(華東政法大學(xué) 上海 200042)

“海南生態(tài)環(huán)境六大專項督查，儋州南茶河治理關(guān)停排污企業(yè)” “山東部分企業(yè)被曝地下排污”，中國民眾對環(huán)境污染的報道早已習(xí)以為常。在生產(chǎn)過程中，企業(yè)偷偷關(guān)閉排污系統(tǒng)的現(xiàn)象也屢見不鮮，暗地修改監(jiān)測參數(shù)、破壞采樣系統(tǒng)各類造假手法層出不窮。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，上述現(xiàn)象被稱為外部性現(xiàn)象。外部性在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中普遍存在，一個生產(chǎn)者造成污染使他人遭受損失就造成了外部不經(jīng)濟(jì)?！巴獠啃浴眴栴}一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的焦點問題，《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)大詞典》分別用“外在經(jīng)濟(jì)”和“外在性”兩個詞來解釋，對“外在經(jīng)濟(jì)”給出定義性的解釋?！巴庠诮?jīng)濟(jì)(不經(jīng)濟(jì))或生產(chǎn)中的正的(負(fù)的)外在效應(yīng)，是一個生產(chǎn)者的產(chǎn)出或投入對另一個生產(chǎn)者的不付代價的副作用?！惫S為了減少成本，將有毒氣體直接排放到空氣中，將污水直接排放到附近的水域，對環(huán)境及周遭居民造成負(fù)面影響，產(chǎn)生了外部性。

顯而易見，本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的污染處理成本，通過各種手段轉(zhuǎn)移給了社會公眾，企業(yè)將內(nèi)部成本外部化。一方面企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)的費用沒有支付，另一方面社會公眾承擔(dān)了犧牲環(huán)境的代價，因為空氣、水源等生態(tài)資源并不屬于個體，是公共資源。但是也正是因為這種公共財產(chǎn)屬性，產(chǎn)權(quán)不清晰，在治理污染、環(huán)境保護(hù)的問題上才會顯得尤其困難。

產(chǎn)權(quán)是構(gòu)成社會經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)性元素,是市場交易有序運(yùn)行的基本前提。產(chǎn)權(quán)界定以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排,不僅直接影響一個國家社會經(jīng)濟(jì)制度的結(jié)構(gòu)與性質(zhì),還影響著國家資源配置及制度運(yùn)行的成本和效率[1]。簡而言之，產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)清晰有利于權(quán)利主體更好的保護(hù)自己的合法權(quán)益、更有效率的處分自己的權(quán)利。舉例來說，作為產(chǎn)權(quán)人可以按照自己的意愿來支配、處分所有物，即使所有物被掠奪也可以基于返還原物所有權(quán)請求返還，甚至是損害賠償，但如果產(chǎn)權(quán)不清晰，所有的交易或者維權(quán)都會面臨很大的阻礙與風(fēng)險。同理，因為自然資源共享，自然也就沒人自愿進(jìn)行監(jiān)督，在法律的監(jiān)管不夠全面，公益訴訟的成本高等一系列現(xiàn)實情況下，環(huán)境污染事件禁而不止。

探究中國環(huán)境污染的原因，最主要不外乎中國經(jīng)濟(jì)的高速增長。橫向比較，參考其他國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，工業(yè)化與環(huán)境問題始終緊密相連。英國是最早開始工業(yè)化進(jìn)程的國家，也第一個遭受了大規(guī)模環(huán)境污染，此后經(jīng)過不懈的治理才改變了環(huán)境污染的狀況，英國也成“先污染、后治理”模式的典范。日本的水俁病、韓國漢江污染，工業(yè)污染帶來的慘痛經(jīng)歷不勝枚舉。那么，中國作為工業(yè)化起步較晚的國家，為什么不吸取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，一定要以犧牲環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟(jì)呢？在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展之前，青山綠水、優(yōu)質(zhì)的環(huán)境資源十分豐富，雖賴以生存但對民眾而言卻也是習(xí)以為常，缺乏保護(hù)意識，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富才是中國百姓的首要大事。如果將優(yōu)質(zhì)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都看做“物品”，那優(yōu)質(zhì)環(huán)境“物品”十分豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展“物品”比較稀缺。試想，在一個環(huán)境優(yōu)美但經(jīng)濟(jì)十分落后的村鎮(zhèn)，有一個化工廠希望設(shè)廠于此，會帶來大量的工業(yè)污染，民眾會拒絕嗎？自然不會。因為化工廠能提供工作崗位，百姓有了養(yǎng)家糊口的飯碗。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村政府大力支持或提供各種優(yōu)惠也是情理之中，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地方愿意用優(yōu)質(zhì)環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，這項“物品”不再稀缺，而優(yōu)質(zhì)環(huán)境由于換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展而所剩無幾時，人們又會開始重視環(huán)境這項“物品”。然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律不會改變，人們在不同階段對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)質(zhì)環(huán)境的需求差異不會改變，即使北上廣的居民在渴望藍(lán)天，中西部的民眾仍然愿意用藍(lán)天來換發(fā)展?！笆濉睍r期東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)開始了向中西部轉(zhuǎn)移的新一輪浪潮，一些污染較大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在東部難以為繼，卻享受著優(yōu)惠政策被引入西部，“先發(fā)展后治理”的模式無法避免。

