王 鍇 劉犇昊

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 100191)

2018年3月11日，我國現(xiàn)行憲法進(jìn)行了第五次修正，修正后的《憲法》共143條，其中第一章“總綱”有32條，占到全部憲法條文的22%。憲法總綱條款不僅規(guī)定了我國的國體、政體、國家結(jié)構(gòu)形式、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、外交、軍事等各項(xiàng)基本制度，而且成為我國歷次修憲的主要對(duì)象(在憲法序言和正文的四章之中，針對(duì)憲法總綱部分的修改是最多的)。*據(jù)統(tǒng)計(jì)，1982年《憲法》的52條修正案中，針對(duì)憲法序言的修正案有9條、針對(duì)憲法總綱的修正案有21條，針對(duì)公民基本權(quán)利和義務(wù)的修正案有2條，針對(duì)國家機(jī)構(gòu)的修正案有19條，針對(duì)國家象征的修正案有1條。但是，過去憲法學(xué)對(duì)總綱條款的研究不多，主要觀點(diǎn)認(rèn)為總綱條款具有綱領(lǐng)性。*參見胡錦光：《中國憲法問題研究》，新華出版社1998年版，第128-130頁。根據(jù)劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》的說法，綱領(lǐng)性就是指憲法指明了目標(biāo)。周恩來在1958年談到我國法制建設(shè)時(shí)認(rèn)為，憲法的綱領(lǐng)性在于指出今后發(fā)展的方向。*參見張慶福主編：《憲法學(xué)基本理論(上)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第171-172頁。栗戰(zhàn)書指出，我國憲法同一些國外憲法相比，一大特色就是明確規(guī)定了國家的根本任務(wù)，發(fā)展道路，奮斗目標(biāo)。*參見《栗戰(zhàn)書在深入學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施憲法座談會(huì)上的講話》，中國人大網(wǎng)，2018年4月20日訪問。我國臺(tái)灣學(xué)者將這種綱領(lǐng)性條款稱為“基本國策”，*李惠宗：《憲法要義》，元照出版公司2001年版，第660頁；法治斌、董保城：《憲法新論》，元照出版有限公司2012年版，第523頁。即憲法中的政策性條款。*陳春生：《憲法要義》，翰蘆圖書出版有限公司2003年版，第567頁；鄭賢君：《論國家政策入憲與總綱的法律屬性》，載中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心編《憲政與行政法治評(píng)論》(創(chuàng)刊號(hào))，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第206-224頁。學(xué)者陳新民更是將之列為除國家機(jī)關(guān)和人權(quán)規(guī)定之外的憲法的第三種結(jié)構(gòu)，參見陳新民：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，三民書局1998年版，第431頁。我國對(duì)基本國策的稱呼，主要包括計(jì)劃生育、男女平等、改革開放、保護(hù)耕地、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等，*《新中國基本國策知多少》，載《海南人大》2009年第10期。當(dāng)然也有不同說法，比如田平對(duì)法律、黨的代表大會(huì)報(bào)告、政府工作報(bào)告、計(jì)劃綱要、政府白皮書梳理后，認(rèn)為我國共頒布過九項(xiàng)基本國策，還包括長治久安、一國兩制、水土保持。參見田平：《我國基本國策的內(nèi)容及淵源》，載《十堰職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第8期。而蘇莊和楊文莊認(rèn)為我國共有七項(xiàng)基本國策，還包括水土保持。參見蘇莊、楊文莊：《對(duì)我國基本國策若干問題的分析和建議》，載《北方經(jīng)濟(jì)》2008年第2期。這些基本國策絕大多數(shù)都位于憲法總綱部分。那么，如何認(rèn)識(shí)憲法總綱條款的性質(zhì)？憲法總綱條款是否具有法律效力？如果具有，這種效力以何種形式呈現(xiàn)？本文擬在借鑒德國憲法學(xué)上國家目標(biāo)規(guī)定(Staatszielbestimmung)理論的基礎(chǔ)上，對(duì)此進(jìn)行探討。

一、國家目標(biāo)規(guī)定的概念

國家目標(biāo)規(guī)定首見于1919年的魏瑪憲法，*學(xué)者林克(Thomas Rincke)認(rèn)為，國家目標(biāo)規(guī)定首見于1793年法國憲法規(guī)定的保護(hù)工作、公共救助和教育的權(quán)利。Vgl. Thomas Rincke, Staatszielbestimmungen der Verfassung des Freistaates Sachsen, Peter Lang, Frankfurt am Main/Berlin/Bern/New York/Paris/Wien, 1997, S. 10.當(dāng)時(shí)，它設(shè)計(jì)了一些完全不同于以往的以社會(huì)為導(dǎo)向的規(guī)定，比如確保每個(gè)德國人擁有健康住房以及保障通過工作來維持生計(jì)的可能性(第155條第1款和第163條第2款)。但是在魏瑪時(shí)期，這些條款被稱為方針條款(Programms?tze)，亦即只是一種政治宣告，不具有法律上的約束力。雖然魏瑪憲法的傳統(tǒng)影響了一些先于基本法制定的州憲法，但是基本法卻有意避免寫入魏瑪憲法中的方針條款，因?yàn)橹茟椪哒J(rèn)為基本法應(yīng)當(dāng)?shù)种萍{粹時(shí)期的國家恣意和政治壓制，所以不過分強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的憲法政策問題，而是轉(zhuǎn)向國家權(quán)力的組織和界限。*參見Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.), Staatszielbestimmungen-Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht der Sachverst?ndigenkommission, 1983, S. 22.基本法時(shí)代最早使用國家目標(biāo)規(guī)定概念的是學(xué)者伊普森(Hans Peter Ipsen)，他在1949年11月17日發(fā)表的有關(guān)德國基本法的演講中將基本法第20、28條規(guī)定的社會(huì)法治國條款視為國家目標(biāo)規(guī)定。*參見Hans Peter Ipsen, über das Grundgesetz: gesammelte Beitr?ge seit 1949, Mohr, Tübingen, 1988, S. 1, 8.根據(jù)伊普森的說法，這是為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后德國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)而采用的一種不完全的規(guī)范和形式。*參見Hans Peter Ipsen, über das Grundgesetz: gesammelte Beitr?ge seit 1949, Mohr, Tübingen, 1988, S. 455.

