王彪(揚州大學法學院,江蘇 揚州 225110)
巡視制度作為明代的地方監(jiān)察制度內(nèi)容之一,對于其產(chǎn)生的時間,各個資料沒有統(tǒng)一的觀點。比如《明史》記載:洪武十年七月“始遣御使巡按州縣”[1]。而《太祖實錄》卻是這樣記載:洪武二年七月癸丑,監(jiān)察御史謝恕巡按松江,“以欺隱官租,逮系一百九十余人至京師,多有稱冤者”[2]。這一系列資料表明,在明朝建立之初就已經(jīng)開始推行巡按制度。而后,明太祖于洪武十五年設置了都察院,分十二道監(jiān)察御史??梢姡鞒难舶粗贫染唧w形成于那個時間段,至今還沒有統(tǒng)一的說法,需要我們進一步求證。
明朝巡按制度的發(fā)展階段,大約是是從永樂到成化年間,巡按制度在此時間段得以完善。朱元璋以后,明成祖朱棣發(fā)動政變篡奪皇位,為了有效地控制地方官員,從而鞏固自己的地位,于是遣使分巡天下,并為定制。從此,巡按制度便成為了當時的長期施行的正式監(jiān)察制度。對于巡按制度的發(fā)展和完善,明成祖非常重視,洪熙元年,仁宗又規(guī)定每年的八月是出巡的開始時間。宣德十年,宣宗設置十三道監(jiān)察御史,分管全國的十三道。此后,經(jīng)過明朝幾代人的不斷修補完善,最終形成了一套縝密完備的巡按制度,而分配各地的巡視活動也有了一系列完整、科學的管理方法。
明朝巡按制度達到頂峰是在弘治到萬歷年間。明中期,重內(nèi)輕外的風氣越來越盛,由于巡按是“代天子巡狩”,受到中央倚重,權(quán)力逐漸增大,地位逐漸提高;與此相對,按察司地位卻不斷降低,職責權(quán)限不斷受到擠壓,只能協(xié)助、配合巡按開展工作,雙重監(jiān)察體制遭到破壞。此外,弘治以后,巡按還獲得了軍政、行政、司法方面的權(quán)力,在地方可謂是一家獨大。
到明末熹宗、思宗兩朝,巡按的巡視活動走到了沒落階段,試圖運用巡按強化對地方管理的巡視制度也廢弛了。隨著明王朝的滅亡,曾經(jīng)輝煌一時的巡按也告別了歷史舞臺。
所謂法文化,是指在特定社會階段,植根于當時歷史和文化的法律價值和觀念。法文化的核心是法律觀念,這種觀念通常是與文化密切關(guān)聯(lián)的特定歷史的產(chǎn)物。伴隨著明朝巡視制度產(chǎn)生、發(fā)展直至衰落的法律文化主要有三個,即封建集權(quán)主義文化、明朝前期的重典主義文化以及明朝中后期腐敗的社會文化背景。
說到封建集權(quán)主義,必然離不開封建專制主義。封建專制主義是產(chǎn)生于封建社會中的一種與民主主義相對立的概念,指一個人或少數(shù)幾個人獨裁的政權(quán)組織形式,它是一種決策方式,其在當時的主要特征表現(xiàn)為皇帝的個人獨裁。和封建專制主義不同,集權(quán)主義是相對于地方分權(quán)而言的,它主要表現(xiàn)在中央來控制地方政府的各個方面,無論是政治、經(jīng)濟、文化。專制主義主要表現(xiàn)為皇帝和臣民之間關(guān)系;而集權(quán)主義體現(xiàn)的是中央政府和地方政府的關(guān)系。兩者相輔相成,封建專制主義依賴于集權(quán)主義,集權(quán)主義也可以利用專制主義得以更好地進行。
自秦始皇統(tǒng)一中國開始,專制主義的中央集權(quán)制度得以建立和不斷完善,至明朝時達到頂峰。朱元璋建立明朝之后,在中央廢丞相、分六部,在地方廢行省、設三司。明朝建立后,為處理君臣關(guān)系和中央與地方的關(guān)系,在中央廢丞相,權(quán)分六部,進一步削弱了地方勢力,加強了中央集權(quán)。巡視制度的建立有利于維護封建專制主義下的中央集權(quán),這是明朝巡視制度建立的最根本原因。
明太祖朱元璋發(fā)跡于亂世,通過發(fā)動農(nóng)民戰(zhàn)爭取得政權(quán)。由于出身于農(nóng)民,參與和領(lǐng)導了農(nóng)民戰(zhàn)爭并最終取得政權(quán),知道社會底層對于社會上層建筑的穩(wěn)固所起的巨大作用。而地方政府腐敗嚴重,重典治吏迫在眉睫。所以在明朝建立之初,朱元璋就施行“明刑弼教,重典治國”。同時,朱元璋嚴厲打擊地方豪強,命令豪強還田于民,調(diào)集廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。縱觀中國封建社會歷史長河,對于貪官污吏的用刑之嚴酷,前所未有,充分體現(xiàn)了明朝前期“重典治吏”的決心。
