陳 紀(jì) 朱 珊

黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起”?，F(xiàn)階段，加強(qiáng)城市各民族交往交流交融理應(yīng)是新時(shí)代民族工作的主要任務(wù)之一，而如何有效地做好城市少數(shù)民族流動(dòng)人口管理服務(wù)工作則成為當(dāng)務(wù)之急。2017年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳已經(jīng)專門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的意見》和《關(guān)于依法治理民族事務(wù)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的意見》等指導(dǎo)性文件。筆者認(rèn)為，在新時(shí)代下做好城市少數(shù)民族流動(dòng)人口管理服務(wù)工作，是加強(qiáng)各民族交往交流交融的重要途徑，目的是讓少數(shù)民族流動(dòng)人口更好地融入城市。

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，少數(shù)民族在地域之間和城鄉(xiāng)之間流動(dòng)及其二代定居城市意愿的增強(qiáng)，使得此類人群的服務(wù)管理問題成為城市治理工作的重要方面。事實(shí)上，當(dāng)前針對少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制體制上不健全，以及少數(shù)民族自身的民族因素、宗教因素和文化因素等方面的影響，都對城市服務(wù)管理部門提出了新的挑戰(zhàn)。城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的狀態(tài)，直接決定了他們能否更好地融入城市社會(huì)。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，以少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入為目標(biāo)，如何加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理，也是當(dāng)前政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的重大議題。

一、城市融入中少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的基本內(nèi)容

社會(huì)融入理論源于西方學(xué)者對移民問題的研究，主要從移民的文化同化[1]、生活環(huán)境適應(yīng)[2]及被主流社會(huì)接納、社會(huì)并入[3]等角度解讀其基本內(nèi)涵，即從不同的視角描述移民的融入狀態(tài)，并闡釋在進(jìn)入新的社會(huì)環(huán)境或國家之后的融入過程。它強(qiáng)調(diào)通過縮小弱勢群體與強(qiáng)勢群體之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，降低彼此間存在的不平等，來確保前者在遷入地能夠享有同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益。后來的學(xué)者圍繞社會(huì)融入的類型、過程、手段及其運(yùn)用而形成了一系列的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，認(rèn)為移民社會(huì)融入涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、政治等諸多層面的融入[4]，且社會(huì)參與對他們?nèi)谌胫髁魃鐣?huì)具有重要影響[5]。

國內(nèi)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為移民(農(nóng)民工)社會(huì)融入，主要涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活層面，也有學(xué)者認(rèn)為個(gè)體行為和心理認(rèn)同也是其應(yīng)當(dāng)考量的重要方面[6]。楊菊華認(rèn)為，“社會(huì)融入應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)整合、文化接納、行為適應(yīng)以及身份認(rèn)同四個(gè)維度”[7]。張廣濟(jì)則認(rèn)為“社會(huì)融入指特殊情境下的社會(huì)群體積極融入主流社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中，能夠獲取正常的經(jīng)濟(jì)、政治、公共服務(wù)等資源的動(dòng)態(tài)過程或狀態(tài)”[8]。根據(jù)社會(huì)融入涉及的主要考量及當(dāng)前城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的生活實(shí)際，筆者力圖從營造良好的城市就業(yè)環(huán)境，保障享有同等社會(huì)權(quán)利，塑造城市各民族共有文化，推動(dòng)民族互嵌式社區(qū)建設(shè)等方面，分析城市融入中少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的基本內(nèi)容，它們分別對應(yīng)著城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活融入。