1983年德國聯(lián)邦內(nèi)政部和司法部的“國家目標(biāo)規(guī)定與立法委托”專家委員會(huì)針對(duì)國家目標(biāo)規(guī)定給出了一個(gè)定義，它是一種具有法律效力的憲法規(guī)范，它要求國家持續(xù)地關(guān)注或者履行特定的任務(wù)——即事實(shí)上已經(jīng)確定的目標(biāo)。*參見Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.), Staatszielbestimmungen-Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht der Sachverst?ndigenkommission, 1983, S. 21.該定義被多數(shù)學(xué)者所接受。*參見Hartmut Maurer, Staatsrecht I: Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen, 6. Aufl., Verlag C.H.Beck, München, 2010, S. 166.學(xué)者佐默曼(Karl-Peter Sommermann)將國家目標(biāo)規(guī)定定義為國家權(quán)力在法律上有義務(wù)追求的一種確定的目標(biāo)，但公民對(duì)此并不享有主觀權(quán)利(subjektive Rechte)。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S.326.因此，國家目標(biāo)規(guī)定具有三個(gè)特征：(1)開放性，即國家目標(biāo)規(guī)定需要具體化和形成，這主要是立法者的任務(wù)；(2)缺乏主觀權(quán)利性。這一特性導(dǎo)致國家目標(biāo)規(guī)定被違反后無法直接通過主觀訴訟程序得到保護(hù)，由此憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過客觀訴訟程序來審查立法就具有特別重要的地位。(3)最終性。這意味著國家目標(biāo)是動(dòng)態(tài)的、隨著社會(huì)發(fā)展的，并引導(dǎo)國家的行為。在社會(huì)條件和國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間存在一種交互關(guān)系，國家要選擇實(shí)施方式和實(shí)施手段來最大程度地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 427.

理解國家目標(biāo)規(guī)定還需要將其與類似的概念進(jìn)行區(qū)分：

(1)國家目標(biāo)(Staatsziel)和國家目的(Staatszweck)。國家目的是高度抽象的，它是對(duì)國家存在的正當(dāng)性證明，是實(shí)證法的來源，而國家目標(biāo)規(guī)定是有效的法律規(guī)定。*參見Daniel Hahn, Staatszielbestimmungen im integrierten Bundesstaat: Normative Bedeutung und Divergenzen, Duncker & Humblot, Berlin, 2010, S. 80-81.國家目的是用來證立、正當(dāng)化國家行為，并且為國家行為劃定界限。國家及其制度是實(shí)現(xiàn)目的的手段。*參見Heinz-Christoph Link, Staatszwecke im Verfassungsstaat-nach 40 Jahren Grundgesetz, VVDStRL 48 (1990), S. 17f.國家目的是更一般的，例如安全、公共福祉，而國家目標(biāo)是中間層面的，通過目標(biāo)的說明將國家目的具體化，它強(qiáng)調(diào)的是某個(gè)方面或者是對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式和手段的說明，*參見Georg Ress, Staatszwecke im Verfassungsstaat-nach 40 Jahren Grundgesetz, VVDStRL 48 (1990), S. 62.例如社會(huì)正義的建立是公共福祉的具體化。除了上述抽象-具體的區(qū)別之外，國家目標(biāo)是憲法上規(guī)定的目標(biāo)，它是直接有效的，從而區(qū)別于國家目的，后者不依賴于憲法并且先于國家和憲法存在。國家目標(biāo)不是一個(gè)封閉的體系，而是以零散的、無體系的方式對(duì)國家任務(wù)的政治性列舉。在此意義上，國家目標(biāo)是憲法所確定的或者所采納的國家目的。

(2)國家目標(biāo)規(guī)定與國家結(jié)構(gòu)性原則(Staatsstrukturprinzipien)。國家結(jié)構(gòu)性原則(民主國、形式意義上的法治國、共和國、聯(lián)邦國)賦予國家特定的組織形式，是憲法的形式原則，而國家目標(biāo)規(guī)定是決定國家行為內(nèi)容的實(shí)質(zhì)原則。比如實(shí)質(zhì)法治國(國家的法治國屬性在于保護(hù)人的尊嚴(yán)和促進(jìn)人的自由)和形式法治國(國家行為應(yīng)受到形式程序的約束，比如行政的合法性、審判獨(dú)立或者法安定性)，前者是國家目標(biāo)，后者是國家結(jié)構(gòu)原則。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 373.

