唐建兵

《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的集結(jié)號(hào)正式吹奏響起，全黨全社會(huì)合力攻堅(jiān)的局面逐步形成。自此以來(lái)，貧困地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)、脫貧致富工作被提升到了新的更高水平。民族八省區(qū)(即指5個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)和少數(shù)民族相對(duì)集中的貴州、云南、青海等3個(gè)省)作為我國(guó)貧困人口的集中區(qū)域之一，是推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，黨和國(guó)家始終給予高度關(guān)注和大力扶持。近兩年來(lái)，在各方面的努力下，民族八省區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了顯著成效，同時(shí)也積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。但是，與全國(guó)其他貧困地區(qū)相比，民族八省區(qū)地理區(qū)位偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施滯后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，如期完成脫貧致富、建成小康的政治任務(wù)顯得更為艱巨復(fù)雜、更具有挑戰(zhàn)性。在扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)拔寨的沖刺期，民族八省區(qū)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的“硬骨頭”，加快脫貧致富、建成小康步伐，不僅需要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)的系列重要講話精神，深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)的重大戰(zhàn)略和決策部署，繼續(xù)推行行之有效的做法，及時(shí)總結(jié)提煉和推廣有益經(jīng)驗(yàn)，更需要在科學(xué)評(píng)估扶貧績(jī)效、正確剖析貧困態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬扶貧開(kāi)發(fā)思路，拿出切實(shí)可行的脫貧攻堅(jiān)舉措。

一、科學(xué)評(píng)估民族八省區(qū)的扶貧績(jī)效

總體來(lái)看，民族八省區(qū)貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深、脫貧任務(wù)重。目前，民族八省區(qū)有國(guó)定貧困縣232個(gè)，占國(guó)定貧困縣總數(shù)的38.93%。2015年抽樣調(diào)查估測(cè)結(jié)果顯示：民族八省區(qū)尚有貧困人口1813萬(wàn)人，占全國(guó)貧困人口總數(shù)的32.52%，所占比例較2014年略有提高；貧困發(fā)生率為12.1%，比全國(guó)高出6.4個(gè)百分點(diǎn)；減貧率為17.8%，而同期全國(guó)的減貧率為20.6%，減貧速度明顯慢于全國(guó)。盡管民族八省區(qū)近兩年扶貧開(kāi)發(fā)成效顯著(譬如，貧困群眾的生產(chǎn)生活條件有較大改善，農(nóng)村居民生存和溫飽問(wèn)題基本解決；基礎(chǔ)教育明顯加強(qiáng)，醫(yī)療救助基本覆蓋；2016年402萬(wàn)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧；貧困程度緩解速度快于全國(guó)平均水平[1])，但是成績(jī)背后所掩蓋的問(wèn)題和困難也需要給予足夠重視，況且“食不裹腹、衣不蔽體、人畜混居、屋不避雨、墻不擋風(fēng)”的現(xiàn)象在極其偏遠(yuǎn)地區(qū)還依稀可見(jiàn)。

(一)扶貧政策落實(shí)依然存有偏差

所謂政策執(zhí)行偏差指“政策執(zhí)行者在實(shí)施政策的過(guò)程中，由于受主客觀因素的制約，其效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策失真現(xiàn)象?！盵2]民族八省區(qū)受自然生存環(huán)境惡劣和社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后等復(fù)雜因素制約，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后于東中部地區(qū)。為了促進(jìn)這些地區(qū)早日擺脫貧困、解決溫飽，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的任務(wù)目標(biāo)，黨和國(guó)家采取了一系列特殊優(yōu)惠政策，諸如“興邊富民”政策、東西扶貧協(xié)作政策、扶貧貸款財(cái)政貼息政策、產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)幫扶貧政策，等等。而這些政策在具體落實(shí)時(shí)總是有某些缺陷的。譬如，在推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐中，貧困人口識(shí)別時(shí)難免裹挾著人情因素，有些貧困人口被人情“遮蔽”而識(shí)別不出來(lái)；產(chǎn)業(yè)幫扶需要一定的資源基礎(chǔ)，因而實(shí)際操作中很難與貧困人口直接對(duì)接，這就導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過(guò)程偏離政策初衷的結(jié)果。凡此諸類(lèi)問(wèn)題，在民族八省區(qū)都不同程度的存在著。黨的十八大以來(lái)，風(fēng)清氣正、崇廉尚實(shí)、干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)盡管在民族八省區(qū)逐步構(gòu)建起來(lái)，扶貧環(huán)境整體上趨于好轉(zhuǎn)，從而在很大程度上減少了扶貧政策執(zhí)行偏差的主觀因素，但客觀因素的負(fù)向作用仍然是存在的，免不了對(duì)扶貧政策執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。

