張 耀

(上海國際問題研究院 海洋和極地研究中心,上海 200233)

中俄兩國之間的戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系建立已經(jīng)二十多年了。二十多年來,中俄兩國在各個領(lǐng)域的全方位合作得到了長足的發(fā)展,也得到兩國人的高度評價?！爸卸黻P(guān)系處于歷史最好時期”已經(jīng)成為兩國領(lǐng)導(dǎo)人的共識。在中俄雙邊合作過程中,北極合作是一個新興的領(lǐng)域,尤其是中國提出“一帶一路倡議”之后,兩國民間和官方都有將雙方的北極合作納入到“一帶一路”合作框架之中的呼吁。

2018年1月26日,中國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布題為《中國的北極政策》的白皮書,這是迄今為止中國的第一個官方北極政策文件。在白皮書中,中國明確表明,中國愿意與各方共同努力,中國愿依托北極航道的開發(fā)利用,與各方共建“冰上絲綢之路”。[1]“一帶一路”倡議是中國提出的合作與發(fā)展倡議,旨在加強(qiáng)與推動中國與諸多亞歐非國家間的各領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)合作,從而達(dá)到合作共贏的愿景。這其中,俄羅斯是“一帶一路倡議”所涉及的重要國家。隨著俄羅斯和中國在北極事務(wù)上的合作以及中國北極政策的日益明確和實施,“一帶一路倡議”概念也逐漸被應(yīng)用到北極地區(qū)。中俄兩國也開始在這一問題上逐漸得到共識,并提出了“冰上絲綢之路”的概念,雙方在這一框架下的合作正在不斷向前推進(jìn)。

一、“冰上絲綢之路”概念形成的背景及其形成

進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著北極地區(qū)的自然環(huán)境和國際環(huán)境的演變,北極正日益成為國際政治的新焦點(diǎn),相關(guān)國家對北極事務(wù)也越來越感興趣,很多北極國家和北極域外國家在政策層面也十分重視北極問題并相繼推出本國的北極政策文件。例如,除了8個北極國家以外,歐盟以及亞太地區(qū)的中日韓三國都已經(jīng)公布本國的北極政策文件。之所以出現(xiàn)這種各國越來越重視北極問題的趨勢的主要原因包括:

第一,隨著全球自然環(huán)境的變遷，特別是氣候變暖趨勢的日益明顯,北極地區(qū)的氣候變化比世界上其他地區(qū)的氣候變化趨勢表現(xiàn)得更快、更嚴(yán)重。例如,中國的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、農(nóng)林牧漁系統(tǒng)乃至旅游經(jīng)濟(jì)等都會因為北極地區(qū)的環(huán)境和氣候變化而受到各種影響。[2]北極氣候環(huán)境變化的另一重要后果表現(xiàn)在,北極的平均氣溫在逐漸上升后,由此引起北冰洋海冰的范圍和厚度都有所減少。根據(jù)相關(guān)科學(xué)報告,北冰洋海冰融化的速度經(jīng)常表現(xiàn)出加快的趨勢,北冰洋可通航時間也越來越長,已經(jīng)創(chuàng)造了夏季可通航的大面積開放區(qū)域。在不久的將來,可能出現(xiàn)夏季北冰洋可以全線通航的可能性。穿過北冰洋的北極航線是連接太平洋和大西洋最簡捷的航路,從東亞地區(qū)到西歐或者北美地區(qū),通過北極航線的航行距離比傳統(tǒng)的穿過印度洋或者太平洋的航線距離平均可縮短20～40%,理論上將獲得包括航行時間縮短、航行成本降低等航運(yùn)效益。例如從上海到歐洲的德國漢堡航線,經(jīng)由北極東北航道的航程為7 198海里,而經(jīng)由蘇伊士運(yùn)河和馬六甲海峽的航程則達(dá)11 479海里,前者比后者縮短了幾乎三分之一;從上海到北美的美國紐約航線,經(jīng)由北極西北航道的航程為8 632海里,而經(jīng)由巴拿馬運(yùn)河的航程則為10 567海里,前者比后者縮短了將近20%[3]。目前,北極航線可航行季節(jié)明顯延長,大約為100至150天,通航的船只也越來越多。據(jù)統(tǒng)計,僅僅通過俄羅斯沿岸水域的東北航線的航運(yùn)量，在2007～2016年間一共有248次,并且呈明顯逐年增加的趨勢。[4]這表明,北極航線具有商業(yè)價值的可能性離變?yōu)楝F(xiàn)實正越來越近。

