(武漢大學法學院　湖北　武漢　430072)

一、民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)囊饬x

我國是一個多民族國家，各個民族的文化共同構成了中華五千年的文明，自古以來，我國的少數(shù)民族主要分布在地域遼闊，物產(chǎn)豐富的中西部地區(qū)。在這里有我國大江大河的源頭，茂密的森林，廣闊的草原，豐富的礦產(chǎn)資源，這些天然的財富為我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民的幸福提供了基礎的條件，保護少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境對于國民經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的意義。但是，在長期以來形成的資源低價、環(huán)境無價思想的影響下，我國的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重的破壞。為了保護生態(tài)環(huán)境，解決環(huán)境問題，有必要建立高效的生態(tài)補償機制。高效的生態(tài)補償機制是改變我國的民族地區(qū)美麗但貧窮的面貌的有效途徑，在民族地區(qū)實行生態(tài)補償，將有助于我國民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，增加當?shù)鼐用竦氖杖耄佑欣诃h(huán)境保護。

二、民族地區(qū)生態(tài)補償存在的主要問題

生態(tài)補償制度的實施雖然取得了一系列令人矚目的成就，但是在目前新的《環(huán)境保護法》實施中仍然存在許多的問題：

(一)民族地區(qū)生態(tài)補償立法不完善，缺乏有效的監(jiān)督機制

新修訂的環(huán)境保護法第三十一條規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”，為我國在民族地區(qū)建立、健全生態(tài)補償制度提供了基本法的基礎。但是，就目前我國民族地區(qū)的生態(tài)補償而言，并沒有配套的全面詳細的實施細則，民族地區(qū)的生態(tài)補償立法只是一些模糊的零散的法條，并沒有一部完整的生態(tài)補償法。因此，民族地區(qū)的生態(tài)補償缺乏具體實施的法律保障。同時現(xiàn)在實行的民族地區(qū)生態(tài)補償中缺乏有效的監(jiān)督機制，即使生態(tài)補償措施沒有落實到實處，負責人并不會受到法律責任的追究，使得民族地區(qū)的生態(tài)補償有效全面實施變得更加困難。

(二)民族地區(qū)生態(tài)補償資金不足，未廣泛的吸收企業(yè)參與

我國的少數(shù)民族主要分布在中西部地區(qū)，這些地區(qū)相對于東部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后，生產(chǎn)力水平低，當?shù)卣狈Y金來支持民族地區(qū)的生態(tài)補償，正如印度法官喬·德赫瑞所言：“貧窮是生態(tài)惡化的首要原因，貧窮不堪的社區(qū)不得不開采已有的資源以便滿足資金的基本需求。隨著生態(tài)系統(tǒng)開始惡化，貧窮地區(qū)受到最大的傷害，因為他們無力負擔采取必要措施來控制生態(tài)惡化”。①

我國的民族地區(qū)通常具有豐富的自然資源，是大江大河的源頭，為經(jīng)濟的發(fā)展提供了自然基礎。民族地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而投入的資金以及因保護環(huán)境而喪失的發(fā)展機會成本卻被人們忽略。企業(yè)利用了這些資源，但并沒有給予相應的補償，把生態(tài)保護的成本轉(zhuǎn)移給無辜的民族地區(qū)的人們，形成了企業(yè)利用資源，收取利益，民族地區(qū)的人們保護環(huán)境，付出代價卻得不到補償?shù)默F(xiàn)象，具有不公平性。我國的生態(tài)補償主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，雖然取得了令人矚目的成就，但是從根本上來說，并不能徹底的解決民族地區(qū)的生態(tài)補償所需要的資金問題。

(三)民族地區(qū)生態(tài)補償方式不完善

生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w應當包括生態(tài)環(huán)境的建設者和生態(tài)環(huán)境的保護者。②在我國當前的生態(tài)補償中，除了退耕還林還草的生態(tài)補償金直接由中央政府補償給農(nóng)民和牧民外，其他的各種生態(tài)補償?shù)氖芤嬷黧w都是當?shù)卣?。這樣就造成了真正的生態(tài)環(huán)境建設者和保護者不一定得到與其付出相對等的補償，擴大社會貧富差距，消減民族地區(qū)農(nóng)民和牧民生態(tài)保護和生態(tài)建設的積極性。

