周樂軍

(東南大學法學院，江蘇 南京 211100)

2016年12月全國人民代表大會常務委員會作出《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)。該《決定》一方面規(guī)定了“將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會”，明確了“試點地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權限，對本地區(qū)所有行使公權力的公職人員依法實施監(jiān)察”，且2018年3月公布的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)也對此作出了明確規(guī)定。但另一方面在具體細化監(jiān)察委員會職能的時候，沒有再明確規(guī)定監(jiān)察委員會具備以前行政監(jiān)察機關所擁有的“對事監(jiān)察”權[注]根據(jù)我國以前的《行政監(jiān)察法》第18條規(guī)定，行政監(jiān)察機關有權對監(jiān)察對象的執(zhí)法、廉政、效能進行監(jiān)察，有權檢查國家行政機關在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；調(diào)查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為等。，而將監(jiān)察委員會“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責”的對象全部指向“所有行使公權力的公職人員”以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員。因此，從《決定》及《監(jiān)察法》的相關規(guī)定以及后續(xù)權力清單的詳細陳列可知(《監(jiān)察法》第四章關于監(jiān)察權限的規(guī)定)，我們國家有意將監(jiān)察委員會定位為專門的“反腐敗機構”[注]中共中央前紀委書記王岐山指出：監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構，監(jiān)察體制改革的任務是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，整合行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會，作為監(jiān)督執(zhí)法機關與紀委合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。新浪網(wǎng)[EB/OL].(2016-11-28)[2017-12-20].http://news.sina.com.cn/c/2016-11-28/doc-ifxyawxa2913442.shtml.，而非兼具“對事監(jiān)察”的全能監(jiān)督機關。雖然從《決定》開始，到新憲法修正案的出臺以及《監(jiān)察法》的制定都明確確定監(jiān)察委員會為“國家反腐敗機構”，但此種有關監(jiān)察委員會的職能定位有無正當性則依然需要進一步明晰，因為任何一個國家機構的設立及其職權的賦予，并非可簡單地采用“機關思維”，以機關本身為中心，而應該遵循權力的運作規(guī)律，審視權力設置、運作等各階段是否符合現(xiàn)代憲法預設價值，并對之進行相應價值指引與修正[注]秦前紅,底高揚.從機關思維到程序思維：國家監(jiān)察體制改革的方法論探索[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2017，(3):5.。因而，我國監(jiān)察委員會的職能定位，也應該基于我國的具體國情以及監(jiān)察委員會所承載的功能，通過探求監(jiān)察權的內(nèi)在本真，以確定監(jiān)察委員會監(jiān)察權的權力范疇與邊界。