(一)經(jīng)濟(jì)生活服務(wù)管理：營造良好的城市就業(yè)環(huán)境

少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市關(guān)鍵之一，在于獲得必要的經(jīng)濟(jì)收入，這就需要為之提供經(jīng)濟(jì)生活服務(wù)管理，此方面當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以營造良好的城市就業(yè)環(huán)境為核心。一是需要針對少數(shù)民族流動(dòng)人口制定完善的就業(yè)政策，消除勞動(dòng)力市場中存在的就業(yè)歧視現(xiàn)象，大力加強(qiáng)城市就業(yè)市場的服務(wù)管理。這樣能夠?yàn)樗麄儎?chuàng)造公平的競爭機(jī)會(huì)，保障與城市居民享有平等的就業(yè)權(quán)。二是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市勞動(dòng)力市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在就業(yè)信息發(fā)布、就業(yè)信息咨詢、就業(yè)信息不對稱等方面提供專門性服務(wù)管理。三是政府在少數(shù)民族流動(dòng)人口就業(yè)服務(wù)管理方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的促進(jìn)作用，同時(shí)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)就業(yè)服務(wù)組織根據(jù)市場供需變化、職業(yè)需求特點(diǎn)等，開展有針對性的就業(yè)技能培訓(xùn)。四是應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)建立少數(shù)民族流動(dòng)人口就業(yè)幫扶、就業(yè)法律援助等組織，幫助他們逐步解決就業(yè)難問題及提供相關(guān)法律援助服務(wù)。

(二)政治生活服務(wù)管理：保障享有同等社會(huì)權(quán)利

少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市關(guān)鍵之二，在于解決緊要的民生問題，這就需要為之提供政治生活服務(wù)管理，此方面應(yīng)當(dāng)以保障享有同等社會(huì)權(quán)利為核心。當(dāng)前，少數(shù)民族流動(dòng)人口因戶籍不同所帶來的政策差異，是制約其享有社會(huì)權(quán)利的普遍性因素，而因自身語言、習(xí)俗、思想意識、行為方式等因素造成的條件受限和能力缺乏，則是影響他們享有社會(huì)權(quán)利的特殊性因素。因此，在少數(shù)民族流動(dòng)人口政治生活融入過程中，應(yīng)加快戶籍制度改革，尤其要做好流入地和流出地兩頭政策對接方面的服務(wù)管理工作，從而保障他們在城市中享有同等的社會(huì)權(quán)利。政府應(yīng)擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的覆蓋面，通過制定相關(guān)政策為少數(shù)民族流動(dòng)人口享有住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等民生權(quán)益提供服務(wù)管理的依據(jù)。同時(shí)，城市相關(guān)部門應(yīng)通過科學(xué)引導(dǎo)、宣傳教育、情感動(dòng)員等，使少數(shù)民族流動(dòng)人口學(xué)習(xí)和接納主流價(jià)值觀，為其具備享有社會(huì)權(quán)利的條件和能力提供服務(wù)管理。

(三)文化生活服務(wù)管理：塑造城市各民族共有文化

少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市關(guān)鍵之三，在于推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某鞘形幕ㄔO(shè)，這就需要為之提供文化生活服務(wù)管理，此方面應(yīng)當(dāng)以塑造各民族共有文化為核心。由于人口流動(dòng)、市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型等因素導(dǎo)致城市中文化多元化，難以避免彼此間可能產(chǎn)生的文化矛盾與沖突。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以具備當(dāng)?shù)靥厣某鞘形幕ㄔO(shè)為導(dǎo)向，為塑造城市各民族共有文化提供服務(wù)管理。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)為建立城市制度文化、品牌文化、特色文化等提供制度性和政策性服務(wù)管理，并保障這種共有文化被各民族共同創(chuàng)造且被各民族共同遵守。另外，城市政府部門應(yīng)當(dāng)為城市先進(jìn)文化、市場經(jīng)濟(jì)價(jià)值理念、中國特色社會(huì)主義文化與少數(shù)民族優(yōu)秀文化、城市歷史文化等文化因子的有機(jī)結(jié)合，以及為各民族共有文化資源整合、挖掘、創(chuàng)新提供有針對性和實(shí)效性的服務(wù)管理。在這種共有文化塑造過程中，尤其要做好少數(shù)民族文化傳統(tǒng)的繼承與創(chuàng)新、尊重宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣等方面的服務(wù)管理工作。

(四)社會(huì)生活服務(wù)管理：推動(dòng)民族互嵌式社區(qū)建設(shè)