(二)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減貧作用遭到削弱

依據(jù)“涓滴理論”的觀點(diǎn)，優(yōu)先發(fā)展起來(lái)的群體必然通過(guò)消費(fèi)、就業(yè)等方面惠及貧困階層和弱勢(shì)群體。在此意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)疑是緩貧減貧的一種有效手段。事實(shí)上也的確如此。譬如，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全面推開(kāi)以前，系列特殊優(yōu)惠政策的穩(wěn)步推進(jìn)，帶來(lái)了民族八省區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。民族八省區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓滴效應(yīng)讓貧困群體更多地參與到了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，在貧困程度得以緩解的同時(shí)也降低了絕對(duì)貧困人口的數(shù)量。但也不容否認(rèn)的是，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的收入分配不均又會(huì)削弱其減貧能力”[3]。特別是近年來(lái)，隨著收入分配環(huán)境的持續(xù)惡化，再加之轉(zhuǎn)移支付政策的推行，民族八省區(qū)貧富差距總體上呈拉大的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在這種情況下，盡管?chē)?guó)家扶貧資源投入仍在持續(xù)增加，民族八省區(qū)經(jīng)濟(jì)也保持著較高的增長(zhǎng)速度，但是經(jīng)濟(jì)總量的增加也變相地提高了人們參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的門(mén)檻。顯而易見(jiàn)，這是不利于貧困人口的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。由于貧困人口知識(shí)、技能等普遍缺乏，物質(zhì)資源緊缺，資本存量嚴(yán)重不足，自我發(fā)展能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)偏低，決策擔(dān)驚受怕、行事畏手畏腳，不可能從容地參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程并從中獲得較大收益，從而導(dǎo)致減貧作用明顯趨緩。

(三)各類(lèi)民生問(wèn)題仍然較為突出

民生即“人民的生計(jì)”，閃爍著人本思想的智慧光芒，蘊(yùn)涵著厚重的人文關(guān)懷和大眾情懷。民族八省區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)起點(diǎn)太低、改革發(fā)展起步稍晚，造成民生問(wèn)題歷史上欠賬太多。安居住房、教育醫(yī)療、收入分配、社會(huì)保障、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、社會(huì)治安、郵電通信、水電路網(wǎng)等關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題相當(dāng)突出。改革開(kāi)放40年來(lái)，盡管?chē)?guó)家政策大力傾斜和扶貧資源大量投入使民族八省區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件有了很大改善，公共服務(wù)水平有了較大提升，但是各類(lèi)民生資源的人均占有量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活需要。譬如路網(wǎng)方面，西藏到2009年底仍有近1/5的縣、2/3的鄉(xiāng)不通油路，1/5的行政村不通公路，約1/10的行政村不通汽車(chē)，火車(chē)也僅能到達(dá)那曲、拉薩、日喀則等少數(shù)城市；通信方面，至“十二五”末，盡管西藏的電話普及率為97%，移動(dòng)電話普及率也已達(dá)到86%，但偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)的貧困家庭仍然還存在沒(méi)有通信設(shè)備的現(xiàn)象；基礎(chǔ)教育方面，“十二五”末，西藏小學(xué)毛入學(xué)率達(dá)到了99.2%,初中毛入學(xué)率也達(dá)98.2%，但新生勞動(dòng)力人均受教育年限尚不足12年。而這種現(xiàn)象并非個(gè)案，其他民族省區(qū)也不同程度地存在著?？梢哉f(shuō)，在扶貧攻堅(jiān)的最后沖刺期，解決好民族八省區(qū)的民生問(wèn)題，不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，更是重大的政治問(wèn)題。

二、當(dāng)前民族八省區(qū)貧困態(tài)勢(shì)分析

從《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告(2017)》來(lái)看，截止到2016年底，民族八省區(qū)的貧困人口還有1411萬(wàn)人，占全國(guó)貧困人口總數(shù)的32.55%，屬典型的深度貧困地區(qū)。2020年實(shí)現(xiàn)“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”[4]的宏偉目標(biāo)，民族八省區(qū)年均脫貧人口必須在350萬(wàn)以上，這個(gè)任務(wù)繁重而艱巨。意欲啃下這塊“硬骨頭，打贏這場(chǎng)硬仗，尚需要準(zhǔn)確把握民族八省區(qū)當(dāng)前的貧困態(tài)勢(shì)。