一、“對人監(jiān)察”與“對事監(jiān)察”界分與爭議

腐敗是指“權力職能的蛻變”[注]楊濤.公權腐敗的人性與社會根源探究[D].長春：吉林大學，2014.11.，是“為追求私人利益而濫用公共角色或資源”[注][美]邁克爾·約翰斯頓.腐敗征候群：財富、權力和民主[M].袁建華譯.上海：上海世紀出版集團，2009.12.，因而腐敗總具有權力行使人與權力之間的融合關系。一方面，權力是獲取個人利益的工具與途徑，行為人通過濫用權力或者將權力超出法律規(guī)范范圍導致權力的行使發(fā)生扭曲；但另一方面，權力本身并不會腐敗，只有行使權力的人濫用權力才會產(chǎn)生腐敗。因而，就通過監(jiān)督手段治理腐敗而言，存在兩個層面上的對象指向問題，一個是對擁有權力的“人”進行監(jiān)督，另一個則是對“權”或“事”進行監(jiān)督。前者表現(xiàn)為通過對權力行使人行為的檢視、追懲以督促其規(guī)范行使權力。如果單純考量僅對“人”的監(jiān)督，則并不需要賦予監(jiān)督機關對該行為人行使權力的過程進行干涉或者對濫用權力所導致的結果進行糾正處理的權力，在治理手段上僅以該行為人的腐敗違法犯罪行為作為監(jiān)督的對象，而權力的行使過程及結果僅僅是用于證明行為人腐敗的證據(jù)，監(jiān)督機關不需要再對該權力的不良行使進行介入與糾偏。典型的有如對國家公職人員職務犯罪的責任追究，檢察院通過偵查手段獲取行為人的犯罪證據(jù)，并通過刑事訴訟追究職務犯罪人的刑事責任，但監(jiān)督機關自始至終都未對該行為人的權力行使過程作任何的介入。比如在案件調(diào)查、偵查過程中，認為行政機關的某項處理決定不合理甚至不合法而主動干涉國家公職人員作出決定，檢察院的監(jiān)督視角始終聚焦在行為人的違法犯罪上。在“對人監(jiān)察”的控權邏輯中，監(jiān)督的對象僅為“人”，即通過對人違法犯罪的糾察、檢舉，迫使公職人員遵守權力行使的規(guī)則而使得權力的運行趨于正常化，減少腐敗行為的發(fā)生，表現(xiàn)為通過“權”對“人”的監(jiān)督實現(xiàn)國家公權力合法規(guī)范行使的邏輯關系。后者則是以“監(jiān)督權力”制約其他公權力，即以監(jiān)督權對公權力的運行進行制約以防止一權獨大，減少權力行使人的濫用空間，強調(diào)外部監(jiān)督權力對權力運行的干預與制約。如果單純考量對“事”的監(jiān)督，則監(jiān)督機關需要有權介入權力行使的過程，以了解被監(jiān)督行為的合法性與合理性，即使無直接判定違法或變更的權力，但至少也有權通過建議等軟法手段對有失偏頗的行為或決定進行糾正，以使該權力在正常的軌道之上運行。即所謂“‘對事監(jiān)察’是指‘以公權機關為中心’設定監(jiān)督范圍，將行政機關行使公權的情況納入監(jiān)察范圍”[注]〔8〕魏昌東.國家監(jiān)察委員會改革方案之辯證——屬性、職能與職責定位[J].法學，2017,(3):9-11.。如我國《行政許可法》第72 條規(guī)定，行政機關及其工作人員具有以下5 種違法情形的，由上級行政機關或監(jiān)察機關責令改正，此種責令改正就是對“權”或“事”的監(jiān)督。事實上，所謂的行政復議、行政訴訟都屬于“對事”監(jiān)督的范疇。以行政復議為例，如果復議機關撤銷違法的行政行為，被復議機關則需要重新作出行政決定或者該行為自始無效。但此時復議機關并未對權力行使人的違法犯罪行為進行直接的干涉與責任追究，因為在復議法律關系中，復議機關的權力僅指向“事”，而未指向做該“事”的公職人員，形象地說，就是“權”對“權”監(jiān)督制約以保障權力規(guī)范運行的邏輯關系。同理，行政訴訟也是如此。由此可見，盡管腐敗具有“人”和“權”之間的融合關系，但在治理的對象上，還是存在區(qū)分對待的問題，此區(qū)分對待進一步影響監(jiān)察權的權力范圍與邊界，由此引發(fā)了監(jiān)察機關的“對人監(jiān)察”與“對事監(jiān)察”的范疇選擇問題。