(3)國家目標(biāo)規(guī)定與立法委托(Gesetzgebungsauftr?gen)。國家目標(biāo)規(guī)定約束立法、行政和司法權(quán)，但主要是約束立法權(quán)，*參見J?rg Lücke, Soziale Grundrechte als Staatszielbestimmungen und Gesetzgebungsauftr?ge, A?R 1982, S. 23.因?yàn)榱⒎ㄊ秦瀼貒夷繕?biāo)的首要工具。所以國家目標(biāo)規(guī)定和立法委托具有類似的結(jié)構(gòu)，它們都敦促國家的積極作為。但是區(qū)別在于，立法委托只針對(duì)立法者，而國家目標(biāo)規(guī)定還針對(duì)行政和司法。同時(shí)，立法委托對(duì)立法者比國家目標(biāo)規(guī)定有更少的活動(dòng)空間。也就是說，對(duì)于立法委托，立法者在是否立法上是沒有活動(dòng)空間的，而國家目標(biāo)規(guī)定只是要求立法者注意或者最終履行它們的任務(wù)，至于是否立法以及如何立法都委托給立法者決定。*參見Nicolai Müller-Bromley, Staatszielbestimmung Umweltshutz im Grundgesetz?: Rechtsfragen der Staatszielbestimmung als Regelungsform der Staatsaufgabe Umweltschutz, Erich Schmidt Verlag, Berlin, 1990, S. 38f.

(4)國家目標(biāo)規(guī)定與制度性保障(Einrichtungsgarantien)。制度性保障的本質(zhì)特征是指禁止國家廢棄或者挖空要保護(hù)的制度，*BVerfGE 20, 351, 355; 24, 367, 389; 58, 300, 339.但是內(nèi)涵的形成或修改是允許的，只有制度的核心領(lǐng)域受保護(hù)。*BVerfGE 6, 55, 72; 76, 1, 49; 87, 1, 35; 24, 367, 389.所以，制度性保障與國家目標(biāo)規(guī)定的區(qū)別在于，制度性保障是要求國家不作為，它保護(hù)的是已經(jīng)存在的制度，而國家目標(biāo)規(guī)定是要求國家作為，它預(yù)先規(guī)定了要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，該目標(biāo)是不作為無法實(shí)現(xiàn)的。*參見J?rg Lücke, Soziale Grundrechte als Staatszielbestimmungen und Gesetzgebungsauftr?ge, A?R 1982, S. 29.此外，制度性保障是維護(hù)一種既定的規(guī)范和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，而國家目標(biāo)規(guī)定則是指出一種變化的趨勢(shì)。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 371.

(5)國家目標(biāo)規(guī)定和國家任務(wù)(Staatsaufgaben)。國家任務(wù)比國家目標(biāo)還具體，*參見Hans Peter Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 2. Aufl., Athen?um Verlag, Kronberg, 1977, S. 44-45.它是指具體的活動(dòng)領(lǐng)域，比如刑事偵查、司法、技術(shù)安全、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)。*參見Josef Isensee, Staatsaufgaben, in Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2006, Rn. 115.如同國家目標(biāo)是國家目的的實(shí)現(xiàn)手段一樣，國家任務(wù)也是國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段。履行國家任務(wù)也是在直接實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)或國家目的。國家任務(wù)是建立在憲法所規(guī)定的國家機(jī)關(guān)的行為義務(wù)基礎(chǔ)上的，它是憲法或法律明確規(guī)定或者從中推導(dǎo)出來的。所以任務(wù)的概念是基于行為，目標(biāo)的概念是基于期望的行為結(jié)果，目的的概念是基于目標(biāo)和手段之間的關(guān)系。*參見Dietrich Murswiek, Umweltschutz als Staatszweck: Die ?kologischen Legitimit?tsgrundlagen des Staates, Economica Verlag, Bonn, 1995, S. 11-12.

二、國家目標(biāo)規(guī)定的性質(zhì)

(一)國家目標(biāo)規(guī)定與基本權(quán)利

談?wù)搰夷繕?biāo)規(guī)定的性質(zhì)首先要從國家目標(biāo)規(guī)定與基本權(quán)利的區(qū)別談起。這兩者最大的區(qū)別在于，國家目標(biāo)規(guī)定是一種純粹的客觀法規(guī)范，也就是說，從其中無法得出個(gè)人的主觀權(quán)利。而基本權(quán)利雖然也具有客觀法效力，但它首先是一種主觀權(quán)利。*參見Rico Faller, Staatszile Tierschutz“: Vom parlamentarischen Gesetzgebungsstaat zum verfassungsgerichtlichen Jurisdiktionsstaat?, Duncker & Humblot, Berlin, 2005, S. 137.除此之外，基本權(quán)利主要是公民針對(duì)國家的防御權(quán)，而國家目標(biāo)規(guī)定保護(hù)的不是公民針對(duì)國家的自由空間，而是共同體和政治體的價(jià)值決斷以及公民要求國家進(jìn)行給付或者參與國家。*參見Karl-Peter Sommermann, Die Diskussion über die Normierung von Staatszielen, Der Staat 1993, S. 440.同時(shí)，基本權(quán)利是保護(hù)已經(jīng)存在的東西，而國家目標(biāo)規(guī)定是針對(duì)未來，去尋求達(dá)到一種目前還不存在的狀態(tài)或者法益。

