梁 靜 任開(kāi)志

為充分發(fā)揮民行檢察監(jiān)督職能，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)，更好服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，課題組成員對(duì)A市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展了為期六個(gè)月(2017年3月至8月)的調(diào)研，調(diào)研實(shí)證分析的對(duì)象為環(huán)境保護(hù)行政違法行為的檢察監(jiān)督活動(dòng)。在調(diào)研期間，我們共收集A市各基層院共辦理環(huán)保領(lǐng)域行政違法行為監(jiān)督案件10件，案件類型涵蓋水體污染、土壤污染防治及生態(tài)保護(hù)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。本研究成果是以此次實(shí)證調(diào)研的案件和數(shù)據(jù)為樣本，探討檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)保領(lǐng)域行政違法行為檢察監(jiān)督的必要性以及面臨的困難和問(wèn)題，并嘗試提出解決問(wèn)題的應(yīng)對(duì)辦法，以期當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政機(jī)關(guān)能夠依法行政和切實(shí)維護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣竦沫h(huán)境權(quán)益。

一、環(huán)保領(lǐng)域行政違法監(jiān)督的必要性

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處離不開(kāi)法律的調(diào)整。[1]法律的生命力在于實(shí)施，基層環(huán)保執(zhí)法部門處在環(huán)境保護(hù)的第一道防線，能否依法、充分履職直接關(guān)系到環(huán)境問(wèn)題解決及人民群眾的切身利益。然而，現(xiàn)實(shí)生活中環(huán)保執(zhí)法部門不作為、亂作為仍然大量存在，行政監(jiān)察、行政審計(jì)、行政復(fù)議等傳統(tǒng)監(jiān)督方式因其內(nèi)部性、被動(dòng)性、滯后性而有較大局限，而行政訴訟偏重于私益救濟(jì)無(wú)法對(duì)侵害公益的違法行為進(jìn)行有效司法監(jiān)督。[2]相比之下，檢察機(jī)關(guān)基于公益保護(hù)的法律監(jiān)督職責(zé)，通過(guò)提出檢察建議、提起公益訴訟的方式督促環(huán)保執(zhí)法部門履職，因其外部性、主動(dòng)性、全面性的特點(diǎn)可彌補(bǔ)上述監(jiān)督方式的不足，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置，促進(jìn)環(huán)保部門規(guī)范執(zhí)法，推進(jìn)法治政府建設(shè)。[3]例如，A市D檢察院辦理的督促當(dāng)?shù)丨h(huán)保局履行職責(zé)案，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局對(duì)金沙鏡業(yè)公司、德普鋁業(yè)公司作出罰款的行政處罰，并明確逾期繳納罰款的每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款，兩公司在收到處罰決定書后逾期繳納罰款，環(huán)保局在得知這一情況后怠于追繳加處罰款，據(jù)此向其提出檢察建議，促成環(huán)保部門依法追繳罰款，維護(hù)環(huán)境行政處罰效力。

二、當(dāng)前開(kāi)展環(huán)保領(lǐng)域行政違法監(jiān)督面臨的問(wèn)題

(一)行政違法監(jiān)督相關(guān)法律規(guī)定仍不完善

2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟寫入行政訴訟法，而生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)正是公益訴訟的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。檢察機(jī)關(guān)就環(huán)保領(lǐng)域行政違法行為提出檢察建議納入公益訴訟的訴前程序予以規(guī)制，并有了公益訴訟這一后續(xù)保障措施。然而，行政訴訟法并未對(duì)檢察建議的回復(fù)時(shí)限、要求及提起公益訴訟的條件等內(nèi)容作出具體的規(guī)定，目前僅可參照高檢院制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》等司法解釋執(zhí)行，但實(shí)踐中環(huán)保執(zhí)法部門并不認(rèn)可上述司法解釋的效力。例如，A市D檢察院辦理的督促當(dāng)?shù)厮畡?wù)局履行職責(zé)案，就當(dāng)?shù)厮畡?wù)局未依法對(duì)雷某、周某等人違法開(kāi)采河砂行為進(jìn)行行政處罰向其提出了檢察建議，并要求其在收到后一個(gè)月內(nèi)處理并書面回復(fù)，但其逾期仍未回復(fù)。