明朝初期的“重典治吏”政策,推動了巡視之法的產(chǎn)生。在處理中央和地方的關(guān)系方面,巡視制度可以起到很好的橋梁作用。
明中前期學風昌盛,大儒迭出,淳養(yǎng)士風一百五十年,本為扼制貪腐之利器。但后期皇帝和貪官污吏盡力摧之,這一堅固防線終于潰塌。史評,弘治、正德、嘉靖、隆慶年間,士大夫尚能廉恥自重。萬歷以后,士子視仕途如市。世宗、神宗、思宗皆極好財貨,各級官員紛紛效仿,貪腐之風盛行。崇禎元年,山西道監(jiān)察御史徐尚勛彈劾大學士顧秉謙“考館所以羅才,秉謙賄賂公行,有以金磚進者,有以珠寶進者而且升吏部有價,升巡撫有價” [3]。崇禎四年,“宜興馬狀元之謠明以于泰這馬家莊華屋腴產(chǎn)盡歸延儒”,“鳴虞將常州腴田五千畝盡歸延儒也?!?[4]除了貪腐,惰怠和注重形式等風氣也彌漫在整個官僚集團,執(zhí)政效率極為低下,對民眾一味壓榨而不思養(yǎng)育。明后期,由于商品經(jīng)濟發(fā)展、貧富嚴重分化和士風官風的影響等因素,社會上驕奢淫逸之風盛行,拜金主義大行其道。墮落的士風官風和社會風氣,對巡按的執(zhí)法行為和執(zhí)法環(huán)境造成了嚴重的負面影響。
以上三種文化的結(jié)合,在特定的歷史時期,推動了巡視制度的產(chǎn)生、發(fā)展和廢弛。而巡視制度在明朝對于處理中央和地方的關(guān)系、整飭吏治等方面也確實發(fā)揮了應有的作用。特別是明朝末期,在當時貪腐橫行的歷史背景下,宦官當?shù)?、皇帝無能,明朝的各項措施依然能夠?qū)嵤?,國家機關(guān)協(xié)同運行,離不開巡視制度的正常施行。
通過對明代巡視制度演變過程的了解以及法文化分析,能夠給當今社會以啟示。在當今社會,中央巡視組是由中央紀委、中央組織部巡視組演變而來,它是黨中央為了監(jiān)督省部級領(lǐng)導干部及其領(lǐng)導班子做好自己的本職工作,以更好的全心全意為人民服務而設立的。但與當今代表黨和國家意志的中央巡視組工作相比,明朝的巡按巡視活動是皇權(quán)在地方的延伸,是為了加強和鞏固專制主義中央集權(quán)的需要,二者有本質(zhì)上的區(qū)別。但是,中央巡視組的建立,正是我黨借鑒歷史上的刺史、監(jiān)察御史、巡按御史等中央監(jiān)察地方的有益成果,并結(jié)合改革開放以后的黨風建設和反腐敗工作實際所做出的決定。為了進一步調(diào)整和完善中央巡視組工作,修補現(xiàn)行巡視工作的漏洞,需要以史為鏡,深入研究過去封建社會典型的巡視活動。
綜之,作為我國古代巡視制度的典范,明朝的巡按制度是在吸收漢唐刺史制度的基礎(chǔ)上創(chuàng)立的相對科學完備的監(jiān)察制度,在巡視的權(quán)威性、巡視機制和巡視方法、巡按管理等方面都有創(chuàng)新之處。明朝政府充分了解到巡視制度對社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要性,施行了大量的規(guī)章制度,不斷地完善巡視制度。同時,明朝巡視制度作為統(tǒng)治階級加強階級統(tǒng)治的工具也有其弊端。兩者需同時考慮,取其精華、去其糟粕。巡視工作是有效的監(jiān)督方式,黨中央充分吸收其精華部分所建立起來的中央巡視組,充分發(fā)揮了其對政府的監(jiān)督作用,極大的維護了社會穩(wěn)定。幾千年政治經(jīng)驗告訴我們,權(quán)力容易產(chǎn)生腐敗,必須以權(quán)力來約束權(quán)力,因而要對權(quán)力進行平行地合理地劃分,并使之相互監(jiān)督、相互制約。
注釋:
[1]《明史》卷二本紀第二《太祖二》
[2]《明實錄·太祖實錄》卷43
[3]《崇禎長編》卷9
[4]《崇禎長編》卷53