區(qū)分基本權(quán)利和國家目標(biāo)規(guī)定是憲法理論和憲法教義學(xué)長期發(fā)展的結(jié)果。早期，基本權(quán)利首先通過立法者去實(shí)現(xiàn)，由此它不是對(duì)所有的國家權(quán)力產(chǎn)生直接效力，而是通過立法來約束行政，即行政的合法性原則。所以，基本權(quán)利的效力就取決于立法機(jī)關(guān)的民主化程度?；緳?quán)利的主觀化肇始于1849年的保羅教堂憲法，該法第126條允許德國公民針對(duì)侵犯他受帝國憲法保護(hù)的權(quán)利向帝國法院提起訴訟，但是該憲法沒有生效。將主觀權(quán)利從客觀法中提取出來的是當(dāng)時(shí)的國家法實(shí)證主義。格貝爾(Carl Friedrich Wilhelm von Gerber)在1852年《論公權(quán)利》一書中提出，真正的權(quán)利只能是臣民在公法上享有的、法律明確承認(rèn)的、針對(duì)君主和公職人員并且具有起訴可能性的法律地位。從而自由權(quán)不再是作為消極的對(duì)國家權(quán)力的限制，即客觀的、抽象的法律規(guī)定，而是主觀的權(quán)利。*參見Carl Friedrich Wilhelm von Gerber, über ?ffentliche Rechte, Mohr, Tübingen, 1913, S. 79.此后，主觀公權(quán)利經(jīng)過薩維尼、耶利內(nèi)克、比勒等人的發(fā)展，成為后來主流的保護(hù)規(guī)范理論。*參見Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven ?ffentlichen Recht, Duncker & Humblot, Berlin, 1986, S. 22ff.進(jìn)入到魏瑪共和國之后，主觀權(quán)利與客觀法的區(qū)分又起波折。由于魏瑪憲法在經(jīng)典的自由權(quán)外還加入了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利，這使得憲法規(guī)定的規(guī)范性變得復(fù)雜化了。學(xué)者們認(rèn)為，這些新權(quán)利不能取得與經(jīng)典的自由權(quán)同樣的規(guī)范維度，尤其是它們不能取得主觀權(quán)利的內(nèi)涵。進(jìn)入基本法時(shí)代后，雖然基本法第1條第3款肯定了基本權(quán)利的主觀權(quán)利屬性，但是基本法也規(guī)定了一些國家目標(biāo)規(guī)定，*目前德國基本法中的國家目標(biāo)規(guī)定主要有：(1)社會(huì)領(lǐng)域的國家目標(biāo)規(guī)定，包括基本法第20條第1款的社會(huì)國原則；(2)教育和文化領(lǐng)域的國家目標(biāo)規(guī)定，比如聯(lián)邦憲法法院從基本法第5條第3款中推導(dǎo)出的文化國家的國家目標(biāo)；(3)環(huán)保領(lǐng)域的國家目標(biāo)規(guī)定，包括基本法第20a條規(guī)定的自然環(huán)境保護(hù)和動(dòng)物保護(hù)；(4)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政領(lǐng)域的國家目標(biāo)規(guī)定，比如基本法第109條第2款規(guī)定的經(jīng)濟(jì)平衡；(5)外事和防務(wù)領(lǐng)域。比如基本法第23條第1款第1句規(guī)定的參與歐盟發(fā)展。Vgl. Daniel Hahn, Staatszielbestimmungen im integrierten Bundesstaat: Normative Bedeutung und Divergenzen, Duncker & Humblot, Berlin, 2010, S. 114-117.這種規(guī)定不像基本權(quán)利能夠被直接適用，而是間接作為一種要完成的立法。聯(lián)邦憲法法院在1967年的判決中承認(rèn)社會(huì)國是國家目標(biāo)。它指出，基本法第20條第1款僅僅確定了目標(biāo)，但是關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，路徑是開放的。*BVerfGE 22, 180, 204.

由此，國家目標(biāo)規(guī)定與基本權(quán)利成為一種對(duì)立的關(guān)系。*學(xué)者佐默曼認(rèn)為，基于基本權(quán)利的客觀法性質(zhì)，基本權(quán)利和國家目標(biāo)規(guī)定也具有同一性，即基本權(quán)利既是一種主觀權(quán)利，同時(shí)也是一種國家目標(biāo)規(guī)定。因?yàn)榭陀^法性質(zhì)的根源在于基本權(quán)利的原則特征，即基本權(quán)利作為一種最優(yōu)誡命，從而如何讓基本權(quán)利的效力和行使的可能性最大化就成為國家行為的目標(biāo)。Vgl. Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 420.如果某個(gè)規(guī)定中可以推導(dǎo)出主觀權(quán)利的內(nèi)涵，就是基本權(quán)利；反之，就是國家目標(biāo)規(guī)定。因?yàn)榛緳?quán)利保護(hù)的是個(gè)人利益，而國家目標(biāo)規(guī)定保護(hù)公共利益，對(duì)于前者，主要通過主觀訴訟來救濟(jì)(因?yàn)槭莻€(gè)人利益，個(gè)人可以放棄，所以是主觀的)，而對(duì)于后者只能通過客觀訴訟，比如違憲審查來救濟(jì)。對(duì)于客觀訴訟，必須由法定主體基于法定的條件而提起，個(gè)人并無訴訟權(quán)能，更遑論放棄，所以是客觀的。另外，佐默曼還提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分兩者。假設(shè)一個(gè)規(guī)范的內(nèi)容是，任何公民都有權(quán)獲得合適的住宅。另一個(gè)規(guī)范規(guī)定，國家應(yīng)關(guān)心公民獲得合適的住宅。此時(shí)這兩個(gè)規(guī)范是否都屬于國家目標(biāo)規(guī)定呢？佐默曼認(rèn)為，第一個(gè)規(guī)范并非主觀權(quán)利，而是規(guī)定了國家的措施義務(wù)。因?yàn)檫@種有約束力的給付義務(wù)需要立法的具體化和程序。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 418.所以是否具有直接的效力或者是否需要通過立法的中介成為區(qū)分國家目標(biāo)規(guī)定和基本權(quán)利的關(guān)鍵。