第二,北極蘊(yùn)藏著豐富的自然資源,比如石油、礦產(chǎn)、魚類和森林等,從而吸引了各國的注意力。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局的統(tǒng)計,北極地區(qū)是最大的尚未大規(guī)?？碧胶烷_發(fā)的資源聚居區(qū),儲存著世界上未發(fā)現(xiàn)的常規(guī)石油資源的13%(900億桶)和30%未被發(fā)現(xiàn)的常規(guī)天然氣資源。據(jù)估計,北極潛在的可開采石油資源約2 500億桶,天然氣為50～80萬億立方米,約占世界未開發(fā)油氣資源的25%。同時,環(huán)北冰洋大陸架和沿岸地區(qū)還蘊(yùn)藏有占世界9%的煤炭資源。[5]另外,北極地區(qū)還有大量的銅、鈷、鎳、鉛、鋅、金、銀等金屬礦以及金剛石、石棉和稀有元素等資源。因此,北極地區(qū)被認(rèn)為是世界上繼中東地區(qū)之后第二個能源寶庫。

正因為北極地區(qū)的特殊地理屬性和自然資源稟賦,使得如何治理、開發(fā)北極以帶來更多的發(fā)展和繁榮成為相關(guān)國家關(guān)切的焦點(diǎn)。

2014年3月,俄羅斯副總理羅戈津在俄羅斯重要的北冰洋沿岸港口城市阿爾漢格爾斯克參加活動時表示“北極航線是一個非常重要的問題。俄羅斯在這里具有優(yōu)勢地位,這是最方便的運(yùn)輸渠道。事實上,這是我們的‘冰上絲綢之路’”。[6]這是俄羅斯第一次提出“冰上絲綢之路”的概念。

2015年5月,俄羅斯副總理羅戈津和中國國務(wù)院副總理汪洋共同出席了在中國哈爾濱舉辦的第二屆俄中博覽會,兩位領(lǐng)導(dǎo)人還就中俄兩國政府在北極航線問題上的合作事務(wù)進(jìn)行了討論。羅戈津說,中國可以積極參與北極航線的港口和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。他還指出,北極航線項目是中俄合作最有前途的項目；中俄兩國的這種合作也可以在俄方提出的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟項目和中方提出的“一帶一路倡議”協(xié)調(diào)發(fā)展的框架下進(jìn)行；中國可以參與造船、大陸架技術(shù)、海洋技術(shù)和輔助船等項目。此后,在2015國際論壇“北極:現(xiàn)在和未來”的全體會議上,羅戈津再次稱俄羅斯已邀請中國參加利用北極航線運(yùn)送貨物。[7]2016年2月,羅戈津邀請中國國務(wù)院副總理汪洋訪問北極地區(qū),以顯示俄羅斯沿岸的北極航線安全可靠。

近兩年來,中國和俄羅斯就建設(shè)北極航線進(jìn)行了富有成效的討論。2017年7月,中國國家主席習(xí)近平應(yīng)俄羅斯總統(tǒng)弗拉基米爾·普京的邀請,抵達(dá)俄羅斯進(jìn)行為期兩天的正式訪問。在與俄羅斯總理梅德韋杰夫的會談中,習(xí)近平指出,雙方應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對北極航線的合作,共同建設(shè)“冰上絲綢之路”,并做好相關(guān)的連通工程。梅德韋杰夫表示,我們愿意俄羅斯政府?dāng)U大與中國的“北極航線合作”。[8]這可以看作是最高層官員關(guān)于北極航線的最新聲明，同時也是俄羅斯政府關(guān)于共同建設(shè)“冰上絲綢之路”的回應(yīng)。中國政府在2018初發(fā)表的《中國北極政策》表明,中國政府愿與各方共同努力,通過發(fā)展北極航線來建設(shè)極地絲綢之路。白皮書指出:中國發(fā)起共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”(“一帶一路”)重要合作倡議,與各方共建“冰上絲綢之路”,為促進(jìn)北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展帶來合作機(jī)遇。[9]由此可見,中俄兩國逐漸達(dá)成建設(shè)“冰上絲綢之路”是兩國發(fā)展的共同需求,也符合兩國長遠(yuǎn)發(fā)展利益。中國的“一帶一路倡議”提出的初衷就是通過與沿線國家加深經(jīng)濟(jì)合作促成合作共贏的局面。