少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市關(guān)鍵之四，在于加強(qiáng)深層次的民族交往，這就需要為之提供社會(huì)生活服務(wù)管理，此方面應(yīng)當(dāng)以推動(dòng)民族互嵌式社區(qū)建設(shè)為核心。當(dāng)前，推動(dòng)民族互嵌式社區(qū)建設(shè)是消除城市各民族間社會(huì)隔閡，促進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口產(chǎn)生城市認(rèn)同的重要途徑。從服務(wù)管理層面來看，建設(shè)民族互嵌式社區(qū)需要為少數(shù)民族流動(dòng)人口獲取物質(zhì)保障和精神支持提供必要的幫助。通過構(gòu)建民族社區(qū)公共服務(wù)管理的平臺(tái)以及建立健全相關(guān)服務(wù)管理機(jī)制，為城市各方在社區(qū)公共資源和精神文化資源等方面的支持提供必要的服務(wù)管理，以推動(dòng)民族互嵌式社區(qū)建設(shè)保障城市各民族深層次的民族交往得以形成。推動(dòng)民族互嵌式社區(qū)建設(shè)需要公權(quán)力部門及企事業(yè)單位、社會(huì)組織等主體的共同參與，在公共行為、社會(huì)資源、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等方面提供支持，以及實(shí)現(xiàn)正式手段和非正式手段相結(jié)合等[9]。這里所涉及的主體、行為、手段等方面同樣離不開為之提供輔助性的服務(wù)管理。

二、城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理存在的主要問題

少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市融入過程中，既有作為流動(dòng)人口存在的共性問題，也有因少數(shù)民族身份而產(chǎn)生的個(gè)性問題。當(dāng)?shù)卣芊裢咨频亟鉀Q這些問題，并對此提供必要的服務(wù)管理，不僅直接地影響他們?nèi)谌氤鞘械某潭龋乙碴P(guān)系到城市社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

第一，城市主管部門服務(wù)管理意識有待提升。當(dāng)前，有些城市主管部門當(dāng)遇到與少數(shù)民族或少數(shù)民族流動(dòng)人口有關(guān)的社會(huì)問題經(jīng)常“避而遠(yuǎn)之”，形成了一種“不敢管”“不愿管”的主觀意識。甚至錯(cuò)把“妥協(xié)”“不出問題”作為城市“維穩(wěn)”的手段?；鶎硬块T在服務(wù)管理方面尚存在一定的“官本位”思想，在政策和行政法規(guī)的實(shí)施過程中簡單粗暴、方式簡單、效率較低。這種服務(wù)管理意識的欠缺，導(dǎo)致有些主管者在實(shí)際工作中很難做到人性化，更有甚者認(rèn)為少數(shù)民族流動(dòng)人口是城市的“麻煩者”。在解決少數(shù)民族流動(dòng)人口問題上往往是管理大于服務(wù)，控制多于疏導(dǎo)，并且在服務(wù)管理上存在著較大的被動(dòng)性。

第二，城市服務(wù)管理部門之間難以實(shí)現(xiàn)資源共建和信息共享。由于涉及到少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的事項(xiàng)較多，很大程度上決定了與之相關(guān)的城市政府部門或社會(huì)組織并非是單一的，一般包括民宗局(委)、企事業(yè)單位、街道(社區(qū))居委會(huì)、社會(huì)組織，以及城建、城管、工商、公安等多個(gè)行為主體。然而，這些部門之間缺少必要的溝通與合作，往往是單打獨(dú)斗，聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺失及聯(lián)動(dòng)能力較弱，很少有針對少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理資源形成共建機(jī)制，并且在服務(wù)管理的信息方面也很難做到共享。此外，對少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理在這些部門之間存在職能交叉和重復(fù)，結(jié)果降低了服務(wù)管理效率，而且每當(dāng)遇到重大突發(fā)事件時(shí)，服務(wù)管理主體缺位或無法明確。