從我國的司法實(shí)踐來看，已經(jīng)出現(xiàn)了區(qū)分國家目標(biāo)規(guī)定和基本權(quán)利的“萌芽”，比如在“陶國強(qiáng)、祝樹標(biāo)等與東莞市國土資源局政府信息公開及行政賠償糾紛案”中，*(2016)粵19行終62號(hào)。法院認(rèn)為，陶國強(qiáng)等四人請(qǐng)求確認(rèn)東莞國土局及其法定代表人劉杰違反我國《憲法》第27條第2款“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”的規(guī)定，但該項(xiàng)請(qǐng)求并不屬我國《行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”的情形，原審法院認(rèn)為該項(xiàng)訴求不屬人民法院行政訴訟受案范圍，并無不當(dāng)。

(二)作為一種獨(dú)立規(guī)范類型的國家目標(biāo)規(guī)定

經(jīng)典的規(guī)范結(jié)構(gòu)是事實(shí)構(gòu)成和法律后果，但是這并不足以應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜的工業(yè)和服務(wù)業(yè)社會(huì)的國家任務(wù)?；谒胬婧完P(guān)系的復(fù)雜性，除了跟事實(shí)構(gòu)成相關(guān)的行為規(guī)范外，還出現(xiàn)了跟目標(biāo)相關(guān)的指導(dǎo)原則，比如國家目標(biāo)規(guī)定。盧曼區(qū)分了兩種規(guī)范：條件程式(Konditionalprogramm)和目標(biāo)程式(Zweckprogramm)或最終程式(Finalprogramm)。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 357.條件程式是“如果……那么”模式，即如果滿足事實(shí)構(gòu)成，那么就出現(xiàn)相應(yīng)的法律后果。條件程式的適用方式是涵攝。目標(biāo)程式僅僅預(yù)設(shè)了目標(biāo)，而如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)則留給了解釋者。所以它通過最優(yōu)化(Optimierung)來適用，即在一個(gè)價(jià)值序列中比較不同的觀點(diǎn)。在此意義上，國家目標(biāo)規(guī)定就是一種目標(biāo)程式。它放棄了行為方式的預(yù)設(shè)，而代之以目標(biāo)。

盧曼區(qū)分條件程式和目標(biāo)程式最初是針對(duì)行政法，尤其是規(guī)劃法，用來處理動(dòng)態(tài)背景下的復(fù)雜問題以及國家對(duì)社會(huì)和環(huán)境的形成功能。*參見Dieter Grimm, Der Wandel der Staatsaufgaben und die Krise des Rechtsstaat, in: ders. (Hrsg.), Wachsende Staatsaufgaben-sinkende Steuerungsf?higkeit des Rechts, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1990, S. 299f.如果說條件程式是自由法治國下行政行為的方式，那么目標(biāo)程式就是社會(huì)和生態(tài)法治國下國家行為的進(jìn)路。*參見Hermann Hill, Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht, R. v. Decker’s Verlag, G. Schenck, Heidelberg, 1986, S. 190.條件程式主要用于侵害行政，而目標(biāo)規(guī)定用于規(guī)劃行政。國家目標(biāo)規(guī)定反映了以危險(xiǎn)防御為主要方向的自由法治國向以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為目的的社會(huì)和生態(tài)法治國的轉(zhuǎn)變。

這種區(qū)分類似于英美法上的規(guī)則和原則之別。根據(jù)德沃金的觀點(diǎn)，規(guī)則是以“全有或全無”的方式生效，當(dāng)兩個(gè)規(guī)則發(fā)生沖突的時(shí)候只能其中一個(gè)生效。原則并不會(huì)產(chǎn)生一個(gè)確定的法律后果，而是為某個(gè)決定提供理由。兩個(gè)原則發(fā)生沖突，必須通過比較具體情形中的權(quán)重來解決。但是，德沃金又認(rèn)為，原則和政策不同。政策規(guī)定了一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，一般是關(guān)于社會(huì)的某些經(jīng)濟(jì)、政治或者社會(huì)問題的改善。而原則不在于將促進(jìn)或者保證被認(rèn)為合乎需要的經(jīng)濟(jì)、政治或者社會(huì)形勢(shì)，而在于它是公平、正義的要求，或者是其他道德層面的要求。*參見[美]德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第41頁。但是，德沃金區(qū)分原則與政策只是內(nèi)容上的，而非適用方式上的。因此他才在大多數(shù)情況下，概括地使用原則這個(gè)詞匯來指代規(guī)則之外的其他準(zhǔn)則的總體。*參見[美]德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第40頁。德沃金之后對(duì)原則和規(guī)則進(jìn)行區(qū)分的是亞歷克西(Robert Alexy)，他認(rèn)為原則是一種最優(yōu)誡命(Optimierungsgebote)，它要求在法律和現(xiàn)實(shí)的可能性上尋找一種最可能實(shí)現(xiàn)的高標(biāo)準(zhǔn)。*參見Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, 1. Aufl., Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1985, S. 75.而規(guī)則是要么履行要么不履行，當(dāng)規(guī)則生效的時(shí)候，它要求精確地去完成它的要求，不多也不少。因此，規(guī)則代表的是事實(shí)和法律上的確定。*參見Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, 1. Aufl., Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1985, S. 76.根據(jù)亞歷克西的標(biāo)準(zhǔn)，國家目標(biāo)規(guī)定屬于原則模式，*參見Jan-Reinard Sieckmann, Regelmodelle und Prinzipienmodelle des Rechtssystems, Nomos Verlagsgesellschat, Baden-Baden, 1990, S. 141.即國家動(dòng)用最有效的手段去盡可能地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，目標(biāo)沖突和原則沖突一樣要通過權(quán)衡來解決。

