足司法活動(dòng)的專業(yè)化需求。美國國會(huì)成立其他行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法院行政管理事務(wù)，其背后蘊(yùn)含的三權(quán)分立色彩，不符合我國國情。因此，我國可以在各級(jí)法院內(nèi)部設(shè)立專門委員會(huì)，作為法院的自治組織，管理法院的日常事務(wù)。對(duì)于專門委員會(huì)組成人員的選擇，應(yīng)避免角色混同，即從事司法行政管理的人員不能是法官，否則，不能實(shí)現(xiàn)分離司法行政管理職能的目的。

確立法官中心主義。確立法官中心主義，是對(duì)法官智力活動(dòng)的支持，保障法官對(duì)庭審活動(dòng)的控制，對(duì)判決效果的預(yù)期。保障法官處于整個(gè)司法活動(dòng)的中心位置[7]105-114。首先，法官的職責(zé)在于審判，不得要求法官從事與司法審判無關(guān)的活動(dòng)。其次，法官的正當(dāng)審判活動(dòng)受法律保障，不得非法干涉。最后，法官對(duì)審判程序具有控制權(quán)。法官可以根據(jù)案件審理的具體情況，決定案件進(jìn)程；對(duì)于違反法庭秩序的行為，有權(quán)懲戒。

確立庭審中心主義。證據(jù)開示、事實(shí)認(rèn)定、裁判形成均集中形成于庭審活動(dòng)之中。庭審階段是法官主持下，當(dāng)事人參與程度最高的階段，也是影響判決結(jié)果的關(guān)鍵階段，并且，在該階段，判決雛形得以形成，無論是法官還是當(dāng)事人，已形成對(duì)判決結(jié)果的合理期待。雖然，庭審中心主義是在第六次全國刑事審判工作會(huì)議中提出，然而，無論是民事、刑事抑或是行政審判，都應(yīng)重視庭審活動(dòng)的重要性。庭審活動(dòng)注重直接參與，透明程度高，相比于審判委員會(huì)的討論結(jié)果，以庭審為基礎(chǔ)直接形成的判決不僅符合當(dāng)事人的心理預(yù)期，還能夠防范司法干預(yù)。

(二)優(yōu)化法院管理體制

改善上下級(jí)法院關(guān)系。省內(nèi)統(tǒng)管可能導(dǎo)致法院內(nèi)部行政化強(qiáng)化的問題，表現(xiàn)在上級(jí)法院利用人財(cái)物的協(xié)管權(quán)干預(yù)下級(jí)法院依法辦案與法院審級(jí)制度的破壞[8]86-95，即省級(jí)以下人民法院人財(cái)物的統(tǒng)一管理不能從根本上遏制司法的行政化。法律設(shè)置上下級(jí)法院，其目的不在于增強(qiáng)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的控制，而是由上級(jí)法院實(shí)施審核程序，使上訴法院的審查成為當(dāng)事人所享有的一種權(quán)利[9]43-45，42。改善上下級(jí)法院關(guān)系，應(yīng)該恪守司法審判與司法行政事務(wù)相分離的原則。第一，審判事務(wù)上的指導(dǎo)。上下級(jí)法院均是獨(dú)立的主體，只是分工上存在著差別而已。下級(jí)法院作為第一審法院，貼近案發(fā)地與當(dāng)事人，對(duì)事實(shí)的認(rèn)定更為準(zhǔn)確。為此，上級(jí)法院對(duì)于下級(jí)法院認(rèn)定事實(shí)而付出的智慧應(yīng)予以承認(rèn)。同時(shí)，上級(jí)法院相對(duì)于下級(jí)法院而言，專業(yè)性更強(qiáng)，對(duì)法律與政策的把握更精確。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的指導(dǎo)，應(yīng)集中在法律適用層面，并且，不得僭越級(jí)別管轄的范疇。第二，司法行政管理事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)。省級(jí)以下人民法院人財(cái)物的統(tǒng)一管理，是上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院行政性事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的表現(xiàn)之一。那么，在這種狀況下，改善司法行政化現(xiàn)象還需要實(shí)現(xiàn)職能分化，即強(qiáng)化司法審判職能，分離司法行政管理職能。上下級(jí)法院之間，審判業(yè)務(wù)始終保持獨(dú)立，不存在隸屬關(guān)系，司法行政管理職能上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也是出于法院體系內(nèi)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不礙于司法獨(dú)立。