生態(tài)補償方式可以分為縱向生態(tài)補償方式和橫向生態(tài)補償方式。在我國目前的生態(tài)補償方式中主要是縱向生態(tài)補償方式，即通過中央財政支付轉(zhuǎn)移的方式實現(xiàn)對民族地區(qū)的生態(tài)補償。橫向生態(tài)補償方式作為實現(xiàn)全面生態(tài)補償不可或缺的部分，包括流域上下游之間、不同主體功能區(qū)之間、自然保護區(qū)內(nèi)外同級別地方政府之間的補償。③但是，在我國當前民族地區(qū)的生態(tài)補償中，缺乏有效的橫向生態(tài)補償方式，這樣我國的民族地區(qū)的生態(tài)補償方式單一，資金來源不足，嚴重阻礙了民族地區(qū)的生態(tài)補償制度的施行。同時也違背了“誰受益、誰補償，誰破壞、誰恢復”的公平原則，把生態(tài)破壞的惡果轉(zhuǎn)嫁給牧民和農(nóng)民，不利于民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

在民族地區(qū)的生態(tài)中以金錢為主要的補償方式，作為可以徹底改變民族地區(qū)貧窮面貌的項目補償和智力補償非常少，這樣以“輸血式”的生態(tài)補償并不能徹底的改變少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)狀。

(四)民族地區(qū)生態(tài)補償缺乏廣泛的公眾參與

我國的民族地區(qū)主要位于偏遠、高寒的山區(qū)和廣闊的草原，這樣的自然環(huán)境使得我國的民族地區(qū)的人們居住分散，很多地區(qū)交通不便，不利于公眾及時有效的獲取政府信息，妨礙了公民參與生態(tài)補償?shù)臎Q策過程中，造成了公眾對于生態(tài)補償?shù)膮⑴c程度較低。民眾的意見不能及時的反饋到政府，造成了生態(tài)環(huán)境保護者和生態(tài)環(huán)境建設者的利益需求不能得到充分的實現(xiàn)，阻礙了生態(tài)補償政策的實施。同時，我國民族地區(qū)的人們文化水平較低，加上很多是民族語言，公眾的法律意識淡薄，也妨礙了他們充分的行使在生態(tài)補償中所享有的權利。

三、完善民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)慕ㄗh

在分析了我國民族地區(qū)生態(tài)補償存在的主要問題后，完善我國民族地區(qū)的生態(tài)補償對于生態(tài)環(huán)境的保護具有重要的意義。

(一)完善民族地區(qū)生態(tài)補償立法

加強民族地區(qū)生態(tài)補償立法，形成完備的可操作的生態(tài)補償法。加強民族地區(qū)的生態(tài)補償立法，不僅需要國家出臺相關的法律法規(guī)，更需要當?shù)厝嗣裾浞职l(fā)揮職能，制定適合本民族的具有地方特色的法規(guī)。充分尊重當?shù)厝嗣竦娘L俗習慣，發(fā)揮各個民族在生態(tài)保護和生態(tài)建設中的優(yōu)勢，讓民族地區(qū)的生態(tài)補償?shù)玫匠浞值膶嵤?/p>

(二)吸收民族地區(qū)公眾參與環(huán)境管理

環(huán)境管理是進行環(huán)境保護和生態(tài)建設的重要措施，在國外的實踐中獲得了非常好的效果。例如，英國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者協(xié)助政府進行環(huán)境管理并改善動物生境，政府對參與者所付出的投入以及承受的損失進行補償。④借鑒國外的有益經(jīng)驗，我國的民族地區(qū)生態(tài)補償應當積極吸收民族地區(qū)公眾參與環(huán)境管理。

一方面，民族地區(qū)的人們往往通曉當?shù)氐牡乩憝h(huán)境，熟悉各種動植物的生境，對于保護當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境比外地人更有優(yōu)勢。另一方面，民族地區(qū)的人們是保護民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境最重要的力量，吸收當?shù)厝藚⑴c環(huán)境管理，可以普及環(huán)境知識，為他們提供工作機會，增加當?shù)厝嗣竦氖杖?，樹立他們主人翁的意識，避免許多環(huán)境破壞。

1.普及科學文化知識，提高民族地區(qū)文化水平。在民族地區(qū)進行生態(tài)補償，充分發(fā)揮智力補償?shù)淖饔?，在民族地區(qū)興建學校，普及科學文化知識，提高當?shù)厝说奈幕?，培養(yǎng)當?shù)丨h(huán)境管理的人才，為他們參與環(huán)境管理提供基礎。通過智力補償，可以讓民族地區(qū)的生態(tài)補償?shù)玫匠浞值膶嵤?，更加有利于保護民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

2.引進環(huán)境保護項目建設，提高當?shù)厝说氖杖?。積極引進項目建設，吸收當?shù)氐膭趧恿?，?yōu)先錄用當?shù)鼐用?，為當?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機會，增加民族地區(qū)的收入。讓民族地區(qū)的居民在環(huán)境管理中受益。