二、“冰上絲綢之路”框架下中俄兩國北極合作的進(jìn)展

近年來,在中俄兩國對“一帶一路倡議”尤其是“冰上絲綢之路”達(dá)成高度共識以后,兩國在北極地區(qū)的相關(guān)合作不斷取得進(jìn)展。

(一)北極地區(qū)的雙邊能源合作

俄羅斯在北極地區(qū)擁有巨大的石油和天然氣儲量,由于種種地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)的原因,近年來俄羅斯社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展重心呈現(xiàn)向東向北偏移跡象,俄羅斯已經(jīng)把運(yùn)動地區(qū)和北極地區(qū)的開發(fā)與發(fā)展作為其國家未來振興的重要方向。俄羅斯經(jīng)濟(jì)是嚴(yán)重依賴能源出口的資源模式,俄羅斯國民經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展嚴(yán)重依賴與資源的穩(wěn)定出口和價格預(yù)期,北極地區(qū)豐富的油氣資源有助于俄羅斯實現(xiàn)恢復(fù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大地緣政治影響力和改善國際環(huán)境的目的。對中國而言,一方面國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對進(jìn)口資源的依賴性日益增加,另一方面,與俄羅斯的能源合作一直是兩國戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系中重要內(nèi)容。隨著北極地區(qū)能源開發(fā)的可行性日益增加,與俄羅斯在北極事務(wù)上和能源領(lǐng)域深化合作將有助于實現(xiàn)我國的能源多元化戰(zhàn)略,增強(qiáng)抵御能源風(fēng)險的能力,確保我國發(fā)展進(jìn)程中的能源安全。眾所周知,由于北極地區(qū)特殊的自然地理狀況和嚴(yán)酷條件,加上北極各國日益重視環(huán)境生態(tài)的保護(hù),北極地區(qū)的發(fā)展,其特點(diǎn)是資本強(qiáng)度非常高,同時開發(fā)北極還需要以科學(xué)的、經(jīng)濟(jì)的、法律的和社會的綜合政策和手段來支持北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在這方面,中俄兩國存在很強(qiáng)的互補(bǔ)性,中俄兩國的北極與能源合作,有助于俄羅斯實現(xiàn)其在北極地區(qū)的發(fā)展目標(biāo),特別是在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)方面的許多目標(biāo);中國則可以通過與俄羅斯在關(guān)鍵項目上的合作來獲得北極的發(fā)展與合作潛力,獲得俄羅斯在北極地區(qū)開發(fā)的油氣資源。

近年來,以中石油公司(CNPC)為代表的中國能源企業(yè)在北極地區(qū)的油田開發(fā)中與俄羅斯石油公司(Rosneft)積極開展合作,特別是雙方在雅馬爾天然氣田的開發(fā)上的合作卓有成效。由中國和俄羅斯共同發(fā)起的雅馬爾液化天然氣項目位于俄羅斯北極地區(qū)的亞馬爾半島,法國企業(yè)也參與了該合作項目,雅馬爾液化天然氣企業(yè)是目前俄羅斯北極地區(qū)最大的天然氣開發(fā)、液化、運(yùn)輸和銷售項目。同時,也是中國自2013提出“一帶一路”倡議以來的第一個大型海外能源項目。俄羅斯天然氣生產(chǎn)商諾瓦泰克擁有該公司50.1%的股份,法國能源供應(yīng)商S.A.C.和中國石油天然氣集團(tuán)擁有20%的股份。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后,諾瓦泰克一直受到制裁,雅馬爾液化天然氣企業(yè)也面臨著進(jìn)一步的財政困難。為了推動該項目,諾瓦泰克進(jìn)一步尋求外國合作伙伴的參與。2015年9月,諾瓦泰克將9.9%的雅馬爾液化天然氣企業(yè)股份賣給了絲綢之路基金。目前,雅馬爾天然氣田的開發(fā)已經(jīng)獲得重大成果,按照計劃,到2019年,雅馬爾液化天然氣項目全部建成后,該項目的三條生產(chǎn)線每年將向中國穩(wěn)定供應(yīng)400萬噸液化天然氣。2018年7月19日,雅馬爾液化天然氣項目向中國供應(yīng)的首船液化天然氣通過北極東北航道運(yùn)抵中石油旗下的江蘇如東液化天然氣接收站,開啟了亞馬爾項目向中國供應(yīng)液化天然氣的新篇章。[10]

