薛寧蘭

(中國社會科學院 法學研究所，北京 100720)

黨的十九大報告指出“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”[1]。為此必須“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，“建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家,發(fā)展中國特色社會主義法治理論”，“建設社會主義法治文化”[1]。這些都是習近平新時代中國特色社會主義法治思想的重要內(nèi)涵。法律體系、法治體系、法治理論、法治文化因此成為建設法治中國的四個重要方面。

全面依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，是國家治理的一場深刻革命。改革開放40年來，中國在依法治國方面取得顯著成效，徹底擺脫過去無法可依的狀態(tài)，于2010年宣布中國特色社會主義法律體系形成。其中，保障婦女權益、促進性別平等的法律體系是以《憲法》為基礎，以《婦女權益保障法》為主體，包括國家各種單行法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府各部門行政規(guī)章在內(nèi)的一整套體系[2]。在全面推進依法治國的新時代，中國婦女權益法律保障體系迎來創(chuàng)新發(fā)展的新機遇。在國家層面建立法律法規(guī)性別平等評估機制，正是抓住這一機遇，推動以男女平等價值觀為指引，促進婦女全面發(fā)展的法律法規(guī)政策體系創(chuàng)新，完善提升婦女地位國家機制的重要舉措。

一

提高立法質量是新時代全面依法治國的重中之重，是建設法治國家、法治政府、法治社會，實現(xiàn)善治的前提；高質量的立法也是嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的前提。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國重大問題的決定》提出“深入推進科學立法、民主立法”?？茖W立法的關鍵是立法要尊重和體現(xiàn)社會發(fā)展的客觀規(guī)律、法律所調整的社會關系的客觀規(guī)律以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律；民主立法的核心在于立法必須堅持人民的主體地位，通過各種方式使法律更好地匯集民意、集中民智，真正反映人民的意愿，體現(xiàn)人民的利益和需求[3](P 76)。黨的十九大報告在此基礎上，增加“依法立法”的新要求，指出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”[1]。這是在法治中國一體建設中，黨中央對立法工作提出的更高要求。依照《立法法》，“依法立法”起碼包含三層含義：(1)全國人大及其常委會依照憲法制定各基本法律；(2)國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；(3)省級人民代表大會及其常務委員會在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。可見，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。

保障婦女權益，實現(xiàn)男女平等是新中國成立以來黨和國家一貫堅持的基本價值理念，是社會主義核心價值體系中不可或缺的要素。實現(xiàn)“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”目標，要求各級立法機關在制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例時，應當遵循《憲法》第48條確立的“婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利”的基本原則，以此為立法指導思想，通過具體制度設計和條文規(guī)定，將這一立法理念融入其中。另一方面，為“使每一項立法都符合憲法精神”，在全國人大常委會和國務院的立法程序中分別建立法律、法規(guī)、政策性別平等評估機制，調研論證、分析評估法律法規(guī)草案是否符合憲法男女平等原則、是否符合社會主義核心價值觀要求，是否有利于實現(xiàn)男女兩性在權利、機會、結果、責任上的平等，并以此促進婦女與男性平等參與經(jīng)濟社會發(fā)展、共享發(fā)展成果，攜手共進，都具有積極的現(xiàn)實意義。建立法律法規(guī)性別平等評估機制也是完善中國立法體制，推動和實現(xiàn)“科學立法”“民主立法”“依法立法”的重要舉措，更是貫徹落實男女平等基本國策的重要途徑和手段。這一工作機制將性別視角和性別分析引入國家法律法規(guī)的制定、實施和監(jiān)測評估全過程，避免制度性歧視，從而能夠從源頭上保障婦女合法權益，促進男女平等。

二

建立法律法規(guī)的性別平等評估機制也具有深遠的國際意義。中國是聯(lián)合國1979年《消除對婦女一切形式歧視公約》的最早締約國之一?！跋緡秶鷥?nèi)對婦女的各種歧視”是締約國應當承擔和履行的國家義務。30多年來，中國政府積極履行公約確立的國家義務，定期提交國家報告，迄今已向聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會遞交了八次履約國家報告，向全世界展示了中國政府在消除性別歧視，推動男女平等，實現(xiàn)兩性和諧發(fā)展方面做出的努力與取得的成就。

1995年9月，聯(lián)合國第四次世界婦女大會在北京成功舉辦。會議的成果性文件《北京宣言》和《行動綱領》強調,各國政府在處理提高婦女地位的機制問題時，應將性別觀點納入所有政策和方案的主流，以便在做出決定之前分析對婦女和男性各自將產(chǎn)生的影響。此后，“社會性別主流化”成為聯(lián)合國推動性別平等的全球戰(zhàn)略。1997年，聯(lián)合國經(jīng)濟與社會理事會進一步明確社會性別主流化的含義，指出它是一項戰(zhàn)略，要求每個國家的立法、政策等從制定、執(zhí)行到評估的全過程都要考慮到女性和男性的需求及其經(jīng)歷，分析將會對男女兩性各自產(chǎn)生的影響，以及實際上產(chǎn)生了何種影響?？梢姡⒎煞ㄒ?guī)性別平等評估機制，對其進行事前、事中、事后全過程的社會性別分析，是將性別平等主流化落實到國家立法過程的重要途徑。

