(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇 南京 210008；2.江南大學(xué) 江蘇 無錫 214122)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是一項涉及廣大農(nóng)民切身利益、惠及大眾的民生工程，對于推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、增加農(nóng)民收入具著重要意義，也是新形勢下保障農(nóng)民權(quán)益的有效手段和激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。國家于2008年在《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和2013年的中央一號文件中均提出要妥善處理好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，解決號農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等歷史問題。從此進入了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的制度改革的關(guān)鍵時期。從文件的下達到現(xiàn)在，全國各地的土地確權(quán)登記頒證工作都在如火如荼地進行著，然而在工作的推進開展過程中，各個地方也會出現(xiàn)各式各類的諸多難題需要著手解決。為了確保能在2018年前順利完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的目標，我們都應(yīng)積極探索新方法，獻計獻策，多途徑解決問題，以期順利完成預(yù)期目標。

一、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的意義

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是一次新時期的農(nóng)村土地改革,對于落實好現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的政策、不斷擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作的開展試點范圍、有序推進農(nóng)村土地管理制度改革、落實土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)等方面具有重大意義。

(一)促使現(xiàn)行農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定并保持長久不變，鞏固黨的農(nóng)村基本政策。推進土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作，讓農(nóng)戶所承包地的面積大小、空間位置、實際用途等得到法律的確認，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，有利于鞏固黨的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，努力促進社會主義新農(nóng)村農(nóng)業(yè)的強力發(fā)展。有利于國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)的收集，以備為農(nóng)村發(fā)展有針對性的制定一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

(二)有利于提升人們的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，進而促進農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村穩(wěn)定。開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，可以使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)真正落實，百姓們手中擁有的土地面積、地理位置得到登記確認，各項權(quán)利也隨之明確下來。用法律的形式將土地固定下來，真正成為農(nóng)戶自己所有并珍惜的財產(chǎn)，排除百姓們的擔憂，加強其土地權(quán)利的穩(wěn)定性，使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得到真正的保護，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性進而真正得到調(diào)動發(fā)揮。農(nóng)民的聰明才智才會充分展現(xiàn)，加強對土地的管理，逐步提高農(nóng)民保護耕地意識，促進土地集約化經(jīng)營，減少土地荒廢和破壞，使得農(nóng)村農(nóng)業(yè)的大力發(fā)展，拉動著整個國家的全面進步。

(三)加快推進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。伴隨著我國國民經(jīng)濟的飛速發(fā)展，需要農(nóng)業(yè)緊跟時代的步伐，實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展，對農(nóng)戶土地承包面積的確權(quán)登記是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工作。通過對土地的丈量、登記，把承包地面積、位置都查實清楚，順利完成承包地塊的確權(quán)登記工作，有利于為產(chǎn)權(quán)清晰、主體明確、流轉(zhuǎn)有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。實現(xiàn)農(nóng)村土地高效化的管理，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的速度，有效解決大量農(nóng)村勞動力流失等問題，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)有利于減少糾紛，保護農(nóng)民的切身利益，創(chuàng)新和諧新農(nóng)村的建設(shè)。土地是農(nóng)民們賴以生存家園，是農(nóng)民利益的主要來源，而因土地引起的利益糾紛眾多。通過土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，可以有效地解決好土地糾紛，減少百姓因糾紛產(chǎn)生的不合爭吵，樹立農(nóng)民的法律意識，農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障。能夠創(chuàng)建穩(wěn)定和諧的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，為人民營造安居樂業(yè)的良好氛圍，極大地推動了社會經(jīng)濟的發(fā)展。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)是一件十分艱難而又必要的工作，無論是從土地確權(quán)登記涉及的主客體和內(nèi)容，還是從工作本身開展情況，均存在很多迫切需要解決的問題。如以下幾個問題：

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記主體不明確

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的問題關(guān)系到每一戶農(nóng)戶家庭，原本模糊的土地主體權(quán)利被擺在桌面。在土地確權(quán)過程中，土地的承包經(jīng)營權(quán)主體問題成為一個首要問題?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“家庭承包的承包方是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”，確切說是村里每一個戶為單位并不是每一個成員，而這里的農(nóng)戶是指“家庭”還是“村民個人”對于百姓們并不能明確的回答。經(jīng)過幾十年的變遷，土地的流轉(zhuǎn)，家庭成員的變動，土地該歸屬于何人，由誰來種。特殊人群的土地登記問題，如出嫁女，入贅男，士兵，學(xué)生等人群的土地該如何登記也是一個不可忽視的問題。例如在《土地承包法》中規(guī)定婦女依法享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但現(xiàn)實生活中卻并不是這樣。出嫁的婦女經(jīng)常存在由于新居住地沒有可分土地而未獲得土地，但原承包地卻并未保留，也有可能被其父母兄弟所占有，致使其沒有土地。