三、國家目標(biāo)規(guī)定的法效力

最先對(duì)國家目標(biāo)規(guī)定的法效力進(jìn)行研究的是學(xué)者朔伊納(Ulrich Scheuner)，他將國家目標(biāo)規(guī)定視為憲法原則的子集，是一種以普遍或者有限的形式出現(xiàn)的為國家活動(dòng)設(shè)定的準(zhǔn)則和方針。它在特定的方向上通過命令和指令來賦予方向和任務(wù)。*參見Ulrich Scheuner, Staatszielbestimmungen, in: Roman Schnur (Hrsg.), Festschrift für Ernst Forsthoff, C.H.Becksche Verlagsbuchhandlung, München, 1972, S. 335.按照朔伊納的觀點(diǎn)，國家目標(biāo)規(guī)定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它暗示了未來有待形成的社會(huì)問題，并且對(duì)國家的行動(dòng)施加了較少的限制。*參見Ulrich Scheuner, Staatszielbestimmungen, in: Roman Schnur (Hrsg.), Festschrift für Ernst Forsthoff, C.H.Becksche Verlagsbuchhandlung, München, 1972, S. 325, 336.目前，德國學(xué)界的通說認(rèn)為，國家目標(biāo)規(guī)定具有法效力，國家權(quán)力有法律上的義務(wù)去追求特定的目標(biāo)。這種效力并非限定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑或手段，而是允許主管機(jī)關(guān)，尤其是立法者享有選擇權(quán)。這種效力限于對(duì)目標(biāo)的追求，即國家不能放棄該目標(biāo)。

(一)對(duì)立法機(jī)關(guān)

國家目標(biāo)規(guī)定賦予立法者具體化的任務(wù)。當(dāng)然，這里的具體化主要是具體化目標(biāo)本身。因?yàn)槟繕?biāo)越抽象，立法者具體化的任務(wù)就越大。如果立法者對(duì)行為的要求視而不見，就會(huì)導(dǎo)致立法不作為的違憲。立法者的形成優(yōu)先體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面要求立法者選擇合適的手段來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，比如到底是將社會(huì)給付設(shè)置為一種純粹的客觀法還是個(gè)人的一種要求公權(quán)力或第三人給付的請(qǐng)求權(quán)，立法者享有評(píng)估特權(quán)；另一方面，立法機(jī)關(guān)并不需要馬上立法。立法機(jī)關(guān)能夠根據(jù)現(xiàn)存的手段或者法律狀態(tài)來決定立法的時(shí)機(jī)。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 379f.但是，立法者的形成空間并非絕對(duì)。大多數(shù)目標(biāo)設(shè)定并不限于國家有義務(wù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而且包含了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式，通常就是要保質(zhì)保量地實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)規(guī)定。這種質(zhì)量可以分為三種不同的層次，從而要求在不同的規(guī)范層次上獲得實(shí)現(xiàn)：*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 382.一種是實(shí)質(zhì)上的，即內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，比如我國《憲法》第14條第2款，國家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。第19條第1款，國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平。第二種是形式上的，即實(shí)現(xiàn)的行為方式，通常以禁止某種行為方式的形式體現(xiàn)出來，比如我國《憲法》第9條第2款，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第15條第3款，國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。第三種是程序上的，即實(shí)現(xiàn)的過程。比如我國憲法第16條第2款，國有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會(huì)和其他形式，實(shí)行民主管理。第17條第2款，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。

(二)對(duì)行政機(jī)關(guān)

對(duì)于立法機(jī)關(guān)已經(jīng)具體化了的國家目標(biāo)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)在適用法律的時(shí)候注意該規(guī)定。這時(shí)，國家目標(biāo)規(guī)定是作為一種解釋標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)揮作用，即在解釋法律的概括性條款和不確定法律概念的時(shí)候，要進(jìn)行基于憲法(國家目標(biāo)規(guī)定)的解釋。對(duì)于立法機(jī)關(guān)沒有具體化的國家目標(biāo)，國家目標(biāo)規(guī)定發(fā)揮裁量指導(dǎo)的功能。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziel Umweltschutz“ mit Gesetzesvorbehalt?, DVBL 1991, S. 35.行政機(jī)關(guān)在選擇多個(gè)法律后果的時(shí)候，它的裁量權(quán)的行使受到國家目標(biāo)規(guī)定的約束。尤其在所謂的規(guī)劃裁量領(lǐng)域，比如空間規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，國家目標(biāo)規(guī)定是作為規(guī)劃形成的指導(dǎo)。*參見Thomas Rincke, Staatszielbestimmungen der Verfassung des Freistaates Sachsen, Peter Lang, Frankfurt am Main/Berlin/Bern/New York/Paris/Wien, 1997, S. 164f.比如行政機(jī)關(guān)在做土地規(guī)劃的時(shí)候就不能不考慮《憲法》第10條第5款“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”的要求。

(三)對(duì)司法機(jī)關(guān)