(一)“插花”型貧困愈發(fā)凸顯

縱向地看，民族八省地區(qū)始終是全國(guó)貧困人口最為集中的區(qū)域，貧困點(diǎn)多面廣，貧困人口分布呈現(xiàn)出總體分散、局部集中的特點(diǎn)。但是，隨著扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略在民族八省區(qū)的穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更趨活躍，不僅自我發(fā)展能力稍強(qiáng)的相對(duì)貧困人口積極地參與其中，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最重要的受益群體，紛紛從困境中擺脫出來(lái)，解決溫飽邁向小康，而且自我發(fā)展能力不足的絕對(duì)貧困人口也從中獲益，絕對(duì)貧困人口數(shù)量有了明顯下降?？梢哉f(shuō)，貧困堡壘的連連擊破，貧困人口的大幅下降，在很大程度上改變了民族八省區(qū)貧困人口“點(diǎn)多面廣、連線成片”的分布結(jié)構(gòu)。從省區(qū)分布來(lái)看，截止2015年底，廣西、貴州、云南三省區(qū)的貧困人口占到民族八省區(qū)貧困人口的79%，分布仍然集中，但其他五省區(qū)貧困人口僅占民族八省區(qū)貧困人口的21%，且具有零星分布、散亂布局的特征；從區(qū)域分布看，貧困人口主要分布在滇桂黔石漠化片區(qū)、滇西邊境山區(qū)和烏蒙山片區(qū)等自然環(huán)境極其惡劣的偏遠(yuǎn)地區(qū)，其他區(qū)域則明顯減少。而這種分布態(tài)勢(shì)將隨著扶貧開(kāi)發(fā)、脫貧攻堅(jiān)工作的持續(xù)深入推進(jìn)，貧困人口大量減少而變得愈發(fā)明顯。

(二)多維貧困狀態(tài)更加突出

民族八省區(qū)是多維貧困的復(fù)雜綜合體，生態(tài)性貧困、經(jīng)濟(jì)性貧困、知識(shí)性貧困、制度性貧困共生同在。“地理位置偏遠(yuǎn)且包含多種差異的地理資本低劣，交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，在先天上就面臨貧困的風(fēng)險(xiǎn)?！盵5]民族八省區(qū)面臨的情況即是如此。從自然環(huán)境層面分析，民族八省區(qū)土地資源匱乏、自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱的狀況導(dǎo)致的資源供需矛盾已是相當(dāng)緊張，而只顧眼前的發(fā)展規(guī)劃、不適宜的資源利用又進(jìn)一步加劇了這種矛盾。在自然環(huán)境異常艱困的區(qū)域，即便人們付出百倍的努力，也很難從生態(tài)性貧困的狀態(tài)下徹底掙脫出來(lái)。而關(guān)于這一點(diǎn)，《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中都有所反映。從社會(huì)環(huán)境層面分析，由于國(guó)家政策不盡完善，加之制度供給尚顯不足，教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多資源依然稀缺，貧困人口獲得教育培訓(xùn)、醫(yī)療救助的機(jī)會(huì)明顯低于其他地區(qū)，思想觀念更新跟不上時(shí)代步伐，開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)顯得薄弱，勞動(dòng)技能提升緩慢，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)生活方式和粗放型的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致一些貧困人口的生存發(fā)展現(xiàn)狀雖然較以前有所改變，單維貧困數(shù)量明顯減少了，但多維貧困狀態(tài)卻始終客觀地存在著。