(三)加強地方政府與企業(yè)的溝通，探索多種融資方式

企業(yè)在環(huán)境保護中具有重要的作用，吸收企業(yè)參與民族地區(qū)的生態(tài)補償，可以為民族地區(qū)生態(tài)補償提供豐富的資金來源和項目來源。在民族地區(qū)實行生態(tài)補償，當?shù)卣梢猿浞职l(fā)揮作用，吸引企業(yè)積極參與到生態(tài)補償中來。

1.通過簽訂環(huán)境協(xié)議書的方式，吸收企業(yè)參與民族地區(qū)的生態(tài)補償。根據(jù)“破壞者恢復，受益者補償”的公平原則，企業(yè)在利用民族地區(qū)的自然資源獲得發(fā)展的同時，理應對民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境進行補償。但是在長期的資源低價、環(huán)境無價的思想影響下，大多數(shù)的企業(yè)不能主動的履行對民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)牧x務，所以，政府作為公共利益的代表，可以代表民族地區(qū)的居民，以保護環(huán)境為目的，以增加人民福利為宗旨，積極與企業(yè)簽訂環(huán)境協(xié)議書。吸引企業(yè)在民族地區(qū)投資，同時為民族地區(qū)增加就業(yè)，或者倡導企業(yè)對民族地區(qū)進行生態(tài)補償，維護社會公平。這樣可以讓外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化，促使企業(yè)提高生產(chǎn)技術，節(jié)約資源，保護環(huán)境。

2.實行綠色認證，推行綠色產(chǎn)品，打造生態(tài)品牌。民族地區(qū)的政府可以與企業(yè)溝通，為那些認真履行環(huán)境保護義務的企業(yè)提供綠色認證，通過這樣的方式，吸引投資者。政府與企業(yè)進行溝通，要求企業(yè)為民族地區(qū)的生態(tài)補償提供資金、項目、智力等補償。這樣可以擴大民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)膩碓?，豐富生態(tài)補償?shù)男问?。轉(zhuǎn)變以“輸血”為主的生態(tài)補償方式，實現(xiàn)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(四)完善生態(tài)補償方式，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度

建立中央直接補貼民族地區(qū)居民的生態(tài)補償方式。在現(xiàn)行的生態(tài)補償方式中，大多數(shù)都是補貼當?shù)卣?，?jīng)過層層政府，民族地區(qū)的居民得到的補償往往很少，這樣，農(nóng)民和牧民沒有成為生態(tài)補償?shù)闹苯邮芤嬲摺榱吮苊猬F(xiàn)行的生態(tài)補償?shù)娜秉c，應該建立由中央直接補貼民族地區(qū)居民的生態(tài)補償方式，使民族地區(qū)的居民直接成為生態(tài)補償?shù)氖芤嬲撸岣咚麄儏⑴c環(huán)境保護和生態(tài)建設的積極性。

提高民族地區(qū)生態(tài)補償標準。現(xiàn)行的民族地區(qū)生態(tài)補償標準與生態(tài)環(huán)境保護者和建設者在環(huán)境保護中所投入的成本和喪失的發(fā)展機會不成比例。因此，要完善民族地區(qū)生態(tài)補償必須要提高生態(tài)補償標準。通過提高生態(tài)補償標準，可以縮小貧富差距，增加民族地區(qū)的居民收入，提高居民參與環(huán)境保護和生態(tài)建設的積極性。

【注釋】

①[印]喬.德赫瑞著.黃列譯《代與代之間的公平：可持續(xù)發(fā)展權的基礎[J]，外國法譯評，1998，(3)；89

②韓德培主編、陳漢光副主編《環(huán)境保護法教程》(第七版)，法律出版社，98頁

③同上

④歐陽志云、鄭華，岳平.建立我國生態(tài)補償機制的思路與措施[J]，生態(tài)學報，2013.(3)，686～692

【參考文獻】

[1]楊道波《民族地區(qū)生態(tài)補償機制研究》,貴州民族研究，2006(1)

[2]薩礎日娜《民族地區(qū)生態(tài)補償機制總體框架設計》，生態(tài)環(huán)境學報，2010(7)

[3]張冬梅《財政轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)膯栴}與對策》，云南民族大學學報(哲學社會科學版)，2012(05)

[4]毛振軍《論西部民族地區(qū)生態(tài)補償機制的建構》，黑龍江民族叢刊，2007(6)

[5]黃凡《生態(tài)補償法律制度研究》，福州大學，2006