(鄭州大學(xué)　河南　鄭州　450001)

一、闡釋現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及“空賬”現(xiàn)象

我國于1997年頒布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，從此拉開了我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的混合管理制度的序幕，即“統(tǒng)賬結(jié)合”。該制度吸取了給付確定和繳費(fèi)確定兩者的優(yōu)點(diǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，和個(gè)人賬戶相結(jié)合的混合型管理模式，其社會(huì)統(tǒng)籌基金借鑒傳統(tǒng)型養(yǎng)老模式，采取現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式，即從現(xiàn)在在職人員治理籌集資金，由國家，企業(yè)，個(gè)人三者共同承擔(dān)，共同支付退休人員養(yǎng)老金，從而形成下一代對(duì)上一代供養(yǎng)的契約；而個(gè)人賬戶則選擇儲(chǔ)蓄積累的籌資方式，由在職人員為自己準(zhǔn)備一筆錢以備將來養(yǎng)老之用，由政府統(tǒng)一管理，更加強(qiáng)調(diào)激勵(lì)因素。所謂現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，即用正在工作的當(dāng)期人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金來支付當(dāng)期老年人的養(yǎng)老費(fèi)用的制度安排，其實(shí)質(zhì)是“代際贍養(yǎng)”，當(dāng)期的年輕人撫養(yǎng)當(dāng)期的老年人，當(dāng)期的年輕人在下一期成為老年人，由下一期的年輕人來撫養(yǎng)，世代交替，不斷延續(xù)。從理論上來講，我國的統(tǒng)賬結(jié)合制度體現(xiàn)了公平和效率的結(jié)合，是具有歷史意義的變革。但是在該制度的運(yùn)行過程中卻產(chǎn)生了個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)問題。世界銀行一份報(bào)告:中國幾乎所有的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用都被用來支付現(xiàn)期退休金，支付給把保險(xiǎn)基金的節(jié)余利息也都是名義的，在目前制度下，設(shè)立的個(gè)人賬戶大多都是空賬，賬戶中幾乎沒有什么實(shí)際資產(chǎn)，這樣的空賬運(yùn)轉(zhuǎn)根本不能滿足養(yǎng)老基金積累的目的，也無法起到為老年人的養(yǎng)老保險(xiǎn)提供穩(wěn)定因素。政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高社會(huì)保障支出支付能力，完善社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶基金管理的制度設(shè)計(jì)等措施來完成空賬向?qū)嵸~轉(zhuǎn)變。

二、分析空賬現(xiàn)象出現(xiàn)的原因

(一)轉(zhuǎn)制成本

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷了現(xiàn)收現(xiàn)付制度向統(tǒng)賬結(jié)合制度的轉(zhuǎn)變，在這一模式轉(zhuǎn)變過程中必然花費(fèi)成本，即轉(zhuǎn)制成本。從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合的混合制，這就意味著當(dāng)前就業(yè)人群要繳納養(yǎng)老金來建立自己的個(gè)人賬戶，這部分養(yǎng)老金將不作為代際轉(zhuǎn)移，由此會(huì)產(chǎn)生“缺口”。具體來說轉(zhuǎn)制會(huì)牽涉到三種人：一是在新制度實(shí)施之前就已經(jīng)退休的“老人”，一部分就是在新制度實(shí)施之前參加工作在新制度實(shí)施之后退休了的“中人”，還有一部分就是在新制度實(shí)施之后參加工作的“新人”。我國規(guī)定對(duì)于老人繼續(xù)實(shí)施老辦法，仍沿用現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老支付模式，對(duì)于新人就實(shí)行現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，提取社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金。對(duì)于中人，其繳費(fèi)大部分不超過15年，因此退休之后并不能享受基本養(yǎng)老基金的待遇，其個(gè)人賬戶退休后一次性發(fā)放給本人，但是這一部分人的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金雖然在新制度下沒有計(jì)入個(gè)人賬戶，但是這些錢卻被國家用來支付上一代的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用或者進(jìn)行其他投資，他們同樣是對(duì)新制度作出了貢獻(xiàn)，因此這些人雖不能享有基本養(yǎng)老金待遇但是仍然嫩而過享有由國家補(bǔ)貼的過渡養(yǎng)老金，這也是公平正義的體現(xiàn)。可現(xiàn)實(shí)問題是，由于老齡化問題的存在，老人和中人數(shù)目比較多，而社會(huì)統(tǒng)籌積累的養(yǎng)老基金又十分有限養(yǎng)老基金收不抵支，盡管國家財(cái)政在逐步提高社會(huì)保障支出的比例，可仍然不能彌補(bǔ)養(yǎng)老金的巨大空缺，因此就只能通過暫時(shí)挪用個(gè)人賬戶即新人的養(yǎng)老金，從而造成了個(gè)人賬戶空賬現(xiàn)象不可規(guī)避且十分嚴(yán)重，而事實(shí)上，這些新人實(shí)際上既要承擔(dān)自身的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，又要擔(dān)負(fù)著上一代人的養(yǎng)老金，造成個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)，這實(shí)際上也造成了新的代際之間的不公平，為新人未來的養(yǎng)老生活帶來不穩(wěn)定因素，不利于是會(huì)穩(wěn)定的維系，但是這是模式轉(zhuǎn)換下的轉(zhuǎn)制成本，這是新制度將要取代舊制度所必須付出的代價(jià)，無法規(guī)避，因而空賬現(xiàn)象必然出現(xiàn)。