(三)減貧脫貧速度總體趨緩

減貧脫貧不外乎是特殊困難地區(qū)和特殊群體的發(fā)展，從來(lái)就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容和不可分割的組成部分，直接關(guān)系到貧困人口衣食住行等基本民生問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局近五年數(shù)據(jù)資料顯示，2012-2016年，民族八省區(qū)貧困人口分別減少796萬(wàn)人、559萬(wàn)人、357萬(wàn)人、392萬(wàn)人、402萬(wàn)人，而全國(guó)同期貧困人口分別減少2339萬(wàn)人、1650萬(wàn)人、1232萬(wàn)人、1442萬(wàn)人、1240萬(wàn)人，貧困人口脫貧數(shù)量略有起伏，但總體上呈放緩之勢(shì)。而從減貧率來(lái)看，民族八省區(qū)的減貧率分別為20.3%、17.9%、13.9%、17.8%、22.2%，而全國(guó)同期減貧率分別為19.1%、16.7%、14.9%、20.6%、22.2%。僅從數(shù)字來(lái)看，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以前，民族八省區(qū)的減貧率盡管起伏較大，但總體趨勢(shì)仍然是趨緩的。尤其需要提及的是，2014年的減貧率更是呈斷崖式下降，比2012年低了6.4個(gè)百分點(diǎn)。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響后，民族八省區(qū)減貧步伐明顯加快，粗略來(lái)看，減貧率與全國(guó)基本持平，但若精確到小數(shù)點(diǎn)后兩位，民族八省區(qū)減貧率為22.17%，而全國(guó)同期卻是22.24%，減貧速度略低于全國(guó)速度。

(四)脫貧攻堅(jiān)難度逐年增大

實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的任務(wù)目標(biāo)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村地區(qū)。民族八省區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，是全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)最大、最突出的“短板”。根據(jù)近五年的《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》資料顯示，2012-2016年，民族八省區(qū)貧困人口貧困人口占全國(guó)貧困人口的比例分別是31.5%、31.1%、31.4%、32.5%、32.5%，這個(gè)比例呈現(xiàn)出略微上升的態(tài)勢(shì)，凸顯了民族八省區(qū)貧困的深度和脫貧攻堅(jiān)的難度。另外，返貧率(即已經(jīng)擺脫貧困人口中再度陷入貧困人口的比重)也是衡量脫貧攻堅(jiān)難度的重要指標(biāo)。由于自然生態(tài)、社會(huì)環(huán)境等復(fù)雜因素影響，民族八省區(qū)返貧率近年來(lái)始終處于較高水平。近年的《中國(guó)西部發(fā)展報(bào)告》資料也顯示，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，西部地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)取得了顯著成效，但返貧率卻遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，甚至有個(gè)別省區(qū)返貧率居高不下。民族八省區(qū)貧困類(lèi)型多樣復(fù)雜，是自然災(zāi)害發(fā)生率較高的省份。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年，青海因?yàn)?zāi)返貧高達(dá)10.32萬(wàn)人，而玉樹(shù)地震災(zāi)害就導(dǎo)致6.88萬(wàn)人返貧，返貧率高達(dá)71%[6]；2014年，云南魯?shù)榈卣馂?zāi)害，就幸存者原本貧困的生活而言，猶如雪上加霜，很多貧困家庭甚至一籌莫展。2017年，新疆精河地震對(duì)農(nóng)牧民的影響又何嘗不是如此呢？“因?yàn)?zāi)返貧”的惡性循環(huán)，是當(dāng)前民族八省區(qū)亟待跳出的怪圈。

三、民族八省區(qū)脫貧攻堅(jiān)的對(duì)策

黨和政府始終高度重視民族八省區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，也取得了較好成效。但是，由于民族八省區(qū)相對(duì)特殊的地理區(qū)位，自然環(huán)境異常復(fù)雜，社會(huì)發(fā)育明顯滯后，生存發(fā)展資源匱乏，其貧困狀況與其他地區(qū)相比，具有復(fù)雜多樣、低層次化的特征。從某種意義上說(shuō)，民族八省區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)、脫貧攻堅(jiān)正處于爬坡躍升階段。為了進(jìn)一步提高民族八省區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的效率和效益，不能采取“頭痛治頭、腳痛治腳”的簡(jiǎn)單辦法，必須采取更加有力的舉措和超常規(guī)的手段推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作。