(二)北極航線開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施合作

隨著北極航線的前景不斷被開好,過去幾年來,俄羅斯一直在大力推進(jìn)所謂“復(fù)興北海航線”計劃。在俄羅斯的語境中,北極航線東北航道的俄羅斯沿海海域部分被稱為北方海航道,主要解決俄羅斯北極地區(qū)的國內(nèi)航運(yùn)業(yè)務(wù),北方海航道對聯(lián)通俄羅斯北極地區(qū)的西部地區(qū)(比如摩爾曼斯克地區(qū))和東部地區(qū)(比如西伯利亞楚科奇地區(qū))具有重要經(jīng)濟(jì)意義。在北極航線可能成為現(xiàn)實可能的大背景下,將原來俄羅斯國內(nèi)的北方海航道納入未來北極航運(yùn)的總體框架中,將為整個北極地區(qū)和俄羅斯國家的經(jīng)濟(jì)增長做出重要貢獻(xiàn)并大大提升俄羅斯的地緣經(jīng)濟(jì)地位。

目前,俄羅斯已經(jīng)具有在北方海航道進(jìn)行商業(yè)導(dǎo)航的條件,而且俄羅斯對其他國家使用北方海航道的條件越來越寬松。同時,俄羅斯掌握了最先進(jìn)的破冰技術(shù),擁有最多的破冰船數(shù)量。到目前為止,俄羅斯擁有世界上最大的破冰船艦隊,共有40多艘公共和私人破冰船,其中包括六艘核動力破冰船,可以為北極航運(yùn)提供服務(wù)。

近年來中國也已經(jīng)在北極進(jìn)行了多次試驗性航行,其中很大部分航線處于俄羅斯的北方海航道上,一定程度上得到了俄羅斯方面的協(xié)助。2012年,破冰船“雪龍”號成為中國第一艘成功航行到巴倫支海并通過近北極中心水域返回白令海峽的中國船只；2013年,由中遠(yuǎn)公司從大連駛往鹿特丹的貨船“永生”輪作為首艘中國商船,以33天完成15 000公里航程,比繞道蘇伊士運(yùn)河的航線快一倍半。

相應(yīng)地,中國和俄羅斯已經(jīng)就北極地區(qū)的航運(yùn)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施合作達(dá)成了初步協(xié)議。早在2014年,習(xí)近平和弗拉基米爾·普京就簽署了《俄羅斯聯(lián)邦和中華人民共和國共同宣言》,在兩國全面伙伴關(guān)系和戰(zhàn)略合作的新階段。根據(jù)聯(lián)合聲明,中國和俄羅斯同意改善中國貨物在俄羅斯鐵路網(wǎng)、俄羅斯遠(yuǎn)東港口和NSR的轉(zhuǎn)運(yùn)條件。根據(jù)中國總理李克強(qiáng)和俄羅斯總理梅德韋杰夫在2015年12月簽署的聯(lián)合聲明,雙方愿意在未來將北極航線發(fā)展成為具有競爭力的商業(yè)航線。顯然,中國和俄羅斯可以進(jìn)一步加強(qiáng)合作,改善俄羅斯北極地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,如港口、救援中心和造船廠。目前,中國已經(jīng)參與了一些俄羅斯北極地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項目,例如貝爾科摩鐵路和阿爾漢格爾斯克深水港的建設(shè)。與此同時,中國的航運(yùn)公司也已經(jīng)派出越來越多的商業(yè)船只使用北極航線。NSR海域派出了越來越多的船只,其中有2 017艘通過北冰洋的船只。[11]

(三)北極科學(xué)合作

北極地區(qū)的自然環(huán)境正在發(fā)生重大變化,氣候變化,冰雪融化,技術(shù)發(fā)展,以及日益增加的商業(yè)活動等都在加速這種變化。北極的自然環(huán)境也直接影響著俄羅斯和中國的氣候系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境,這反過來也影響了兩國在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)利益。北極的治理、北極的保護(hù)和北極的和可持續(xù)性發(fā)展需要更多的國際科學(xué)合作來應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。20年來,北極科學(xué)合作在雙邊和國際北極科學(xué)委員會和北極理事會的框架下都取得了迅速的進(jìn)展。