(二)混賬管理模式，監(jiān)督機(jī)制不健全

由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施尚且處于初級(jí)階段，體制尤其是監(jiān)督機(jī)制不健全，社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶的基金還沒有分開管理，有時(shí)混為一談，造成挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，再加上是政府統(tǒng)一管理，透明度差管理成本高收益小，管理不科學(xué)等等弊端便造成了個(gè)人賬戶里的資金流失。有些地方甚至寅吃卯糧挪用養(yǎng)老基金來修建公共設(shè)施，投資建廠。這種局面出現(xiàn)的原因一方面沒有明確社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶基金的不同性質(zhì)和作用，另一方面也是由于監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制不健全而造成的。我國目前尚未出臺(tái)一部切實(shí)有效的全國性養(yǎng)老保險(xiǎn)單行法律，這不僅不利于規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行，也不能明確國家、企業(yè)、個(gè)人之間的責(zé)任。因此加快出臺(tái)一部全國性養(yǎng)老保險(xiǎn)單行法律勢(shì)在必行，在有法可依的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該實(shí)行內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系，依靠多部門力量對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支及運(yùn)營狀況進(jìn)行監(jiān)督，在提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理效率的同時(shí)，杜絕資金挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳費(fèi)過高

養(yǎng)老繳費(fèi)國際水平一般在15%到20%的水平，可在我國繳費(fèi)比例卻高達(dá)20%。這在國際上可算是相當(dāng)高的了，可我們同時(shí)應(yīng)該看到高繳費(fèi)率的背后卻是過低的收益率。承擔(dān)養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)的主體大多面向企業(yè)。我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，民營經(jīng)濟(jì)要承擔(dān)沉重的養(yǎng)老基金，且國家在給予民營企業(yè)稅收等優(yōu)惠政策方面等激勵(lì)措施做得還不夠到位，要讓企業(yè)無償拿出一部分盈利余額來支持養(yǎng)老政策顯然不劃算，大多數(shù)民營企業(yè)仍處于觀望態(tài)度。加上國營企業(yè)正處于改革攻堅(jiān)階段，經(jīng)濟(jì)效益差，還不具備拿出相應(yīng)資金來繳納養(yǎng)老金的實(shí)力。這也就使得國營企業(yè)繳費(fèi)少拿不出資金來完成社會(huì)統(tǒng)籌，而企業(yè)為了不使利潤外流，不得不采用壓低職工基本工資辦法來減少養(yǎng)老保險(xiǎn)過高比例的繳費(fèi)，更有效益低下者拿不出養(yǎng)老繳費(fèi)金額，從而更加不利于推動(dòng)制度轉(zhuǎn)型，造成空賬擴(kuò)大化。

三、養(yǎng)老“空賬”問題的對(duì)策及建議

(一)將社會(huì)統(tǒng)籌資金和個(gè)人賬戶資金進(jìn)行分離，做到透明化管理

當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營主要是由政府部門負(fù)責(zé)的，這使得基金的管理效率十分低下。如果基金運(yùn)營與行政管理相分離，一方面，基金可以由具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技能的人員進(jìn)行管理，這樣可以提高基金投資效率，另一方面，也可以避免由于政府部門的腐敗帶來養(yǎng)老保險(xiǎn)管理成本增加的問題，還可以防止政府部門對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的挪用而在我國實(shí)行的統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于長期以來社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶資金都是由政府統(tǒng)一實(shí)行混合型管理，民間力量往往很難做到對(duì)政府資金管理的有效監(jiān)督，因此政府內(nèi)部很難避免資金運(yùn)營不善，腐敗尋租等問題的出現(xiàn)。而要避免個(gè)人賬戶資金被當(dāng)做公共資源被隨意挪用，就必須對(duì)這兩種性質(zhì)、用途完全不同的資金進(jìn)行分開管理，政府在對(duì)個(gè)人賬戶資金進(jìn)行管理的時(shí)候也需界定好自身角色，即政府僅僅是養(yǎng)老金繳納者的資金“代理人”，在財(cái)政發(fā)生困難或者發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)需要的任何時(shí)期，都不得任意挪用公民個(gè)人賬戶資金來填補(bǔ)財(cái)政資金的“缺口”。同時(shí)，政府也應(yīng)定期向社會(huì)公布養(yǎng)老保險(xiǎn)金的操作情況，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