第三，城市服務(wù)管理的政策法規(guī)體系尚不健全。當(dāng)前專門針對少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的政策法規(guī)體系較為欠缺，與之相關(guān)的政策法規(guī)系在具體內(nèi)容方面也有待進(jìn)一步細(xì)化，在執(zhí)行手段方面需要進(jìn)一步創(chuàng)新。在少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理過程中，由于政策和法規(guī)針對性較弱，易出現(xiàn)服務(wù)管理粗糙或流于形式的境況。尤其涉及到少數(shù)民族流動(dòng)人口日常生活方面的服務(wù)管理問題，如前述的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問題，在基層部門更是缺少有效的政策規(guī)定和行政法規(guī)，加之宣傳教育力度不夠，易引起基層工作人員與城市少數(shù)民族居民之間形成矛盾甚至引發(fā)沖突。所以，流入地城市應(yīng)當(dāng)借鑒流入地基層部門針對少數(shù)民族出臺(tái)的政策法規(guī)，同時(shí)結(jié)合居住地的實(shí)際情況，為少數(shù)民族流動(dòng)人口提供針對性的服務(wù)管理。

第四，城市少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)供給偏少。除了戶籍制度帶來的少數(shù)民族流動(dòng)人口公共服務(wù)供給失衡以外，近幾年改革中提出的“全面放開城鎮(zhèn)和中小城市落戶，嚴(yán)格控制超大城市和大城市落戶”[10]的政策導(dǎo)向，又進(jìn)一步限制了少數(shù)民族流動(dòng)人口在大城市落戶及其公共服務(wù)的可得性。這種現(xiàn)行的制度性和政策性門檻，使得少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市獲得的公共服務(wù)十分有限，難以同等地享受城市居民具有的公共服務(wù)。實(shí)際上，少數(shù)民族流動(dòng)人口“落戶難”意味著他們在城市日常生活中失去就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、子女教育服務(wù)、社保服務(wù)等方面的政策依據(jù)。這也是導(dǎo)致他們在城市生活中被邊緣化，城市認(rèn)同感和融入度較低的主要原因。

第五，城市宗教方面服務(wù)管理尚不能滿足少數(shù)民族流動(dòng)人口需求。大多數(shù)的少數(shù)民族流動(dòng)人口信仰宗教，這使得他們對信教場所、飲食禁忌、婚喪禮俗等方面有著特殊需求。這就需要針對他們的宗教活動(dòng)提供必要的服務(wù)管理。一方面，有些城市限定宗教場所的數(shù)量導(dǎo)致少數(shù)民族流動(dòng)人口的宗教服務(wù)得不到滿足，易引發(fā)社會(huì)矛盾和民族突發(fā)事件。另一方面，有些城市針對少數(shù)民族飲食行業(yè)缺乏有效管理，尤其是與宗教禁忌相關(guān)的餐飲行業(yè)比較混亂。例如，有些城市出現(xiàn)了所謂的“清真不清”“假清真”等不尊重少數(shù)民族宗教禁忌的現(xiàn)象。另外，還有少數(shù)城市管理者因?yàn)椴涣私馍贁?shù)民族的宗教信仰，在服務(wù)管理過程中發(fā)生不尊重現(xiàn)象，傷害了少數(shù)民族同胞的情感。

三、加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的應(yīng)對思路

事實(shí)上，少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理也是現(xiàn)代城市治理的重要內(nèi)容之一?，F(xiàn)代城市治理應(yīng)堅(jiān)持以政府、社會(huì)、市場同為治理主體，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、科技、教育等手段，不斷增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展能力[11]。在此意義上，少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理應(yīng)該在多元主體共同參與中，逐漸形成一種合作治理模式。

(一)城市公權(quán)力部門的職能建設(shè)