(二)行政檢察隊(duì)伍專業(yè)化不足、業(yè)務(wù)能力普遍較弱

隨著十八屆四中全會(huì)決定確定的行政違法行為監(jiān)督、行政強(qiáng)制措施監(jiān)督等檢察改革工作逐漸鋪開(kāi)以及行政公益訴訟全面實(shí)施，行政檢察工作的內(nèi)涵日益豐富，基層院民行部門工作也愈加繁重。高檢院民行廳曾就2012-2014年期間全國(guó)行政檢察工作情況開(kāi)展調(diào)研并撰寫了《行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展》，其中亦提到基層院普遍存在民行檢察人員配備不足、年齡結(jié)構(gòu)不合理、人員流動(dòng)性較大、行政檢察業(yè)務(wù)能力薄弱以及民事、行政檢察機(jī)構(gòu)合并設(shè)置難以適應(yīng)新形勢(shì)下行政檢察工作需要等問(wèn)題。以A市為例，一些先行開(kāi)展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的基層院已將控告申訴、刑事執(zhí)行、民行檢察合并為訴訟監(jiān)督部，而大部分基層院從事民行檢察工作的檢察官僅一名，其他辦案人員多為一至二人，在承擔(dān)傳統(tǒng)的民事檢察職能的基礎(chǔ)上，還需承擔(dān)院內(nèi)課題、改革任務(wù)等其他工作，嚴(yán)重制約行政檢察工作開(kāi)展。此外，環(huán)保領(lǐng)域行政違法監(jiān)督專業(yè)性較強(qiáng)，而民行檢察人員大多缺乏行政法專業(yè)知識(shí)背景，對(duì)環(huán)保執(zhí)法工作流程、法律規(guī)定尚不熟悉，辦案經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足。

(三)行政執(zhí)法與行政檢察有效銜接仍然存在障礙

當(dāng)前，我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律規(guī)定已相對(duì)較為完善，但現(xiàn)有立法規(guī)范仍較為原則，且側(cè)重于構(gòu)建單向的行政執(zhí)法部門向刑事司法部門移送案件的機(jī)制，對(duì)于出現(xiàn)不予追究刑事責(zé)任情形仍需行政執(zhí)法部門履行監(jiān)管職責(zé)的如何移送案件缺乏明確規(guī)定，也未考慮到與行政檢察監(jiān)督的銜接。以A市D檢察院辦理的督促市公安局履行職責(zé)案為例，該案中當(dāng)?shù)毓簿衷趯?duì)水務(wù)部門移送的雷某、周某等人涉嫌盜采河砂立案后，因不滿足追究刑事責(zé)任的條件作出撤案處理并釋放了嫌疑人，但公安局一直未按照《公安機(jī)關(guān)受理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》第八條之規(guī)定將撤案決定書連同案卷材料移送水務(wù)部門，導(dǎo)致水務(wù)部門無(wú)法及時(shí)依法對(duì)雷某、周某等人盜采河砂行為作出行政處罰。且該規(guī)定亦未對(duì)相關(guān)材料的移送時(shí)限、程序等作出明確要求，公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)怠于移送或拖延移送情形時(shí)檢察監(jiān)督如何介入亦有待規(guī)范。

刑事制裁與行政處罰的側(cè)重點(diǎn)、手段、功能均有不同之處，雖然《立法法》和《行政處罰法》等法律均強(qiáng)調(diào)一事不二罰原則，但在特定領(lǐng)域兩種處罰可以發(fā)揮互補(bǔ)作用，但環(huán)保執(zhí)法部門對(duì)于環(huán)境領(lǐng)域涉嫌刑事犯罪的案件在移送司法處理后往往怠于履行已經(jīng)追究犯罪后仍有必要的行政監(jiān)管職責(zé)。現(xiàn)有法律亦未明確司法機(jī)關(guān)就移送的涉嫌刑事犯罪案件作出終局性法律文書移送環(huán)保執(zhí)法部門的時(shí)限及程序，環(huán)保執(zhí)法部門可能以不掌握案件處理結(jié)果為由拒絕履職，行政執(zhí)法的裁量空間較大。如A市Q檢察院辦理的督促當(dāng)?shù)丨h(huán)保局履行職責(zé)案，該院在辦理鄒某某等人污染環(huán)境罪一案中發(fā)現(xiàn)成都震聲環(huán)能科技股份有限公司處置污泥過(guò)程中，未采取相應(yīng)防止污染環(huán)境的措施，將600余噸污泥擅自傾倒、堆放，造成直接經(jīng)濟(jì)損失407509.2元，經(jīng)檢測(cè)，本次傾倒的污泥中含有多種重金屬，屬于有害物質(zhì)，但當(dāng)?shù)丨h(huán)保局在移送鄒某某等人涉嫌污染環(huán)境罪案件后未追究該公司相應(yīng)的行政責(zé)任。

