雷智博

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入提高，消費(fèi)者的旅游需求日益增長，海南旅游業(yè)快速發(fā)展成長為海南省的重要支柱產(chǎn)業(yè)。但隨著消費(fèi)者對旅游服務(wù)質(zhì)量的要求日益提高，大眾對旅游市場的監(jiān)督更加廣泛而深入，海南旅游市場中的負(fù)面現(xiàn)象通過網(wǎng)絡(luò)曝光等方式暴露在陽光下，對旅游秩序提出了挑戰(zhàn)。雖然酒店“天價門”、三亞海鮮“宰客門”等一度讓海南旅游飽受詬病的重大旅游秩序事件已經(jīng)少有發(fā)生，但影響旅游秩序的違法現(xiàn)象時有發(fā)生。黨的十八大以來，黨中央提出全面依法治國的新理念；2013年《旅游法》出臺，對旅游行政執(zhí)法提出了更高的要求。研究海南旅游秩序狀況及其對策，對規(guī)范旅游市場，凈化旅游環(huán)境，促進(jìn)海南旅游業(yè)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、優(yōu)化海南旅游市場秩序?qū)Ｄ下糜伟l(fā)展的重要意義

（一）推進(jìn)依法興旅，貫徹依法治旅

明朝重臣張居正曾言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！绷⒎ú灰祝瑘?zhí)法更難。為貫徹落實十八大以來黨中央提出的全面依法治國的新理念，旅游業(yè)領(lǐng)域相應(yīng)作出了依法治旅的要求。2013年10月1日，具有里程碑意義的《旅游法》正式施行。該法第1條就明確規(guī)定：“為保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，規(guī)范旅游市場秩序，保護(hù)和合理利用旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，制定本法。”該法充分體現(xiàn)“以人為本”的理念，用大量的篇幅明確旅游者的權(quán)利和旅游經(jīng)營者的義務(wù)，尤其加強(qiáng)對旅游市場亂象的治理，依法規(guī)范旅游市場秩序，引導(dǎo)旅游業(yè)的健康發(fā)展。因此，優(yōu)化海南旅游市場秩序是推進(jìn)依法興旅、貫徹依法治旅的重要舉措。

（二）規(guī)范旅游市場，凈化旅游環(huán)境

旅游市場秩序問題事關(guān)旅游行業(yè)對外形象，直接影響旅游企業(yè)和從業(yè)者利益，決定著旅游業(yè)的生命力。旅游業(yè)具有“系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)”之稱，關(guān)聯(lián)行業(yè)多、覆蓋地域廣，涉及到交通運(yùn)輸、住宿餐飲以及零售等許多相關(guān)產(chǎn)業(yè)。龐雜的管理對象決定了政府在旅游市場的運(yùn)行中需要扮演著重要角色。強(qiáng)化旅游秩序整治是政府規(guī)范旅游市場的重要途徑，通過旅游、工商、物價、食藥監(jiān)、公安等多家不同部門的旅游行政執(zhí)法。通過具體行政行為實施旅游法律，包括旅游資源開發(fā)與保護(hù)，自然與文化遺產(chǎn)，環(huán)境保護(hù)以及旅游全過程涉及到的餐飲、酒店、交通、景區(qū)景點、休閑娛樂場所等方方面面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，調(diào)節(jié)旅游市場中旅游經(jīng)營者和旅游者的法律關(guān)系，以“有形的手”推動著旅游業(yè)的健康發(fā)展，發(fā)揮著政府管理的利器和旅游收入穩(wěn)定增長的保障的雙重作用。

（三）提升游客回頭率，保障旅游收入

旅游秩序?qū)β每突仡^率的影響是直接的。近年來，在韓國時有發(fā)生游客購物時商家漫天要價的行為，導(dǎo)致赴韓外國游客的回頭率從47%下滑到41%，外國游客在韓國停留的平均時間也從6.5天縮短到5天①因?qū)覍冶弧霸住?，赴韓外國游客回頭率下滑［EB/OL］.（2018-01-02）.http://news.cctv.com/2017/05/03/ARTIuiENIPSnaLMBaBxwQQd 7170503.shtml.，這對韓國旅游業(yè)的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。可見，維護(hù)良好的旅游秩序，是提升游客回頭率，保障旅游收入的有力保障。通過旅游行政執(zhí)法，規(guī)范旅游市場，凈化旅游環(huán)境，有利于提高游客的安全感和滿意度，進(jìn)而提升游客回頭率。同時，根據(jù)《2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和《2016年海南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在旅游收入的GDP占比上，全國約為6%，海南約為17%，海南的比重遠(yuǎn)超于全國平均水平。旅游業(yè)對海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大，確保旅游收入的穩(wěn)定增長，對海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有關(guān)鍵作用。