法院必須把國家目標(biāo)規(guī)定作為合憲秩序的一部分予以考慮。出于法律保留的原因，司法機(jī)關(guān)不能隨意地進(jìn)行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?；诜止ぃㄔ翰荒芟窳⒎ㄕ吣菢尤オ?dú)自進(jìn)行國家目標(biāo)的形成。只有當(dāng)法官去填補(bǔ)法律漏洞的時(shí)候，才能直接適用國家目標(biāo)規(guī)定。國家目標(biāo)規(guī)定對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，跟對(duì)行政機(jī)關(guān)一樣，主要是一種解釋標(biāo)準(zhǔn)。比如在“咸陽中威房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與咸陽市農(nóng)業(yè)機(jī)械總公司等企業(yè)承債兼并合同案”中，*(2013)陜民二終字第00076號(hào)。法院認(rèn)為，農(nóng)機(jī)公司系國有公司，根據(jù)《憲法》第16條規(guī)定，國有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會(huì)形式，實(shí)行民主管理……本案農(nóng)機(jī)公司雖對(duì)公司改制及對(duì)職工的安置辦法召集公司職工代表進(jìn)行了討論，但會(huì)議并未形成正式的職工代表會(huì)議決議，農(nóng)機(jī)公司上報(bào)的《職工代表會(huì)議決議》未經(jīng)職工代表簽名確認(rèn)，因此，該決議不具有法律效力。在“黃志榮與廣州交通集團(tuán)南沙巴士有限公司勞動(dòng)爭議案”中，*(2015)穗中法民一終字第465號(hào)。法院認(rèn)為，《憲法》第25條規(guī)定：“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)?！痹瓕彿ㄔ旱奶幚硎欠蠎椃ㄏ嚓P(guān)規(guī)定的。計(jì)劃生育是我國的基本國策，被上訴人作為國企有義務(wù)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，勞動(dòng)者生育問題不僅僅是個(gè)人隱私，涉及國企的法律責(zé)任，被上訴人主張勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)如實(shí)向用人單位報(bào)告是合理的。同時(shí)，國家目標(biāo)規(guī)定越具體、立法者對(duì)于目標(biāo)具體化和實(shí)現(xiàn)的評(píng)估特權(quán)越窄，法院對(duì)立法和行政的審查密度就越大。相反，目標(biāo)設(shè)定越抽象、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條件越少，法院就越要尊重立法機(jī)關(guān)的形成自由。*參見Daniel Hahn, Staatszielbestimmungen im integrierten Bundesstaat: Normative Bedeutung und Divergenzen, Duncker & Humblot, Berlin, 2010, S. 94-95.

四、國家目標(biāo)規(guī)定的適用方式

(一)沖突解決

國家目標(biāo)規(guī)定的適用首先要解決兩個(gè)層面的沖突：一個(gè)是國家目標(biāo)規(guī)定與基本權(quán)利的沖突，另一個(gè)是國家目標(biāo)規(guī)定之間的沖突。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 383.

我國臺(tái)灣學(xué)者林明昕將基本國策與基本權(quán)利的交互作用分為三種：(1)基本國策對(duì)于基本權(quán)利的制約作用。(2)基本國策對(duì)基本權(quán)利的填充作用。(3)基本權(quán)利對(duì)基本國策的回饋?zhàn)饔谩?林明昕：《基本國策之規(guī)范效力及其對(duì)社會(huì)正義之影響》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2016年第45卷特刊。其中，后兩種情形都反映了基本國策(國家目標(biāo)規(guī)定)與基本權(quán)利之間的互補(bǔ)。*比如我國憲法第46條僅僅規(guī)定了公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，但是如何受教育，該條并不明確。相對(duì)地，憲法第19條就規(guī)定的國家在教育領(lǐng)域的目標(biāo)和任務(wù)，有助于填補(bǔ)并理解受教育權(quán)的內(nèi)涵。沖突主要發(fā)生在第一種情形。此時(shí)，基本國策代表一種公共利益對(duì)基本權(quán)利的行使構(gòu)成了限制。比如我國憲法第4條規(guī)定，中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等團(tuán)結(jié)互助和諧關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為。由此，如果有人發(fā)表宣揚(yáng)民族仇恨、民族歧視的言論，該條就構(gòu)成限制其言論自由的理由。當(dāng)然，這種限制能否成立，還需要在“維護(hù)發(fā)展各民族平等團(tuán)結(jié)互助和諧”的國家目標(biāo)與言論自由之間進(jìn)行比例原則的檢驗(yàn)。國家目標(biāo)規(guī)定與基本權(quán)利的沖突更容易發(fā)生在那些憲法沒有規(guī)定對(duì)其進(jìn)行法律保留的基本權(quán)利身上，因?yàn)橛蟹杀Ａ舻幕緳?quán)利，限制基本權(quán)利的理由主要由立法去規(guī)定，而那些沒有規(guī)定法律保留的基本權(quán)利，意味著對(duì)于這些權(quán)利的干預(yù)只能基于憲法提供的理由，這被稱為“憲法固有限制(verfassungsimmantente Schranken)。*BVerfGE 28, 260f.國家目標(biāo)規(guī)定就屬于憲法固有限制的一種。