環(huán)境污染的治理路徑

經(jīng)濟(jì)騰飛是國家立足的根本，而良好的環(huán)境是人民生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的矛盾，找到一條既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能保護(hù)好環(huán)境的有效途徑至關(guān)重要，不能以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也不能盲目束縛住手腳不敢發(fā)展經(jīng)濟(jì)，下文將對三種治理途徑進(jìn)行探討。

(一)征收排污費

由于外部性，生產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品對社會的成本大于生產(chǎn)者的成本，每生產(chǎn)單位產(chǎn)品，社會成本都包括生產(chǎn)者的私人成本加上受到污染不利影響的旁觀者的成本，因此生產(chǎn)者理應(yīng)為這部分社會成本買單。國家可以對企業(yè)征收一定的排污費，或者對生產(chǎn)者的產(chǎn)品征稅，作為環(huán)境污染的補(bǔ)償，將外部性內(nèi)在化。一般情況下，政府可以根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模及排污量情況來制定征收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)厲的收費政策會對企業(yè)造成較強(qiáng)的約束。如果企業(yè)認(rèn)為排污費負(fù)擔(dān)較重，出于成本與收益的考量，自然會對污染物進(jìn)行處置，以減少污染物排放。征收排污費后，由于生產(chǎn)者必須支付這些成本，所以在供給時也會考慮到污染成本，再反映到產(chǎn)品數(shù)量、市場價格等，消費者也會理性考慮對產(chǎn)品的消耗數(shù)量，從生產(chǎn)到消費各個環(huán)節(jié)起到激勵作用。

與征收排污費同理，對企業(yè)排污現(xiàn)象加大處罰力度，也能給企業(yè)帶來一定的制約。違法成本低廉會助長違法者的污染行為，如果企業(yè)任意排污受到的處罰有限，與處理污染成本相去甚遠(yuǎn)，以利潤最大化為目標(biāo)的企業(yè)自然沒有環(huán)境治理的內(nèi)部動力。只有嚴(yán)厲懲處才能實現(xiàn)威懾效果，達(dá)到預(yù)防和懲治違法行為的目的。

(二)排污交易權(quán)

不妨設(shè)想，若環(huán)境的產(chǎn)權(quán)清晰，以污水排放為例，當(dāng)河流屬于個體或者村集體，工廠想要將污水排向河流，自然要經(jīng)過產(chǎn)權(quán)人同意，產(chǎn)權(quán)人是產(chǎn)權(quán)處分結(jié)果的確定承擔(dān)者，處置結(jié)果與其自身的利益直接相關(guān)。作為“經(jīng)濟(jì)人”的產(chǎn)權(quán)人，趨利避害，必將追求利益的最大化或損失的最小化。換言之，不同于搭便車的心理，產(chǎn)權(quán)人有很高的內(nèi)在動力來維護(hù)自己的權(quán)益，會隨時監(jiān)督工廠是否隨意排污，這就是所謂的產(chǎn)權(quán)清晰能夠提高效率的原理所在。

若環(huán)境的產(chǎn)權(quán)清晰，產(chǎn)權(quán)所有者就可以站在自身利益角度，自行決定以何種價格出賣給企業(yè)，也就是排污權(quán)的交易。排污交易權(quán)實際上是將環(huán)境容量作為一種稀缺資源，使其商品化并可在市場上同其他商品一樣進(jìn)行自由交易[2]。對轉(zhuǎn)出者而言，排污權(quán)的市場轉(zhuǎn)讓價基本上可以彌補(bǔ)環(huán)境污染所帶來的損害。對接受轉(zhuǎn)讓的企業(yè)而言，也會對治理污染的成本與排污權(quán)的購買成本進(jìn)行比較，選擇最符合企業(yè)利益的做法。加上市場機(jī)制的作用，可促使污染者科學(xué)組織生產(chǎn)并積極利用先進(jìn)的清潔生產(chǎn)技術(shù)，降低能耗、物耗，減少排污量，從而降低成本，實現(xiàn)污染控制出效益的目的[3]。無論是自行治理還是付出代價購買排污權(quán)，這部分生產(chǎn)成本都不會轉(zhuǎn)嫁給社會公眾。