’95世婦會期間，為回應聯(lián)合國“社會性別主流化”戰(zhàn)略，中國政府宣布將男女平等作為促進中國社會發(fā)展的一項基本國策。憲法和法律確立的男女平等原則由此進入國家政策體系的最高層次，制約和引導著其他具體政策的制定和執(zhí)行。針對現(xiàn)階段對法律法規(guī)政策的性別平等審查缺乏制度性保障的現(xiàn)狀，《中國婦女發(fā)展綱要(2011-2020年)》首次提出“將社會性別意識納入法律體系和公共政策，加強對法規(guī)政策的性別平等審查”。2015年3月，修改后的《立法法》對立法論證、聽證、可行性評價等制度和程序做出進一步完善。第39條規(guī)定：“擬提請常務委員會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，常務委員會工作機構可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估。評估情況由法律委員會在審議結果報告中予以說明。”這一條款雖是對立法前評估的一般性規(guī)定，卻是在現(xiàn)行國家立法體制中增加性別平等評估內(nèi)容的憲法性依據(jù)。性別平等評估應當成為全國人大等相關機構在立法前對法律草案進行評估的一部分。

三

如果說，良法是善治的前提，那么，良法善治則是實現(xiàn)法治的前提。黨的十八大以來的一系列相關文件表明，提高立法質量是當前立法工作的首要任務，而開展立法評估則是提高立法質量不可缺少的重要環(huán)節(jié)和工具。

自2012年江蘇省首創(chuàng)地方性法規(guī)政策性別平等評估咨詢機制以來，全國已有27個省市自治區(qū)在婦聯(lián)組織參與推動下建立了這一機制。所謂“地方性法規(guī)政策性別平等評估機制”，是指在地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件的制定實施中，通過制度化地調研、分析、論證是否直接或間接地對女性或男性產(chǎn)生不同影響，提出修改建議，推動地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件在制定時和實施中充分考慮男女兩性現(xiàn)實差異，促進男女在法規(guī)政策層面平等受益、共同發(fā)展的工作機制。這一機制的內(nèi)容大體包括評估主體、評估對象、評估方法、評估程序、評估指標、評估效果等。五年來，這一開創(chuàng)性的地方立法工作機制初建成效，“在傳播性別平等工作理念、建立部門聯(lián)動維權機制、實現(xiàn)婦聯(lián)源頭參與立法等方面取得了顯著成效”[4]。深圳市地方法規(guī)政策性別平等評估委員會自2016年3月成立以來，已經(jīng)評估21部地方法規(guī)文件，提出修改建議100余條[5]。與此同時，這一工作機制因決策者在觀念意識與認識上的不一致，或多或少地存在著若干不足，如評估主體不一致、評估范圍不統(tǒng)一、評估方法過于簡單、評估依據(jù)不明確等[6](PP 80-81)，亟需在國家層面予以協(xié)調統(tǒng)一。

性別平等評估是立法評估的一部分。立法評估由地方先行先試為建立國家級法律法規(guī)性別平等評估機制提供了豐富的本土經(jīng)驗。事實上，中國地方性立法評估實踐已有數(shù)十年之久。從2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出“提高制度建設質量”開始，政府層面的行政法規(guī)立法評估制度隨之產(chǎn)生。一些省市如廣東、重慶等先行先試，積極開展地方立法評估制度建設與實踐[7]。從性質上看，目前開展的地方立法評估是綜合性評估，而對地方立法的性別平等評估則屬專項評估。兩相比較，不難發(fā)現(xiàn)，已有地方立法評估側重于立法實施效果的評估，屬于立法后的評估，而對地方立法的性別影響評估則多為立法前的評估。從立法評估制度的科學性、完整性目標看，無論哪種類型的立法評估均應包括立法前和立法后兩個階段。地方立法評估條塊分割的現(xiàn)狀應當通過制度整合來消弭。再者，基于中國立法體制的特性，國家出臺的法律法規(guī)政策是地方人大和政府制定法規(guī)政策的上位法依據(jù)，因此，僅有地方性法規(guī)政策的性別影響評估機制，無法避免和消除國家法律法規(guī)政策中不利于兩性平等發(fā)展的或顯性或隱性的內(nèi)容。為此，建議以新發(fā)展理念為指導，將實現(xiàn)男女平等、促進兩性共同發(fā)展確立為法律法規(guī)性別平等評估機制的目標；在《立法法》相關條款中增加將性別平等意識納入立法全過程的內(nèi)容，并將性別平等評估機制納入立法評估之中；在全國人大和國務院法制辦設立專門機構負責此項工作[8]。

中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代。地方和中央?yún)f(xié)同推進建立法律法規(guī)性別平等評估機制，以統(tǒng)一和完善立法評估的主體、范圍，確立明確清晰的評估指標和程序，形成中央與地方立法性別平等評估機制相互配套、良性互動的整體格局。以良法保善治，以平等促發(fā)展，這是滿足人民日益增長的對美好生活的需要，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及包括男女兩性在內(nèi)的所有公民的創(chuàng)新之舉。

[1]習近平. 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)[R/OL].人民網(wǎng)-中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[2]國務院新聞辦公室.中國性別平等與婦女發(fā)展(白皮書)[R/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhua.com/politics/2015-09/22/c_1116636886.htm.

[3]信春鷹.深入推進科學立法、民主立法[A].《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014.

[4]楊慧、白黎.應加大法律與政策性別平等評估力度[N].中國婦女報，2015-12-21.

[5]葉海燕.深圳性別平等評估機制運行顯效[N].中國婦女報，2017-07-26.

[6]鄭玉敏.完善我國地方法規(guī)性別平等評估機制的對策與建議[J].山東女子學院學報，2015，(5).

[7]張瓊.立法評估完整性研究及建設路徑[J].宏觀質量研究，2016，(2).

[8]鄭玉敏.推動中國法律的性別平等評估機制建立研究[J].山東女子學院學報，2016，(2).