(一)加大扶貧開(kāi)發(fā)力度，筑牢脫貧攻堅(jiān)根基

俗話說(shuō)，“慢工出細(xì)活”。在甚礎(chǔ)條件異常艱困地區(qū)，任何舉措試圖起到立竿見(jiàn)影的效果都是徒勞無(wú)功的?；A(chǔ)差、起點(diǎn)低是民族八省區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)必須直面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。改變這種狀況，要立足當(dāng)前、放眼未來(lái)，加大扶持力度并著力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，咬定脫貧目標(biāo)，加大扶貧攻堅(jiān)力度。各級(jí)政府尤其是政府高層要咬定脫貧致富、建成小康的目標(biāo)，堅(jiān)持將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為打造滿意民生的第一載體，立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，突出高位推動(dòng)，落實(shí)黨政責(zé)任，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，積極實(shí)施超常規(guī)動(dòng)員、超常規(guī)投入、超常規(guī)激勵(lì)，實(shí)行對(duì)帳銷(xiāo)號(hào)的辦法，做到扶貧路上“不漏一戶、不落一人”，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧、全面建成小康。其次，推動(dòng)政策傾斜，合理引導(dǎo)扶貧資源流向。發(fā)展資源稀缺是民族八省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾致富的“短板”，而補(bǔ)足這塊“短板”正是夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)的有力舉措。通常而言，政策在資源流動(dòng)中具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。為此，民族八省區(qū)要積極爭(zhēng)取、乘勢(shì)而為，盡最大所能推動(dòng)原有民族政策、扶貧政策落地生根，并有針對(duì)性的拓展特殊優(yōu)惠政策的適用空間。財(cái)政稅收方面，實(shí)行按照民族自治地方的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)享受轉(zhuǎn)移支付增量補(bǔ)助的優(yōu)惠政策；交通通信方面，實(shí)行按實(shí)際通達(dá)里程下?lián)苎a(bǔ)助資金的優(yōu)惠政策；企業(yè)發(fā)展方面，實(shí)行“兩免三減半”的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；文化教育方面，實(shí)行民族省區(qū)學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育等扶持的優(yōu)惠政策，等等。民族特殊政策和扶貧優(yōu)惠政策切實(shí)落到實(shí)處，民族八省區(qū)脫貧攻堅(jiān)才有強(qiáng)基固本的“源頭活水”。

(二)逐步提高人力資本存量，努力改善人力資本結(jié)構(gòu)

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨(Theodore W. Schultz)認(rèn)為，人力資本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉，因而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人口質(zhì)量比土地存量、人口數(shù)量更顯重要。依據(jù)此理論，當(dāng)前，民族八省區(qū)推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)、鞏固脫貧成效必須將提高人力資本存量放在突出位置，著力解決人力資本供給制度性短缺和需求性短缺的雙重矛盾。首先，提高人口整體素質(zhì)，這是民族八省區(qū)推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)性工作。針對(duì)民族八省區(qū)高端人才大量流失、人力資本存量嚴(yán)重不足的問(wèn)題，需要加強(qiáng)教育引導(dǎo)和技能培訓(xùn)，將提高人力資本存量作為推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重中之重。其次，改善衛(wèi)生醫(yī)療條件，提升群眾保健水平。身心健康是人力資本的重要方面。要?jiǎng)?chuàng)造條件、增加投資，改善民族八省區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)環(huán)境，不斷滿足群眾保健就醫(yī)需求，提升群眾的就醫(yī)獲得感。再次，挖掘特色文化資源，弘揚(yáng)優(yōu)秀民族文化?！皩?duì)于扶貧、減貧來(lái)說(shuō)，少數(shù)民族文化不是阻力，也不是擺設(shè)，而是一種資源。這種資源是世代延續(xù)、活態(tài)傳承的，由此才有了旺盛的生命力?！盵7]因此，不能將民族文化隨意當(dāng)作工具利用或摒棄，而要將其視為凝心聚氣、激發(fā)活力的最有力武器。針對(duì)民族八省區(qū)少數(shù)民族所占比例較大的狀況，要充分挖掘民族文化的潛在價(jià)值，尊重少數(shù)民族群眾的主體性、創(chuàng)造性，這對(duì)改善人力資本結(jié)構(gòu)是頗有助益的。

(三)建立健全“政府主導(dǎo)、多方參與”的扶貧協(xié)作機(jī)制

誠(chéng)如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾伯特·O·赫希曼(Albert Otto Hirschman)在其《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》著作中所提到的，核心區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一方面通過(guò)“涓滴效應(yīng)”帶動(dòng)外圍地區(qū)發(fā)展，但另一方面借助“極化效用”又會(huì)將外圍的資本、技術(shù)、人力等資源吸引進(jìn)來(lái)導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大，且“極化效用”遠(yuǎn)勝于“涓滴效應(yīng)”。民族八省區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制亟待健全，市場(chǎng)的作用力是局部的、不充分的，對(duì)側(cè)重社會(huì)效益的行業(yè)領(lǐng)域過(guò)多強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)運(yùn)作”或許難達(dá)預(yù)期效果。在此角度上講，在民族八省區(qū)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作，必須在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，協(xié)調(diào)各方面力量積極主動(dòng)參與。