近年來,中國科學(xué)家對北極地區(qū)進(jìn)行科學(xué)研究和考察活動也在逐漸增加。1999年,中國科學(xué)家進(jìn)行了第一次北極科學(xué)考察,這次考察幾乎覆蓋了所有相關(guān)的科學(xué)領(lǐng)域(包括海洋、生物物種、大氣、地質(zhì)條件和海洋冰層),這些都是在烏克蘭建造的破冰船上進(jìn)行的,也就是后來被人熟知的“雪龍”號科考船。事實上,來自中國和俄羅斯的科學(xué)家自2003以來一直在北極地區(qū)進(jìn)行合作,例如在中國第二次北極科考中,來自中國和俄羅斯的科學(xué)家共同研究了與氣候、冰川波動和冰凍有關(guān)的問題,以及全球冰川問題。俄羅斯北極專家通過極地考察船參加了第一次、第二次和第六次中國科學(xué)考察。中國專家也被邀請參加俄羅斯的北極科學(xué)考察活動。每年,這兩個國家的科學(xué)家都邀請其他國家的大學(xué)來研究和交流極地問題。

目前,中俄已在該地區(qū)開展了多項中俄研究項目。自2012年以來,俄羅斯和中國每年舉行中俄北極合作年會。中國海洋大學(xué)與俄羅斯學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立了“中俄北極合作論壇”,筆者曾數(shù)次參與了在中國和俄羅斯舉行的該論壇,與兩國學(xué)者一起討論北極合作問題。2014年,遠(yuǎn)東聯(lián)邦大學(xué)和上海交通大學(xué)聯(lián)合成立了東北亞邊緣海和北極研究所。2015年,遠(yuǎn)東聯(lián)邦大學(xué)與中國學(xué)者合作,開展了一項名為“冰派”的研究和教育項目。中俄北極研究合作今后將更多吸引其他國家的科學(xué)家參加,這也將促進(jìn)以后在這方面的國際合作的系統(tǒng)化和相互協(xié)調(diào),以更有效的技術(shù)和措施來實現(xiàn)北極的環(huán)境安全經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、中俄“冰上絲綢之路”合作的國際環(huán)境分析

北極地區(qū)除了有8個北極國家以外,還有諸多域外國家和國際組織正在積極參與北極治理和北極合作。這其中自然還存在不同的利益博弈。另外,由于北極地區(qū)的特殊性,所有相關(guān)者的利益關(guān)切和利益訴求并不能簡單地通過地緣政治博弈和地緣經(jīng)濟(jì)博以來實現(xiàn),而是必須以合乎有關(guān)國際法、符合北極國際治理已有相關(guān)規(guī)則、謀求相關(guān)國家的認(rèn)同和合作來實現(xiàn)。很顯然,中俄兩國在“冰上絲綢之路”合作進(jìn)程中也需要符合這種路徑,爭取有利的國際環(huán)境作為推動“冰上絲綢之路”建設(shè)的國際環(huán)境支撐。