(二)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益率和使用效率

政府接受入保人養(yǎng)老金的繳納，就有責(zé)任為繳納人未來的養(yǎng)老金做好增值保值工作，如何規(guī)避因通貨膨脹而帶來的資金縮水或因運(yùn)營不善帶來的資金減產(chǎn)問題是政府在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革并提高參保率的重要難題。目前，我國養(yǎng)老金投資渠道較為狹窄，收益率也較低，政府統(tǒng)一管理的養(yǎng)老金卻缺乏有效進(jìn)行增值的投資手段，混合型管理反而出現(xiàn)個(gè)人資金被挪用現(xiàn)象，被挪用的個(gè)人資金往往是被用來填補(bǔ)財(cái)政缺口而不是進(jìn)行有效可靠的投資組合，從而出現(xiàn)個(gè)人資產(chǎn)流失，也無法起到增值保值的作用。目前我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作效率較低，收益率差，這也在很大程度上增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付壓力。鑒于此，筆者認(rèn)為可建立專門的社會(huì)保險(xiǎn)基金理事會(huì)，進(jìn)行專門的基金投資活動(dòng)，同時(shí)，當(dāng)前我國的資本市場已經(jīng)較大的發(fā)展，各類金融產(chǎn)品層出不窮，也為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資提供了較好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在投資中實(shí)行多樣化的策略，在保證風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，盡可能地選擇一些收益較高的產(chǎn)品，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶基金得到有效的利用與保值增值，緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力。此外政府應(yīng)當(dāng)逐步放寬投資范圍的限制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的多元化允許在安全的條件下讓養(yǎng)老基金參與股票市場，債券市場和房地產(chǎn)市場的投資，改變?cè)幸糟y行存款和國債等增值困難的單一投資方式，根據(jù)市場進(jìn)行養(yǎng)老基金的有效投資組合，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)投資與資本市場的良性互動(dòng)。

(三)適度延長退休年齡，應(yīng)對(duì)老齡化加快的進(jìn)程

關(guān)于應(yīng)對(duì)老齡化進(jìn)程，世界上不少國家都采取延長退休年齡的做法。目前我國實(shí)行的退休年限是男性60歲，女工人是50歲，女干部是55歲，在此基礎(chǔ)上，政府支持養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì)是10年期限，而我國平均年齡已達(dá)到72歲，收么的延長就為原有的制度設(shè)計(jì)留下一段虧空，這也就使得養(yǎng)老支付金留下了缺口，從而加劇了社會(huì)統(tǒng)籌基金的支付壓力，從而加劇個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。盡管延長退休年齡可能會(huì)遭遇部分企業(yè)和在崗職工的反對(duì)甚至加劇就業(yè)壓力的緊張局面，可是在中國高速老齡化的今天，延長退休年齡無疑確實(shí)為緩解個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)局面起到了促進(jìn)作用。就業(yè)壓力實(shí)質(zhì)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平問題，是在社會(huì)轉(zhuǎn)軌階段隨之而來的就業(yè)崗位不足及人們就業(yè)觀念存在偏差等多重因素共同作用的綜合性社會(huì)問題，將就業(yè)壓力歸咎于退休年齡的延緩的有失偏頗的，無論在任何國家任何社會(huì)時(shí)期，解決就業(yè)問題的根本所在就是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此適度延遲退休年齡對(duì)于應(yīng)對(duì)老齡化進(jìn)程和緩解縫紉賬戶空賬問題都是具有必要性和實(shí)施性的。

總之，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”問題是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合轉(zhuǎn)變過程中的轉(zhuǎn)制成本，是無法規(guī)避的。在解決這一問題的過程中，政府要擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)作用，既要看到轉(zhuǎn)制過程中所暴露出的各個(gè)問題，又要積極尋求解決措施，從完善社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶資金的管理方式，提高投資收益率，提高退休年齡等方面入手來推進(jìn)改革進(jìn)程，保證我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的有效運(yùn)行。