(二)農(nóng)民的土地權(quán)屬意識模糊

土地權(quán)屬說的就是土地的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸誰所有，包括所有權(quán)，使用權(quán)等權(quán)利。在現(xiàn)實中由于農(nóng)村中種地農(nóng)民大都是中老年人，受年齡、教育程度、文化水平等等因素的影響，使其土地權(quán)屬意識受到約束，意識模糊不清，法律觀念薄弱。例如以下幾個問題:土地歸誰所有，是國家、集體還是個人自己；集體又是誰，是國家，是村委會，還是村民小組；在土地流轉(zhuǎn)使用過程中，流轉(zhuǎn)的方式是什么，該以何種形式流轉(zhuǎn)；是否清楚準確地知道自己承包有多少土地，有多少是流轉(zhuǎn)的土地；目前自己占有的土地是否有明確的證明文件，證明文件是否合法；當權(quán)益受到侵害，是否會拿起法律的武器來維護切身利益等等一系列問題。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)管理體系不健全,糾紛眾多

從1978年進入改革開放以來，我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度開始進入家庭承包經(jīng)營階段，百姓們開始分得土地，承包土地，通過自己的辛勤勞動獲得土地到來的收益。隨著改革開放的深入進行，大量農(nóng)民走出農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)給他人耕種，期間也存在大量的農(nóng)地互換問題。而百姓們的這種私自流轉(zhuǎn)互換并沒有通過任何法律程序，沒有任何規(guī)范化的書面合同，大多以口頭約定為主，承包操作不規(guī)范，土地管理制度不健全且無法在農(nóng)村充分落實。對于這種習以為常的現(xiàn)象村干部大都視而不見，并未進行過任何的干預(yù)或合法性管理，落實土地管理制度。甚至有些村落存在“證地不符”“賬實不合”的現(xiàn)象，記錄在冊的田地與村民實際地塊不一致；土地承包經(jīng)營權(quán)頒證不規(guī)范，漏填或錯填地塊，甚至不填寫都大有存在，管理體系不健全加之管理混亂，給土地丈量確權(quán)帶來不便，無法順利開展。

(四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)帶來的法律糾紛問題

農(nóng)村部分土地多輪流轉(zhuǎn)、工業(yè)建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶分戶等人口變動而土地未動、農(nóng)戶間互換田塊、地力肥瘦折扣面積，導(dǎo)致實際土地承包經(jīng)營狀況與1999年確權(quán)發(fā)證的情況不相吻合，使得在實際丈量土地進行無法以二輪土地確權(quán)時的結(jié)果丈量，土地面積發(fā)生變更。實際中經(jīng)常出現(xiàn)在以往的登記冊上寫的是8畝，而實際測量的面積卻是10畝，這多出的2畝面積該如何處理？農(nóng)民知道了土地確權(quán)的好處，對于自己的土地不會有絲毫的退讓，無視法律法規(guī)為了使自己的土地越多越好，會經(jīng)常發(fā)生占有他人土地現(xiàn)象，雙方互不相讓，由此而引發(fā)糾紛。而對于情況不一的土地權(quán)屬糾紛問題，復(fù)雜難解，所涉及到的法律范圍也較多，法律文條之間有時又相互沖突而且不能面面具到。糾紛問題難解致使土地確權(quán)登記難以順利進行。

(五)實施過程有難度,工作開展緩慢

土地確權(quán)是一項綜合系統(tǒng)工程，需要多方的協(xié)調(diào)配合，任何一方出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致確權(quán)問題難以進行。從土地的測量、地圖的繪制和相關(guān)信息的錄入到最后的登記頒證，需要投入大量的人財物，縣鄉(xiāng)人民政府及各部門、村委會、測繪公司等等部門人員都需要明確分工，協(xié)作配合，妥善解決各類問題，才能順利完成土地確權(quán)問題。國家為順利開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)頒證登記工作的進行，制定了大量的法律法規(guī)和制度，但這些法律制度之間缺乏一定的一致性，操作性不強，也直接影響工作的推進。由于基礎(chǔ)工作的不穩(wěn)定，一些干部沒有嚴格按照政策法規(guī)的要求，使得政策的實施出現(xiàn)偏差嚴重影響了個體與集體的關(guān)系，加深了矛盾，進而致使部分土地權(quán)證未及時分發(fā)到戶。在這次工作中出現(xiàn)的一些如“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等現(xiàn)象，使得當前確權(quán)工作增加了難度，這些因素都需要得到妥善地解決。