(一)“冰上絲綢之路”建設(shè)的積極因素

從國際環(huán)境現(xiàn)實觀察,中俄“冰上絲綢之路”合作有著堅實的相關(guān)國際法基礎(chǔ)。中俄推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)的合作符合《聯(lián)合國憲章》的基本宗旨,也符合《聯(lián)合國海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定。《聯(lián)合國憲章》的主要宗旨是加強(qiáng)“國際合作解決國際問題”。作為世界大國的中國和俄羅斯,是聯(lián)合國安理會常任理事國,在國際關(guān)系中一貫主張維護(hù)聯(lián)合國的權(quán)威,遵守《聯(lián)合國憲章》,這不僅符合中國的“平等互利、合作共謀”的外交原則,而且也是俄羅斯外交政策一貫強(qiáng)調(diào)的原則。聯(lián)合國也一直強(qiáng)調(diào)“合作”是《國際法》的基本原則。因此,在《聯(lián)合國憲章》框架下,中俄兩國在各個領(lǐng)域的合作有著廣泛的前景。另外,北極地區(qū)的合作很大程度牽涉到北冰洋海域的治理和秩序。關(guān)于國際海洋治理和秩序的國際法基礎(chǔ)就是1982年聯(lián)合國制定的《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS),該公約對國際海洋秩序、各國海洋權(quán)益的維護(hù)和獲取有著非常詳細(xì)的闡述和規(guī)范?！堵?lián)合國海洋法公約》是中國積極參與北極事務(wù)和北極治理、實現(xiàn)中國合法權(quán)益的主要國際法依據(jù)?！堵?lián)合國海洋法公約》的序言中指出,公約的制定就是各國“本著以互相諒解和合作的精神解決與海洋法有關(guān)的一切問題的愿望”。[12]《聯(lián)合國海洋法公約》也規(guī)定各國的義務(wù),要求各國促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)和保護(hù)的多種方法和程序?！堵?lián)合國海洋法公約》第238條還表明:“所有國家,不論其地理位置如何,以及各主管國際組織,在本公約所規(guī)定的其他國家的權(quán)利和義務(wù)的限制下,均有權(quán)進(jìn)行海洋科學(xué)研究”。[13]這為中俄兩國政府在北極地區(qū)開展相關(guān)海洋科學(xué)研究提供了法律支持。

關(guān)于北極治理的其他相關(guān)法律也為中俄兩國推動“冰上絲綢之路”建設(shè)提供了國際法支撐。北極地區(qū)受到全球環(huán)境問題的影響,如臭氧的不斷消耗、氣候變化和持久性有機(jī)污染物。因此,大多數(shù)國際環(huán)境公約,如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《斯德哥爾摩持久性有機(jī)污染物公約》和其他公約,都適用于北極地區(qū)。20世紀(jì)90年代初,國際海事組織(IMO)主持了一項倡議,重點(diǎn)是在極地水域調(diào)節(jié)船舶建造、裝備和操作。《北極冰層覆蓋水域(IMO指南)》中的船舶指導(dǎo)方針于2002年公布。2009年12月2日,國際海事組織大會第二十六屆會議通過了一項新的指導(dǎo)方針。在2009年,國際海事組織開始著手建立具有法律約束力的文件極地航行規(guī)則。國際海事組織于2014年制定通過的《極地水域船舶航行國際準(zhǔn)則》,該文件與2017年年初開始生效。[14]此外,北極理事會制定的具有法律約束力的協(xié)議在一定程度上也表明了國際法在北極治理中的重要性。其中第一個是北極理事會與2011年制定的《北極搜索和救援協(xié)議》,該協(xié)議為北極理事會成員國之間的法律搜索和救援合作建立了一個框架。第二個是2013年制定的《北極海洋石油污染預(yù)防和應(yīng)對合作協(xié)議》。2017年5月11日,八個北極國家外交部長在美國阿拉斯加州費(fèi)爾班克斯市北極理事會第十屆部長級會議上簽署了《北極加強(qiáng)科學(xué)國際合作協(xié)議》。這也是中國在北極地區(qū)與俄羅斯和其他國家合作進(jìn)行科學(xué)考察的重要法律依據(jù)。毫無疑問,所有這些協(xié)議將有助于促進(jìn)北極地區(qū)包括中俄合作在內(nèi)的國際合作進(jìn)程。

(二)“冰上絲綢之路”建設(shè)的問題和障礙

這些問題主要表現(xiàn)在兩個方面:一個是考慮到北極地區(qū)的地緣政治態(tài)勢,俄羅斯國內(nèi)存在對中俄北極合作的矛盾心理;另一個是實際合作領(lǐng)域中還存在不少具體問題需要解決。