二、海南旅游市場秩序的基本狀況

自2012年初發(fā)生“三亞天價海鮮事件”以后，海南省以加強(qiáng)行政執(zhí)法力度為中心，大力整治旅游業(yè)秩序，旅游業(yè)逐步出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。特別是自2014年以來，呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢，旅游市場需求旺盛，運(yùn)行整體平穩(wěn)、安全有序，旅游美譽(yù)度得到進(jìn)一步提升。由于旅游秩序良好穩(wěn)定，近年來，海南旅游量逐年增長。下表1統(tǒng)計的是五年來每年10月海南接待過夜旅游者總?cè)舜吻闆r。

表1 2012-2016年每年10月海南接待過夜旅游者總?cè)舜谓y(tǒng)計表

以最近五年的10月份為例，除2012年、2013年受“三亞天價海鮮事件”影響，到海南旅游量增長較為緩慢之外。2012年以后，海南全力整頓旅游市場，至2014年旅游整治產(chǎn)生較為明顯效果，游客量連續(xù)出現(xiàn)了急速增長的態(tài)勢。其中2016年10月1日至7日，全省共接待游客350.28萬人次，同比增長99.08%；旅游總收入51.04億元，同比增長43.13%①毛雷.海南進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的執(zhí)法行為［EB/OL］.（2016-10-08）.http：//hi.people.com.cn/n2/1216/1008/c231190-29106494.html.。三亞千古情文化旅游區(qū)最大游客承載量為10000人/天，七天之內(nèi)接待14.41萬人次②盤點三亞2016年國慶黃金周“五宗最”［EB/OL］.（2016-10-09）.http://hi.people.com.cn/n2/2016/1009/c231190-29107535.html.。

盡管如此，海南旅游市場秩序仍然面臨挑戰(zhàn)，行政執(zhí)法力度仍不能減弱。事實上，現(xiàn)今海南旅游市場違法和侵權(quán)現(xiàn)象多有反復(fù)，并無杜絕的跡象。以下表2是根據(jù)海南省旅游發(fā)展委員會官方網(wǎng)站公布的2016年至今旅游行政處罰情況及走勢。

表2 2016年1月至2017年5月海南旅游行政處罰情況統(tǒng)計表

從以上表2可以看出，雖然從絕對數(shù)量來看，海南受行政處罰的單位和個人似乎并不多，特別是單位（酒店、企業(yè)）受到處罰的情況較少。但是這并不意味著海南旅游經(jīng)營管理已經(jīng)非常規(guī)范。不論是從理論上還是從經(jīng)驗上來說，由于權(quán)力尋租、執(zhí)法不力、政治風(fēng)險、隱蔽違法等原因，受處罰情況與經(jīng)營管理的規(guī)范性未必形成一一對應(yīng)關(guān)系。也就是說，受處罰少并不等同于違法現(xiàn)象就少。比如，2012年之前，海南旅游市場“零投訴”比比皆是，但“宰客”現(xiàn)象也是最嚴(yán)重的，以至于發(fā)生了一頓飯打七折后仍高達(dá)9000多元的海鮮賬單這樣的極端案例。事實上，從上表統(tǒng)計看，自2017年以來，因違法或侵權(quán)行為受到處罰的數(shù)量呈上升走勢。從總體來看，目前海南旅游市場秩序存在的主要問題是：“黑”導(dǎo)游帶團(tuán)并從事導(dǎo)游活動；未征得游客同意私自轉(zhuǎn)包旅游合同；以不合理低價組織旅游活動；擅自改變旅游合同安排的行程；出借導(dǎo)游證；組織旅游活動未與旅游者訂立書面合同；旅游企業(yè)未在規(guī)定期限內(nèi)備案；未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)；向不合格供應(yīng)商訂購產(chǎn)品和服務(wù)等。