三、土地確權(quán)問題的解決措施

(一)加強相關(guān)法律制度和政策的修繕

土地的確權(quán)工作中村民糾紛的解決、證書的頒發(fā)、土地的管理都需要法律的保障，只有更好的完善法律制度，切實貫徹法律政策要求，讓一切活動在法律的范圍內(nèi)有序進行?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《土地登記法》等法律制度需要不斷完善，加強法律文件內(nèi)容上的一致性，提高操作性，并進一步細化使得法律制度更加健全合理。同時在具體的縣級層面要結(jié)合本地的實際情況制定相應(yīng)的實施政策，堅持從實際出發(fā)，提高政策的可實施性，加強日常的管理，合理解決確權(quán)頒證工作中的問題?；鶎尤藛T要嚴格按照頒發(fā)文件要求根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》查明土地占有主體、承包主體、和使用主體。確權(quán)登記時應(yīng)該在相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，嚴格按照土地第二次承包時對土地有分地權(quán)利的人口來進行登記，以戶籍登記為基礎(chǔ)，依法落實農(nóng)民的土地承包權(quán)利，不可以因疏忽而遺漏。法律的修正不是一蹴而就的，是一個不斷發(fā)展變化的過程，法律文件的落實，也可以采取首先在試點地區(qū)開展，之后逐步推廣，在此基礎(chǔ)上建立更加全面的制度，從根本上剔除阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)的障礙。

(二)加強土地確權(quán)的宣傳力度

為了使老百姓對確權(quán)的深入了解，需要加大確權(quán)工作和相關(guān)法律制度的宣傳力度，通過一些村民喜聞樂見的方式如廣播、公告欄或者宣傳手冊等等，使廣大群眾充分認識到土地確權(quán)頒證的重要意義，保護每一寸土地。確權(quán)工作得到了村名的認可和支持，充分調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，為頒證的開展無形中孕育出一個良好的推廣氛圍，積極配合參與其中并支持確權(quán)工作的順利推廣。同時加大法律的宣傳提升農(nóng)民法律意識，農(nóng)民的土地權(quán)屬意識清晰，明確規(guī)范村民行為，土地的承包流轉(zhuǎn)在法律的陽光下運行，減少土地糾紛。這樣不僅可以增強農(nóng)民法律意識，充分運用法律的武器來維護自己的正當利益，同時也可以使農(nóng)民積極的參與到土地確權(quán)的工作中。

(三)創(chuàng)建多渠道機制妥善解決矛盾糾紛

村民糾紛事件是土地確權(quán)頒證工作中遇到的最大的問題。只有妥善的解決各戶之間、親人之間的土地糾紛爭議，才能順利推進確權(quán)登記工作的進行。因此需要為村民提供多途徑多渠道的糾紛解決機制，以確保確權(quán)頒證工作的順利推進。各部門應(yīng)認真分析和區(qū)別不同情況，尊重民意，具體問題具體解決，通過民主協(xié)商、仲裁調(diào)節(jié)、行政訴訟等多種途徑解決問題。首先建議村民們通過自行協(xié)商解決，也可請雙方都信任的中間人來協(xié)商調(diào)節(jié)；其次，在村里組建一支土地糾紛調(diào)節(jié)小組，當各家問題解決不了時，這支隊伍則介入其中以促進問題的解決；最后，還可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)解仲裁機構(gòu)，對一些問題進行法律性的調(diào)節(jié)仲裁或通過上訴等法律形式進行最后的合理的解決。

(四)全面提高工作能力解決各類問題

要依法嚴格按照上級發(fā)布的關(guān)于土地確權(quán)的政策法律來開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，穩(wěn)步推進確權(quán)登記工作，按照公平、公正的原則與村民民主協(xié)商解決，既要注重開展進度，又要提高工作質(zhì)量。加強對工作人員的培訓(xùn)，提高工作人員的工作素養(yǎng)與能力，增加法制教育和廉政教育。只有工作人員能力的提高，在遇到糾紛時才能更好的促進問題高效快速的解決，充分調(diào)動各級部門和廣大人民群眾的積極性，一起協(xié)助完成。工作人員在執(zhí)行過程中應(yīng)堅持依法辦事，不可徇私舞弊，為個人私利而侵犯他人權(quán)利。財務(wù)人員要確保經(jīng)費足額到位，各項工作要進行專項獨立審計，不能違法貪污。堅持從實際出發(fā)，提高政策的可實施性，加強日常的管理，合理解決確權(quán)頒證工作中的問題。

四、結(jié)語

農(nóng)村開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是一項惠民利民的民生工程，它涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的方方面面，對于構(gòu)建整個農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村制度改革、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和法治化有著至關(guān)重要的作用。確權(quán)登記工作仍然還在繼續(xù)開展，工作人員努力將黨和政府政策落實到位，善于用法律來不斷地妥善解決各類問題，充分保障農(nóng)民的權(quán)益。

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