第一,俄羅斯在推動“冰上絲綢之路”建設(shè)進(jìn)程中其國內(nèi)依然存在各種矛盾心理。

從安全的角度來看,俄羅斯特別重視關(guān)注北方海航線以及開發(fā)該地區(qū)的自然資源(Shinji Hyodo,2014, 860),并且始終重視俄羅斯自身對北極地區(qū)具有重大戰(zhàn)略優(yōu)先權(quán)。隨著國際形勢的變化,特別是近年來俄羅斯有西方關(guān)系的惡化,俄羅斯在北極的國家安全利益是其北極戰(zhàn)略和北極外交的主要目標(biāo)。在國家安全領(lǐng)域,俄羅斯在北極地區(qū)的利益直接關(guān)系到其廣袤的北極地區(qū)的政治和經(jīng)濟(jì)安全前景,考慮到俄羅斯把自身北極地區(qū)的開發(fā)視作為俄羅斯復(fù)興的重要戰(zhàn)略基礎(chǔ),就可以認(rèn)識到北極地區(qū)實為俄羅斯的核心戰(zhàn)略利益。近年來,西方國家一直在壓制俄羅斯的地緣政治空間、遏制俄羅斯軍事力量的影響,特別是在烏克蘭危機(jī)之后,北約繼續(xù)加強(qiáng)其在中東歐地區(qū)的存在,繼續(xù)其北約東擴(kuò)進(jìn)程,同時擴(kuò)大其在俄羅斯邊境附近的軍事基礎(chǔ)設(shè)施,從而形成了對俄羅斯軍事威懾的態(tài)勢。對目前的俄羅斯而言,北極地區(qū)是其僅存的擁有一定戰(zhàn)略回旋空間的區(qū)域,對俄羅斯維護(hù)地緣政治平衡具有極其重要的意義。因此對任何外部勢力在北極地區(qū)發(fā)揮作用,俄羅斯都會存在一定的疑慮。隨著中國經(jīng)濟(jì)影響力的增長,中國已經(jīng)越來越多地參與到全球事務(wù)中,包括越來越多地參與北極地區(qū)事務(wù),其影響也在逐漸擴(kuò)展。一方面,隨著政治互信的增加,中國的市場、資本、勞動力和技術(shù)進(jìn)步可能成為俄羅斯北極發(fā)展的最佳伙伴。另一方面,中國與俄羅斯的北極合作也必然將與俄羅斯北極地區(qū)進(jìn)行密集的資本、貿(mào)易、當(dāng)?shù)睾腿藛T交流。俄羅斯國內(nèi)有部分有意見擔(dān)心中國越來越多參與北極事務(wù)會削弱俄羅斯在北極地區(qū)治理問題上的主導(dǎo)地位。

第二,中俄共建“冰上絲綢之路”存在潛在問題。目前,“冰上絲綢之路”建設(shè)面臨的主要問題有:

一是北極地區(qū)破碎化的基礎(chǔ)設(shè)施(如道路、管道、煉油基地)難以支持北極地區(qū)的大規(guī)模發(fā)展。俄羅斯北極地區(qū)雖然幅員遼闊,但是人口稀少,而且由于嚴(yán)酷的自然環(huán)境,在蘇聯(lián)和俄羅斯時期一直都不是發(fā)展的重點(diǎn),尤其是在冷戰(zhàn)時期北極地區(qū)是蘇聯(lián)的主要軍事基地、特別是核潛艇基地。冷戰(zhàn)后,非但經(jīng)濟(jì)上該地區(qū)得不到發(fā)展,大量退役核潛艇的核廢料的處置還成為北極地區(qū)的棘手問題。要開發(fā)北極航線準(zhǔn)備未來的商業(yè)航運(yùn),就必須對俄羅斯北極地區(qū)的一些極其陳舊落后的港口基礎(chǔ)設(shè)施予以大規(guī)?，F(xiàn)代化改造,而這需要大量的人力物力財力和技術(shù)力量,這并不是中俄兩國可以在短期內(nèi)迅速解決的。

二是現(xiàn)時的航海條件依然較差以及北方海航道的高額管理成本,穿越北冰洋的北極航線暫時還不能與傳統(tǒng)的貿(mào)易路線相競爭。雖然北冰洋海冰融化面積在不斷增長,夏季融冰面積不斷增長使得可以航行的時間也在不斷延長。但是北極地區(qū)畢竟與世界其他海洋地區(qū)不同,存在諸多特殊環(huán)境,船舶在北冰洋航行需要具備不少特殊條件和功能,也對船員的能力素質(zhì)提出了較高的要求。這就使得在目前條件下開展北極商業(yè)航行,其成本并不像表面上距離縮短必然會減少航行成本的推斷那樣簡單。對航運(yùn)公司而言,時間和距離并非唯一的成本內(nèi)容另外,俄羅斯對北極航線靠近俄羅斯海岸的部分實施主權(quán)管轄,需要收取領(lǐng)航費(fèi)、破冰費(fèi)等各種費(fèi)用,這也會使得北極航行的商業(yè)成本增加。因此,目前北極航行還不具備與傳統(tǒng)的通過印度洋和大西洋的商業(yè)航道的競爭能力。