此外，現(xiàn)有的行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺(tái)上的案件數(shù)量仍然較少，且多為涉嫌刑事犯罪移送司法處理的案件，案件信息亦不全面，而大量的不構(gòu)成犯罪但作出行政處罰的案件并未登入信息平臺(tái)，并未充分考慮行政檢察監(jiān)督的需要。以A市D檢察院近三年來(lái)辦理的行政違法監(jiān)督案件為例，案件線索來(lái)源主要為偵監(jiān)、公訴等業(yè)務(wù)部門移送，在辦理民行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)，并無(wú)通過(guò)兩法銜接平臺(tái)發(fā)現(xiàn)的線索。

(四)環(huán)保領(lǐng)域行政違法監(jiān)督效力保障有待加強(qiáng)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保領(lǐng)域行政違法行為開(kāi)展監(jiān)督，依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定僅能采取檢察建議、公益訴訟兩種方式，但目前還沒(méi)有普遍執(zhí)行力的司法解釋對(duì)檢察建議及公益訴訟具體程序等予以明確。[4]檢察建議提出后，如何評(píng)判環(huán)保執(zhí)法部門是否依法全面履行職責(zé)以及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益得到有效保護(hù)仍有待細(xì)化。此外，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)就環(huán)保執(zhí)法部門存在的行政違法情形提出檢察建議或者提起公益訴訟的，如何將檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、黨政責(zé)任追究等既有監(jiān)督方式結(jié)合起來(lái)，做到有效銜接，保障檢察監(jiān)督效力，真正達(dá)到督促環(huán)保執(zhí)法部門依法履職、修復(fù)受損的國(guó)家利益及社會(huì)公益的目的，仍有進(jìn)一步深化溝通協(xié)調(diào)工作的空間。

三、推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域行政違法監(jiān)督的路徑和方法

(一)健全環(huán)保領(lǐng)域行政違法監(jiān)督立法

目前，對(duì)環(huán)保領(lǐng)域行政違法行為的一般性監(jiān)督僅能依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》向環(huán)保執(zhí)法部門提出工作性檢察建議，效力不高。隨著今年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式建立，對(duì)環(huán)保領(lǐng)域行政違法行為的監(jiān)督部分納入行政公益訴訟的訴前程序予以調(diào)整，但關(guān)于檢察建議的提出程序、條件等細(xì)化規(guī)定僅能參考高檢院前期頒布于試點(diǎn)省份適用的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。高檢院制定的《關(guān)于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定(試行)》亦在征求意見(jiàn)，尚未正式印發(fā)實(shí)施。因此，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)保領(lǐng)域行政違法監(jiān)督的法律依據(jù)仍然乏善可陳，有待進(jìn)一步健全完善立法，但短期內(nèi)全國(guó)人大再次修改行政訴訟法的可能性不大，現(xiàn)實(shí)可能的是通過(guò)高檢院或者兩高聯(lián)合出臺(tái)司法解釋方式明確公益訴訟案件的具體程序，保障環(huán)保領(lǐng)域行政檢察監(jiān)督有法可依。