應(yīng)對(duì)民族八省區(qū)的貧困問(wèn)題，解決扶貧攻堅(jiān)難題，政府要敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為，多渠道多舉措推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作。首先，科學(xué)制定扶貧規(guī)劃?？茖W(xué)的扶貧規(guī)劃是“提高扶貧資金使用效益、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、讓困難群眾共享改革發(fā)展成果的有力保障”[8]。政府要站在領(lǐng)航者的位置上，制定體現(xiàn)民族八省區(qū)資源特色和扶貧對(duì)象特征的扶貧總體規(guī)劃、片區(qū)扶貧規(guī)劃。其次，著力培育貧困人口的“造血”機(jī)能。對(duì)貧困人口而言，解決眼前困難是生活急需，實(shí)現(xiàn)全面小康才是目的。因此，政府通過(guò)輸血解決貧困人口應(yīng)時(shí)之需的同時(shí)，要重視其“造血”機(jī)制的建立和發(fā)展能力的培育，通過(guò)教育培訓(xùn)增強(qiáng)其勞動(dòng)技能，提升其自我發(fā)展能力。再次，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、協(xié)作推進(jìn)扶貧。政府作為扶貧開(kāi)發(fā)工作的組織者，要充分發(fā)揮自身的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，有效引導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧，防止各種扶貧力量相互掣肘而引起“扶貧窩工”的現(xiàn)象，以提高民族八省區(qū)的扶貧效率和扶貧成效。

(四)調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度轉(zhuǎn)移理論認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的盛衰主要取決于它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣。產(chǎn)業(yè)布局科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理則有助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，反之亦然。在此角度上說(shuō)，加快民族八省區(qū)脫貧攻堅(jiān)步伐，必須遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，立足當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)資源實(shí)際，充分考慮資源環(huán)境的可承受能力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級(jí)。

民族八省區(qū)盡管物種多樣、資源豐富，但是部分地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)卻極其脆弱，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、不合理的資源開(kāi)發(fā)利用都可能給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)災(zāi)害性破壞，而生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，短期內(nèi)就很難恢復(fù)。因此，民族八省區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級(jí)時(shí)，必須堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則，在追求經(jīng)濟(jì)效益，引導(dǎo)貧困人口參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，帶動(dòng)他們脫貧致富的同時(shí)，將社會(huì)效益、環(huán)境效益放在突出位置。這就需要科學(xué)劃定引資企業(yè)和扶貧項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，任何項(xiàng)目都必須進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)估，不利于生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目即便可以帶來(lái)豐厚利潤(rùn)也堅(jiān)決不能進(jìn)駐。同時(shí)，還要逐步關(guān)停、淘汰有較大負(fù)面影響的企業(yè)，并敢于放開(kāi)步子，主動(dòng)承接“無(wú)污染、低能耗、高產(chǎn)值”的綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以保持區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量的合理界限。

(五)開(kāi)發(fā)式扶貧與兜底式扶貧并推共舉，防止脫貧人口返貧

生產(chǎn)力在社會(huì)發(fā)展中具有最終的決定作用。民族八省區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)較弱，經(jīng)濟(jì)存量明顯不足，持續(xù)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作，必須將解放和發(fā)展生產(chǎn)力擺在相當(dāng)突出的位置，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧。在扶貧方式上，努力于基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不斷改善生產(chǎn)條件，形成新的生產(chǎn)力；在扶貧資源的配置上，變“撒胡椒面”為“握指成拳”，做到扶貧資源統(tǒng)籌安排、合理使用；在扶貧主體上，善于發(fā)揮黨員干部的示范帶頭作用和貧困人口的主體作用，不斷增強(qiáng)自我發(fā)展能力。但也應(yīng)當(dāng)看到，民族八省區(qū)因重病、殘弱、年邁致貧的貧困人口所占比例較大，甚至喪失勞動(dòng)能力和自我發(fā)展能力不足的還占有一定比例。就這類(lèi)貧困人口的脫貧，不能搞一刀切，而要做到因人制宜、分類(lèi)施策。在扶貧開(kāi)發(fā)政策之外，“保障兜底”是必須納入的重要內(nèi)容，這就需要將扶貧開(kāi)發(fā)政策與低保兜底制度有效地銜接起來(lái)，充分發(fā)揮兩種政策在脫貧攻堅(jiān)中有機(jī)結(jié)合的重大作用，才能在加快脫貧攻堅(jiān)步伐的同時(shí)，最大限度地防止脫貧人口返貧。