三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題是影響北極“冰上絲綢之路”建設(shè)的關(guān)鍵因素。眾所周知,北極地區(qū)的資源開發(fā)和北極航線的利用不可避免地會對北極地區(qū)的環(huán)境和氣候產(chǎn)生各種影響。2013,俄羅斯總統(tǒng)弗拉基米爾·普京在參加了相關(guān)學(xué)術(shù)論壇時提到:“我們清楚地認(rèn)識到,自然保護(hù)和維持經(jīng)濟(jì)活動、人類存在和保護(hù)自然環(huán)境之間的平衡,必須是我們北極開發(fā)工作中的關(guān)鍵優(yōu)先事項和原則”(克里姆林宮,2013)。同時,普京還提出加強(qiáng)北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)具有十分重要的意義。北極地區(qū)發(fā)展的主要問題之一是如何在北極地區(qū)保持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)活動之間的平衡,盡量減少對北極地區(qū)特殊環(huán)境的影響。因此,在北極地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)的技術(shù)裝備將有著比普通裝備更高的“環(huán)境和技術(shù)溢價”。在烏克蘭危機(jī)之后,美國和歐盟領(lǐng)導(dǎo)的一些政府和國際組織對許多俄羅斯個人和企業(yè)實施制裁。這在一定程度上導(dǎo)致了北極地區(qū)資源開發(fā)中的設(shè)備短缺。因此,目前中國參與北極發(fā)展面臨的主要問題之一是相對較高的技術(shù)高進(jìn)入壁壘。與中國相比,其他北極國家擁有較先進(jìn)的技術(shù),這就使他們在與俄羅斯的合作擁有一定的競爭優(yōu)勢。因此,技術(shù)上的因素以及對北極科學(xué)研究的落后都在一定程度上成為中國與俄羅斯推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)的障礙。

盡管“冰上絲綢之路”的建設(shè)現(xiàn)時還存在不少問題和障礙,但從長遠(yuǎn)而言,中俄兩國目前就“冰上絲綢之路”的雙邊合作已經(jīng)有著叫高度的共識,這種雙邊合作契合兩國目前的國家發(fā)展總體戰(zhàn)略,并不會因為國際環(huán)境一時一事的變化而受很大影響?，F(xiàn)時存在的問題和障礙大多是技術(shù)和程序上的問題,只要中俄兩國具備共同推進(jìn)雙邊合作的意愿,在客觀環(huán)境和技術(shù)資金條件逐漸具備之后,尤其是在“冰上絲綢之路”的合作共贏理念被更多的北極相關(guān)國家認(rèn)同并參與到合作進(jìn)程之后,很多問題很大程度上將得到解決和緩解。至于兩國國內(nèi)對合作前景存在疑慮本身也具有雙面性,一方面對兩國的合作可能存在一定的阻力,另一方面這種不同意見也可以從另一個角度為中俄“冰上絲綢之路”合作中可能出現(xiàn)的問題提供警示信息,起到一種糾偏和平衡作用。

四、結(jié)論

北極正以其日益增長的戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)價值以及與科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)、海洋通道和自然資源因素獲得越來越多的國家的關(guān)注。合作建設(shè)北極“冰上絲綢之路”顯然對中國和俄羅斯具備了“雙贏”價值,有助于兩國戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的發(fā)展,促進(jìn)兩國在北極地區(qū)的全面合作,因此也獲得了兩國領(lǐng)導(dǎo)人的高度認(rèn)同?！氨辖z綢之路”倡議不僅有助于北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展,平衡全球運(yùn)輸貿(mào)易結(jié)構(gòu),而且對于緩解資源供需矛盾,實現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展也具有積極意義。中國和俄羅斯在相關(guān)的合作已經(jīng)取得了較大的成就,而且這種合作也有著一定的國際環(huán)境支撐。當(dāng)然,與任何合作進(jìn)程一樣,中俄兩國“冰上絲綢之路”建設(shè)中的合作也面臨著諸多問題,需要廣泛的國際共識和技術(shù)合作?？傮w而言,中俄兩國合作推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)擁有足夠的發(fā)展?jié)摿?在未來也能夠吸引更多的相關(guān)國家共同參與。