現(xiàn)階段，城市政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)勞動(dòng)力市場方面的服務(wù)管理職能，需要著重解決少數(shù)民族流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及充分解決個(gè)體就業(yè)和提升就業(yè)層次等問題。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)著力關(guān)注少數(shù)民族流動(dòng)人口在民生領(lǐng)域、宗教文化領(lǐng)域中亟需進(jìn)一步加強(qiáng)的服務(wù)管理問題。在少數(shù)民族流動(dòng)人口日常生活服務(wù)管理方面，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，明確自身的主體意識，既不缺位、也不錯(cuò)位和越位；有所為、有所不為，積極主動(dòng)地解決目前他們在現(xiàn)實(shí)生活中面臨的重點(diǎn)問題。在服務(wù)管理中不能忽視城市政府的主導(dǎo)地位，他們既是少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理規(guī)則的制定者，也是直接或間接的操作者，即扮演著宏觀調(diào)控和微觀操作的角色。同時(shí)，政府相關(guān)部門還要理順與其他參與主體之間的權(quán)責(zé)，并充分調(diào)動(dòng)后者參與少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的積極性和主動(dòng)性。

(二)非公權(quán)力部門的理性發(fā)展

在少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理中，社區(qū)居委會(huì)、民間團(tuán)體、公益組織等非公權(quán)力部門之間并非是對立的，而是協(xié)同合作的。尤其針對少數(shù)民族流動(dòng)人口眾多的服務(wù)管理事項(xiàng)，僅僅依靠政府是無法全部解決的。這就需要充分發(fā)揮城市非公權(quán)力部門所提供的重要輔助作用。在此意義上，城市政府應(yīng)通過支持和培育非公權(quán)力部門的理性發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)將市場性服務(wù)轉(zhuǎn)讓給市場，將社會(huì)性服務(wù)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)。這些能夠讓少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作更加專業(yè)化、精細(xì)化。并且，在少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理中，非公權(quán)力部門所提供服務(wù)管理的內(nèi)容、手段、要求等方面，也應(yīng)當(dāng)力求做到規(guī)范化和科學(xué)化。另外，非公權(quán)力部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)需要穩(wěn)步發(fā)展，而非一擁而上。尤其是如何理性發(fā)展城市少數(shù)民族社會(huì)性組織和團(tuán)體，讓他們在服務(wù)管理中發(fā)揮積極的輔助作用，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前城市政府需要考慮的重要方面。

(三)多元主體間互動(dòng)關(guān)系的制度化

針對少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理問題，多元主體之間所形成的互動(dòng)關(guān)系需要以制度化的方式予以規(guī)范和遵守。從制度化角度看，這種互動(dòng)關(guān)系的形成一方面需要多元主體各自明確自身的職責(zé)。城市政府部門是相關(guān)制度、政策、法律法規(guī)的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者；城市企業(yè)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為少數(shù)民族流動(dòng)人口提供針對性的就業(yè)崗位和就業(yè)幫助；事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為少數(shù)民族流動(dòng)人口提供必要的公共服務(wù)；社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在職業(yè)培訓(xùn)、生活援助、文化活動(dòng)、志愿服務(wù)等方面發(fā)揮著重要的作用。另一方面需要在多元主體之間形成良性的互動(dòng)機(jī)制。這種互動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)以協(xié)商、合作、共贏及資源共建和信息共享為基本意涵，目的是使少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理更加高效。尤其需要借助現(xiàn)代科技和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，針對多元主體間互動(dòng)關(guān)系形成一種網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理，目的是適應(yīng)這種服務(wù)管理的多樣化和復(fù)雜性。

總之，多元主體共同參與少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理是合作治理模式的關(guān)鍵所在。這就需要明確城市政府部門在服務(wù)管理中的核心地位，并調(diào)動(dòng)和發(fā)展非公權(quán)力部門的積極輔助作用。通過多元主體各自責(zé)任分工及建立良性互動(dòng)機(jī)制等，讓少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作得以實(shí)施和穩(wěn)步推進(jìn)。另外，也需要充分發(fā)揮城市其他居民在服務(wù)管理方面的積極參與作用，讓他們積極參與到社區(qū)日常性服務(wù)管理之中，一起幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口更好地融入城市。