三、優(yōu)化海南旅游市場秩序的法治對策

（一）完善地方立法

從《旅游法》四年多以來的實施情況來看，加快出臺《旅游法》相關(guān)細(xì)則及解釋辦法已經(jīng)成為旅游行政執(zhí)法工作的迫切需求。《旅游法》是一部綜合法，大部分條文只是一個框架性的規(guī)范，對包括行政管理、民事糾紛等旅游的全部活動作出原則性和方向性的規(guī)定，落實到具體的地方仍然需要進(jìn)一步的解讀或地方性法規(guī)來細(xì)化。就海南目前的情況看，應(yīng)根據(jù)《旅游法》，完善《海南省旅游條例》，重點解決以下涉及執(zhí)法問題的內(nèi)容：一是旅游市場管理體制問題（多頭管理、政出多門、條塊分割）；二是旅游主管部門的體制與職能問題（權(quán)責(zé)不對稱等）；三是旅游行政執(zhí)法體制問題（部門間缺乏有效的整合）；四是旅游市場監(jiān)管部門職能發(fā)揮問題。

同時，應(yīng)完善《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定》。應(yīng)該說，我國現(xiàn)行的《旅行社管理條例》等下位法與《旅游法》存在沖突之處，亟需完善。因此，當(dāng)前應(yīng)加快對《旅游法》下位法的立法和完善進(jìn)程，有立法權(quán)的地方可先行完善地方相關(guān)立法，對涉及旅游行政執(zhí)法方面的法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。就《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定》來說，還存在以下幾個主要問題：一是“旅館”的范圍界定過窄。如第3條關(guān)于“旅館”的范圍界定，采取列舉式的方法，僅例舉了“賓館、酒店、度假村、旅社、飯店、招待所、酒店式公寓、會所、宿營地”9種類型，并不包括“農(nóng)家樂”和“提供住宿服務(wù)的洗浴、足療、按摩等經(jīng)營場所”，因缺乏明確性，可能導(dǎo)致執(zhí)法人員未能充分利用《旅館業(yè)管理規(guī)定》對農(nóng)家樂和提供住宿服務(wù)的洗浴、足療、按摩等經(jīng)營場所進(jìn)行執(zhí)法。行政執(zhí)法實踐中，農(nóng)家樂和洗浴中心是重點管理對象，要著力糾正農(nóng)家樂注重眼前經(jīng)濟(jì)利益、缺乏長遠(yuǎn)考慮和全局規(guī)劃的現(xiàn)象，以及洗浴中心人員混雜、安全隱患大的問題。二是雖充分強(qiáng)調(diào)了旅館的義務(wù)，但未提及住宿旅客的權(quán)利，未能有效保障住宿旅客的權(quán)利。三是規(guī)定了旅館的義務(wù)，但未規(guī)定違反義務(wù)時的監(jiān)督處罰措施。如第20條、第21條，規(guī)定了旅館具有“配置消防設(shè)施”“定期組織應(yīng)急演練”的消防義務(wù)，但未規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督處罰措施，導(dǎo)致行政執(zhí)法缺乏依據(jù)。

（二）提高執(zhí)法隊伍準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

有法可依，還須依法執(zhí)法。旅游執(zhí)法隊伍的素質(zhì)和能力，決定《旅游法》等相關(guān)法律實施是否到位、決定旅游市場的監(jiān)管是否得力。這就對旅游執(zhí)法提出了更高的要求。既要一手抓“入口”，提高旅游行政執(zhí)法隊伍準(zhǔn)入門檻，完善人才選聘制度，通過公開招聘和社會化等辦法選拔優(yōu)秀人選；又要一手抓“出口”，加強(qiáng)對旅游執(zhí)法人員的監(jiān)管，建立旅游執(zhí)法測評體系，消除“害群之馬”，確保執(zhí)法隊伍素質(zhì)能力始終保持在較高層次。與此同時，由于旅游業(yè)的系統(tǒng)性決定著旅游管理執(zhí)法的綜合性，旅游執(zhí)法隊伍的招聘和考核要注重靈活性和多樣性，把真正從事旅游行政執(zhí)法的復(fù)合型人才納入旅游行政執(zhí)法隊伍。另外，還要把加大旅游行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)作為一項長期性的工作來抓，完善培訓(xùn)制度，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，拓寬培訓(xùn)內(nèi)容。在強(qiáng)化執(zhí)法人員的法制觀念和執(zhí)法意識的同時，引導(dǎo)執(zhí)法隊伍處理好嚴(yán)格執(zhí)法與文明執(zhí)法、旅游執(zhí)法與關(guān)聯(lián)執(zhí)法等關(guān)系，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，切實提高旅游行政執(zhí)法水平。