(二)推動(dòng)行政檢察專業(yè)化、職業(yè)化

環(huán)保領(lǐng)域行政違法監(jiān)督本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性，涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的界定、行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的判斷等內(nèi)容，與傳統(tǒng)的民事檢察監(jiān)督相比有較大差異，對(duì)于證據(jù)收集及后續(xù)公益訴訟出庭應(yīng)訴的要求也更為嚴(yán)苛，亟需推動(dòng)建立專門行政檢察機(jī)構(gòu)、促進(jìn)行政檢察隊(duì)伍職業(yè)化。[5]但在基層檢察院大部制改革的背景下，民行部門單設(shè)已屬不易，成立單獨(dú)的行政檢察科已不大現(xiàn)實(shí)，更可能實(shí)現(xiàn)的則是通過(guò)設(shè)立行政檢察辦案組、檢察官員額適當(dāng)向行政檢察工作傾斜、從反貪、反瀆、公訴等部門選配熟悉調(diào)查工作和出庭應(yīng)訴業(yè)務(wù)的檢察官充實(shí)到行政檢察隊(duì)伍等方式，加強(qiáng)一線辦案力量。如A市D檢察院成立了偵監(jiān)、民行、公訴等部門檢察人員為成員的生態(tài)旅游檢察辦案組，創(chuàng)設(shè)“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”生態(tài)旅游檢察模式，為建設(shè)國(guó)際生態(tài)旅游名城提供了法治保障，下一步在環(huán)保領(lǐng)域行政檢察監(jiān)督工作中也將有所作為。

(三)深化行政執(zhí)法與行政檢察銜接機(jī)制

實(shí)踐中，行政執(zhí)法與行政檢察的銜接機(jī)制尚處于起步階段，且大多依托于刑事司法與行政執(zhí)法銜接平臺(tái)，并未建立單獨(dú)的信息平臺(tái)。現(xiàn)有的行刑銜接亦側(cè)重于構(gòu)建行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉刑案件的單向機(jī)制，未關(guān)注到雙向移交機(jī)制的建構(gòu)，也未充分考慮行政檢察監(jiān)督的需要。因此，進(jìn)一步深化行政執(zhí)法與行政檢察銜接機(jī)制勢(shì)在必行。在法律修改條件尚不成熟時(shí)，可以通過(guò)地方立法或者與環(huán)保執(zhí)法部門會(huì)簽規(guī)范性文件的方式進(jìn)行有益探索，建立司法機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法部門移送案件的銜接機(jī)制和行政檢察監(jiān)督機(jī)制，明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件后應(yīng)繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)的情形和范圍，縮減行政執(zhí)法的裁量空間，促進(jìn)其規(guī)范執(zhí)法。[6]同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的兩法銜接信息平臺(tái)予以技術(shù)改進(jìn)和優(yōu)化，增加行政檢察監(jiān)督功能和點(diǎn)位，配備專門的行政檢察人員審核，逐步實(shí)現(xiàn)行政處罰案件信息全部錄入平臺(tái)，發(fā)揮平臺(tái)查閱行政執(zhí)法卷宗、發(fā)現(xiàn)行政違法線索的作用。

(四)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化行政檢察外部環(huán)境

環(huán)保領(lǐng)域行政違法行為監(jiān)督工作的有效、有力開(kāi)展離不開(kāi)當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府的支持，相關(guān)工作機(jī)制的建立是有效開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的有力保障。目前，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)推動(dòng)地方黨委、政府就加強(qiáng)行政違法行為監(jiān)督制發(fā)文件，并將檢察建議情況納入行政執(zhí)法部門綜合目標(biāo)績(jī)效考核，已被實(shí)踐證明可有效提升檢察監(jiān)督效力。如A市D檢察院以環(huán)保領(lǐng)域行政違法專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)為契機(jī)，會(huì)同當(dāng)?shù)胤ㄖ妻k制定了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實(shí)施意見(jiàn)》，并通過(guò)依法治市辦印發(fā)，明確將檢察建議回復(fù)、整改情況納入市委目標(biāo)考核，增強(qiáng)了檢察監(jiān)督剛性。而基于檢察院是由人大產(chǎn)生、并向其負(fù)責(zé)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一屬性，通過(guò)定期向人民代表大會(huì)或者其常委會(huì)專題報(bào)告行政檢察監(jiān)督工作，努力爭(zhēng)取人大的支持，將有助于解決外部制約問(wèn)題，改善監(jiān)督環(huán)境。如A市P檢察院通過(guò)人大轉(zhuǎn)發(fā)該院制定的《行政違法行為監(jiān)督工作辦法》，明確要求各行政機(jī)關(guān)需對(duì)檢察監(jiān)督工作予以配合。此外，對(duì)于行政檢察部門辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)保執(zhí)法部門人員涉嫌違紀(jì)違法或者職務(wù)犯罪的線索，進(jìn)一步細(xì)化線索移送程序和具體要求，促成行政檢察與紀(jì)檢監(jiān)察的開(kāi)放整合和有機(jī)結(jié)合[7]，亦是保障檢察監(jiān)督效力的重要途徑。