國家目標(biāo)規(guī)定之間的沖突，比如環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與社會(huì)國目標(biāo)，按照德沃金和亞歷克西的理論，應(yīng)當(dāng)通過權(quán)衡來解決。這首先意味著，既然國家目標(biāo)規(guī)定要求最大程度地實(shí)現(xiàn)，那么在目標(biāo)沖突的時(shí)候就不能過分重視某個(gè)目標(biāo)而忽視其他的目標(biāo)。其次意味著，國家目標(biāo)規(guī)定之間存在一個(gè)有條件的優(yōu)先關(guān)系。不同于規(guī)則之間的沖突是一個(gè)反對(duì)另一個(gè)的實(shí)施，目標(biāo)沖突只能在個(gè)案中確定，即在一種情況下A目標(biāo)優(yōu)先于B目標(biāo)，這并不意味著在其他的情況下A目標(biāo)也優(yōu)于B目標(biāo)。所以，國家目標(biāo)沖突并沒有絕對(duì)的優(yōu)先關(guān)系。佐默曼總結(jié)的衡量標(biāo)準(zhǔn)包括：特殊的國家目標(biāo)優(yōu)于一般的國家目標(biāo)、抽象的國家目標(biāo)優(yōu)于具體的國家目標(biāo)(因?yàn)槌橄蟮哪繕?biāo)更接近核心目標(biāo))。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 414.當(dāng)然，這些權(quán)重會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變遷而變化。

(二)審查標(biāo)準(zhǔn)

國家目標(biāo)規(guī)定的規(guī)范性體現(xiàn)在兩方面：一是作為具體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和界限，二是作為立法者的行為要求。第一種情況表現(xiàn)為立法行為的合憲性審查(即立法違反了國家目標(biāo)規(guī)定)，第二種情況表現(xiàn)為立法不作為的合憲性審查(即立法沒有履行或者沒有很好地履行國家目標(biāo)規(guī)定所課予的立法作為義務(wù))。

1.國家目標(biāo)規(guī)定作為立法作為的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。合憲性審查是審查立法是否與憲法的形式和實(shí)質(zhì)規(guī)范相一致。國家目標(biāo)規(guī)定一般只是其核心領(lǐng)域?qū)α⒎ㄕ呔哂屑s束力，因?yàn)槟繕?biāo)范圍的具體化是立法者的評(píng)估特權(quán)。同時(shí)，憲法對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑也沒有特別的預(yù)設(shè)。由于立法機(jī)關(guān)享有評(píng)估特權(quán)，所以憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審查是有限的。只有當(dāng)立法明顯違反了國家目標(biāo)、并且沒有其他重要的憲法目標(biāo)對(duì)其進(jìn)行正當(dāng)化的時(shí)候，憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)才能宣布有問題的規(guī)范是違憲的。*參見Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.), Staatszielbestimmungen-Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht der Sachverst?ndigenkommission, 1983, S. 50f.

2.國家目標(biāo)規(guī)定作為立法不作為的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。一般來說，立法者的評(píng)估特權(quán)也包含選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間點(diǎn)。前提是，立法者關(guān)注目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題，并且在與其他目標(biāo)的權(quán)衡中確定了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的“成本收益”。如同立法作為違憲一樣，立法不作為違憲也必須是在明顯違反國家目標(biāo)規(guī)定的情況下。*參見Helmut Simon, Die Aufnahme von Staatszielbestimmungen in die Verfassungen, in: Herta D?ubler-Gmelin (Hrsg.), Gegenrede: Aufkl?rung, Kritik, ?ffentlichkeit, Festschrift für Ernst Gottfried Mahrenholz, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1994, S. 451.一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否將損害其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者對(duì)國家的財(cái)政給付能力提出了過分的要求，這在判斷立法不作為，是否構(gòu)成明顯違憲中發(fā)揮了特殊作用，這又取決于每個(gè)目標(biāo)在憲法的目標(biāo)結(jié)構(gòu)中的地位以及重要性的程度。

德國聯(lián)邦憲法法院還區(qū)分了真正的或者絕對(duì)的立法不作為和非真正的或者相對(duì)的立法不作為。前者是絕對(duì)的立法不作為，是指立法者未在適當(dāng)期間內(nèi)履行其憲法委托，進(jìn)行相應(yīng)的立法行為。后者是指立法者以違反平等原則的方式賦予特定一群人利益，而將特定另一群人排除在外，從而賦予另一群人請(qǐng)求立法者作為的權(quán)利。*參見王鍇：《論立法不作為的違憲》，載《東吳法學(xué)》2007年春季卷。國家目標(biāo)規(guī)定也可以作為相對(duì)立法不作為的基礎(chǔ)，國家的促進(jìn)義務(wù)不僅要求積極的立法，也要求考慮所有相關(guān)的人群。

結(jié)語

過去對(duì)我國憲法總綱條款的批評(píng)主要在于，憲法總綱條款的修改過于頻繁，從而影響了憲法的穩(wěn)定性。*參見張義清：《基本國策的憲法效力研究》，載《社會(huì)主義研究》2008年第6期。從現(xiàn)行憲法的修改來看，確實(shí)有40%的憲法修正案是針對(duì)憲法總綱條款的。但是，我們不能忽視，國家目標(biāo)規(guī)定的功能恰恰就在于保持憲法的動(dòng)態(tài)性。一方面，憲法向未來開放是不可避免的；另一方面，國家目標(biāo)的成文化也意味著國家行為的確定化。憲法中國家目標(biāo)的結(jié)構(gòu)越緊密，對(duì)政治過程的規(guī)制就越嚴(yán)格。同時(shí)，國家目標(biāo)越具體，立法者在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)中的作用就越有限，從而對(duì)未來不可預(yù)見的發(fā)展無法做出適當(dāng)反應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)就越大。*參見Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997, S. 374.可以說，國家目標(biāo)規(guī)定這種綱領(lǐng)性條款在憲法中的出現(xiàn)，是法的安定性因應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)高度復(fù)雜性的必然結(jié)果。