完善審判委員會(huì)的工作機(jī)制。審判委員會(huì)討論案件存在諸多弊端，但是，目前我國法治發(fā)展還存在地域差距，審判委員會(huì)的存在，一定程度上有利于保障本轄區(qū)內(nèi)司法實(shí)踐的統(tǒng)一，并能夠形成具有參照性、規(guī)則性的具體做法。取消審判委員會(huì)尚不合時(shí)宜，可對(duì)其加以完善以減少其對(duì)司法獨(dú)立的沖擊。第一，限定審判委員會(huì)討論案件的情形?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》規(guī)定了審判委員會(huì)討論案件的范圍，流露了審判委員會(huì)未來發(fā)展動(dòng)向，即涉及國家外交、安全、社會(huì)穩(wěn)定的重大案件，以及重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用，從范圍上對(duì)案件討論進(jìn)行了限制。此外，還可以從程序上加以約束，即確定是否提交審判委員會(huì)討論決定應(yīng)該是雙向決定機(jī)制，由獨(dú)任法官、合議庭與審判委員會(huì)分別討論決定案件是否需要由審委會(huì)審理，改變以往案件以流水態(tài)勢(shì)進(jìn)入審委會(huì)討論的狀況。第二，審判委員會(huì)應(yīng)側(cè)重于法律適用的討論。審委會(huì)在承認(rèn)獨(dú)任法官、合議庭所確定的案件事實(shí)基礎(chǔ)上對(duì)法律適用發(fā)表意見，既是對(duì)獨(dú)任法官、合議庭智力成果的尊重，也防止重復(fù)認(rèn)定案件事實(shí)，降低訴訟效率的問題。考慮部分法官缺乏應(yīng)有的職業(yè)素質(zhì)與能力，不可避免地存在事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤的問題，因此，在適用法律前，審委會(huì)有權(quán)對(duì)案件事實(shí)加以審核。案件事實(shí)與法律適用如人的皮與肉，不可分離，目前，我們很難一刀切地將審判委員會(huì)的案件討論范圍限定在法律適用問題上[10]159-173。隨著員額制改革的深入，司法素質(zhì)與能力提升后，將審判委員會(huì)對(duì)案件的討論范圍由事實(shí)、法律適用逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Ψ蛇\(yùn)用的討論。這一舉措不僅保障獨(dú)任法官、合議庭的獨(dú)立性，還有利于發(fā)揮審判委員會(huì)的支撐功能。

改善法官管理制度。審判制度改革必須以法官制度改革為基礎(chǔ)[11]132-149，改善法官管理制度是法官制度改革的重要內(nèi)容之一。第一，建立單獨(dú)的法官招錄機(jī)制。專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，司法經(jīng)驗(yàn)的沉淀、獨(dú)立思維的運(yùn)用，共同作用于司法審判工作，公務(wù)員的招錄方式，對(duì)于法官選拔來說，其標(biāo)準(zhǔn)過于片面。既要從知名法學(xué)院中招考年輕法律學(xué)者，為司法隊(duì)伍注入新的知識(shí)、思想，同時(shí)，也要使得從律師、法學(xué)專家中選拔法官、檢察官工作常態(tài)化、制度化，相對(duì)于前者，后者更具有豐富的司法經(jīng)驗(yàn)。第二，改變法官的考核評(píng)價(jià)模式?？己朔ü俚臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該多元化，除了結(jié)案率、調(diào)解率、上訴率、改判率等審判業(yè)績(jī)外，還需考慮法官的思想品德，審判業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平，工作態(tài)度與審判作風(fēng)。第三，法官管理去行政化。充分發(fā)揮法官遴選委員會(huì)、法官考評(píng)委員會(huì)以及法官懲戒委員會(huì)的作用。院庭長等法院領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)較少的行政管理職能，降低了其對(duì)普通法官的影響力，從而形成普通法官與院庭長等法院領(lǐng)導(dǎo)在審判案件中的平等地位，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立的目的。

五、結(jié)語

法官員額制改革試點(diǎn)工作基本完成，其具有實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，塑造法官職業(yè)身份，優(yōu)化審判人力資源的功能。而法院職能的異化、管理體制行政化的現(xiàn)狀，降低了員額制改革的成效。為解決此種困擾中國司法體制已久的問題，應(yīng)實(shí)現(xiàn)法院職能的分化，即在強(qiáng)化法院司法審判職能的同時(shí)，分離出法院的行政管理職能。同時(shí)，通過改善上下級(jí)法院關(guān)系、完善審判委員會(huì)工作機(jī)制、改善法院管理制度以優(yōu)化法院的司法行政職能。在法官員額制改革的大趨勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)司法去行政化，能為入額法官營造良好的司法環(huán)境，最終提高司法質(zhì)量。