（三）推進(jìn)旅游警察隊伍建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)法部門的聯(lián)動性

雖然目前國內(nèi)還沒有法律法規(guī)對旅游警察的概念作出明確界定，但從旅游警察隊伍建設(shè)的探索成果來看，旅游警察對規(guī)范旅游市場，凈化旅游環(huán)境起到了顯著的作用。如前文所述，當(dāng)前海南的旅游行政執(zhí)法工作，存在部門溝通不暢，執(zhí)法效率低下的現(xiàn)象，旅游警察隊伍的建設(shè)，將有效解決旅游市場中這一負(fù)面現(xiàn)象。以三亞旅游警察為例，三亞市公安局旅游警察支隊是中國首支旅游警察，旅游警察牽頭處理涉及旅游市場的一切案件，為三亞旅游業(yè)發(fā)展有效地保駕護(hù)航。要在海南全省推廣三亞旅游警察的經(jīng)驗，加快海南旅游警察執(zhí)法隊伍建設(shè)，以旅游警察為執(zhí)法主體，構(gòu)建“旅游執(zhí)法+”工商、交通等“1+N”的聯(lián)合執(zhí)法體系：一方面緩解公安警察、工商行政執(zhí)法部門的執(zhí)法壓力，提高行政執(zhí)法效率；另一方面也可以大大規(guī)范海南旅游市場秩序，改善旅游市場環(huán)境，嚴(yán)厲打擊制假售假、強(qiáng)買強(qiáng)賣、價格欺詐、商業(yè)賄賂等破壞旅游市場秩序的違法犯罪行為，打破旅游監(jiān)管中“九龍治水”局面，共同維護(hù)市場秩序，有效改變以往旅游行政執(zhí)法效率低下的局面。具體而言可以在景區(qū)周邊設(shè)置旅游警察流動站，這樣可以第一時間接受游客報警、咨詢和救助，并根據(jù)游客提供的線索快速開展執(zhí)法活動，增加執(zhí)法的準(zhǔn)確性和實效性；也可以在景區(qū)設(shè)置流動巡邏警員。此外，還可以通過改善景區(qū)工作人員隊伍建設(shè)，提高景區(qū)工作人員的法律知識，或者增設(shè)旅游警察崗位。由此將更有利于維護(hù)海南旅游形象，提高來瓊游客的安全感。

（四）加強(qiáng)旅游行業(yè)誠信體系建設(shè)

完善旅游市場誠信體制，打造誠信旅游理念，需要政府主導(dǎo)，全民參與，進(jìn)而形成誠信旅游工作的合力。當(dāng)前，要從規(guī)范景區(qū)門票價格，整治“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、虛假廣告等，嚴(yán)厲打擊價格欺詐和不正當(dāng)競爭行為入手，加大違法違規(guī)行為的懲處力度。連同新聞媒體一道共同做好誠信旅游建設(shè)的監(jiān)督工作，確保誠信旅游工作的順利開展，透明公開。為了更好地服務(wù)誠信旅游建設(shè)，需要建立和完善守信激勵和失信懲戒機(jī)制，如設(shè)立誠信信息數(shù)據(jù)庫，建立誠信旅游檔案，并形成旅游企業(yè)誠信信用年報。對信用較好的旅游公司或企業(yè)予以一定程度的獎勵和政策性的扶持，對存在突出問題的單位或從業(yè)人員予以曝光，并依法聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒，逐步形成“處處守信、事事方便”以及“一處失信、處處受限”的社會氛圍。