正如上文所述，產(chǎn)權(quán)清晰具有很重要的意義，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，使環(huán)境資源也有明確的產(chǎn)權(quán)所有者，提高保護(hù)環(huán)境的動力并承擔(dān)責(zé)任，同時解決公共資源過度使用的問題，實現(xiàn)資源的最佳配置。排污權(quán)交易在我國及部分省市已開展了試點工作，但是交易并不活躍，很大程度上與產(chǎn)權(quán)主體的合理性與邊界不清晰有關(guān)。只有加快產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善，才能推動自然資源產(chǎn)權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。

(三)行政契約

新安江是錢塘江的正源，雖然有2/3位于安徽省，但因其下游是浙江省重要的飲用水水源地，還是長三角區(qū)域重要戰(zhàn)略水源地和生態(tài)屏障，因此安徽省流域內(nèi)的水質(zhì)廣受關(guān)注。然而新安江在安徽省的流經(jīng)區(qū)域仍以粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式為主，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施有限，入浙水污染狀況加速惡化，在浙江段水污染防治工作取得成效的情況下，防治安徽省境內(nèi)的水污染顯得尤為重要。

2011年，中央政府通過財政劃撥安徽省專項經(jīng)費3億元，用以新安江的環(huán)境污染防治，安徽省人民政府與浙江省人民政府簽訂《關(guān)于新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議(征求意見稿)》，指出若三年后，兩省交界處的水質(zhì)變好，浙江省劃撥安徽省一億元；若水質(zhì)變差，則由安徽省劃撥浙江省一億元；若水質(zhì)沒有變化，則雙方互不補(bǔ)償[4]。冠上“億元對賭水質(zhì)”，《新安江協(xié)議》備受關(guān)注，也是我國地方政府間跨行政區(qū)環(huán)境污染防治的一次創(chuàng)新型嘗試，在實踐中首次確立了一種跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)的法律激勵與懲罰機(jī)制。用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點來分析，該協(xié)議設(shè)置的利益獲取模式符合一般法律激勵理論中獎勵模式的適用條件和原則[5]，對于浙江省而言，劃撥1億元的資金可以達(dá)到保護(hù)水質(zhì)的目的；對于財政上比較弱勢的安徽省而言，對賭協(xié)議既可以獲得中央專項資金和浙江省財政的獎勵金，還可以治理新安江保護(hù)環(huán)境。事實證明，在對賭協(xié)議期間，安徽省采取了一系列水質(zhì)保護(hù)措施，下游浙江流域水質(zhì)得到了明顯改善，雙方取得了共贏。

《新安江協(xié)議》的成功為地方政府保護(hù)資源與環(huán)境提供了一條新思路，可以減小其受到財政資金狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響與制約。為實現(xiàn)環(huán)境與資源保護(hù)的目標(biāo)，各級政府應(yīng)積極參與，無論是自然資源產(chǎn)權(quán)制度，還是有償使用制度或生態(tài)補(bǔ)償制度，都必須切實有效的建立起來，用制度來保護(hù)自然資源。

同理，生態(tài)環(huán)境污染早已不是一個國家區(qū)域內(nèi)的問題，更是一個國際問題。全球公共資源產(chǎn)權(quán)缺乏導(dǎo)致了國際外部性的產(chǎn)生，不同于國家內(nèi)的主權(quán)政府，對于國際性問題，并沒有一個超國家的政府存在并完全擁有內(nèi)在外部化的權(quán)力。例如，歐洲聯(lián)盟用《環(huán)境法》的形式頒布污染條令并要求其成員國遵守，但在實際執(zhí)行中各成員國并不一致，歐盟亦無法要求非成員國引進(jìn)碳稅以緩解全球變暖。同樣，加拿大不能強(qiáng)迫美國對其SO2排放交稅，聯(lián)合國也不能強(qiáng)迫巴西為保護(hù)熱帶雨林就停止對外供給木材[6]。為更好的應(yīng)對跨境污染，世界各國應(yīng)制定并加入國際公約，統(tǒng)一規(guī)范。環(huán)境污染治理，還需要全世界人民攜手努力，探尋一條切實有效的治理路徑，營造同一片藍(lán)天。

[1]喬軍.什么是產(chǎn)權(quán)？——基于經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)及會計學(xué)的綜合思考.2007年全國法經(jīng)濟(jì)學(xué)論壇論文集[A]

[2][3]李艷麗、劉艷萍、史曉媛、陳冬.企業(yè)環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].財會月刊.2005(10).57-59

[4]呂明合.億元對賭水質(zhì)——中國首例跨省流域生態(tài)補(bǔ)償破題[EB/OL],http://www.infzm.com/content/70214,2017-12-10

[5]柯堅、吳凱.跨行政區(qū)環(huán)境治理的對賭性契約[J].北京:清華法治論衡.2014(3).111-127

[6]錢宏道.法律的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京:清華大學(xué)出版社.2006.69-70