“從我國秦漢建立開始，國家便設立專門的御史制度用于察查百官、整飭官箴。國外的監(jiān)察制度，最早見于英國下議院對英王屬下官吏提出的彈劾案?！盵注]陳運星.論“監(jiān)察院”的糾正權：法理學的觀點[J].朝陽學報，2001,(6):277.可見，監(jiān)察制度自其設立之初便是由國家設立專門的監(jiān)察機關對“人”進行監(jiān)視、察看、檢舉的一種制度，其最初的目的就是通過對“人”的監(jiān)察，督促官員們規(guī)范行使權力，預防、治理腐敗犯罪。因此，監(jiān)察職能之中必定具有“對人監(jiān)察”的職能。但就此次監(jiān)察體制改革而言，部分學者認為《決定》未將“對事監(jiān)察”納入監(jiān)察委員會職權范圍之內(nèi)，不具有科學性。他們認為由于造成腐敗的“人”與“權”之間難以分割的關系，“缺少‘對事監(jiān)察’將嚴重地影響‘對人監(jiān)察’的效果，國家反腐敗工作機構的定位，否定了監(jiān)察委員會的‘對事監(jiān)督權’，造成監(jiān)察權作用場域退縮、權力固有屬性發(fā)生變化，導致監(jiān)察權在面對公權力‘為權不為’、‘為權不彰’與‘為權低效’時無能為力?！币虼?，“根據(jù)‘對事監(jiān)察’原則，應強化對行政機關的執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察與廉政監(jiān)察。”〔8〕葉海波教授亦持此見，認為“國家監(jiān)察體制改革旨在重構憲法權力結構，實現(xiàn)公權的有效制約”，“若僅僅處理履職的公職人員而放生這些存在瑕疵的決定，監(jiān)察的實效便大打折扣?！盵注]葉海波.國家監(jiān)察體制改革的憲法約束[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2017,(3):21.此外，鑒于我國信訪機關也具有一定的調(diào)查、檢視公權力行使的“對事監(jiān)督”功能，有學者也建議將信訪機關整合到監(jiān)察委員會的職能范圍內(nèi)，他們認為應“考慮將信訪體制納入監(jiān)察體制”[注]白皓.國家監(jiān)察體制改革進路研究[J].河北法學，2017,(5):153.?；蛘呓梃b域外的議會監(jiān)察專員制度，建立由我國人大產(chǎn)生的行政監(jiān)察專員制度，“如果在人民代表大會設立行政監(jiān)察專員，使其成為人大的代理機構，代表人大對政府機構進行監(jiān)督，不但可以加強人大的監(jiān)督職能，彌補長期以來人大監(jiān)督乏力的現(xiàn)象，而且可以使大量的信訪案件通過行政監(jiān)察專員得到及時、有效的處理?！盵注]朱立言.行政監(jiān)察專員制度——社會和諧的路徑選擇[J].湖南社會科學，2006,(5):31.如此而論，《決定》將“對事監(jiān)察”予以取消是有意為之，還是試點階段的保守賦權，只有在進一步尋找其背后的法理基礎上才能確認。

二、域外監(jiān)察機關監(jiān)察權職能的比較觀察

“監(jiān)察制度作為對行政權力實行監(jiān)督、制約的一種政治制度，它是政治發(fā)展到一定階段后，政治體系中不可缺少的一個重要組成部分，任何缺少監(jiān)察制度設計的政治體系，均談不上一種成熟的政治體系?！盵注]王曉天.中西古代監(jiān)察制度之比較研究[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版)，2015,(6):9.因此，針對國家公職人員或國家機關進行專門監(jiān)察監(jiān)督的制度在世界各國各地中大多都有施行。但監(jiān)察機關的具體權能范疇并非一致，就目前世界各國各地施行的監(jiān)察制度而言，除像我國當前的行政監(jiān)察制度之外，主要有以下兩種典型模式。

(一)“救濟式監(jiān)察”模式

所謂“救濟式監(jiān)察”，是指監(jiān)察機關除具有監(jiān)督、檢查國家公職人員是否遵守法律、法規(guī)以及國家政策等并有權作出監(jiān)察處置決定外，亦有處理人民對政府之不良或違法行為進行申訴的權能。享有此種監(jiān)察權能的監(jiān)察機關往往是作為人民與政府之間的協(xié)調(diào)者，擁有廣泛調(diào)查政府行為及決定的權力，以調(diào)查結果檢視政府行為是否違反法律規(guī)定或明顯不公正而侵犯人民權益，并代表人民利益之立場與政府進行交涉，以達到對申訴進行救濟甚至保障人權之目的[注]西方國家的Ombudsman制度，人權保障也是其重要職能。即監(jiān)察專員有權主動調(diào)查重大影響事件尤其是侵犯人權事件。一般而言，像監(jiān)獄、警察等部門是監(jiān)察專員予以關注的重點。如“國會監(jiān)察使的任務是監(jiān)督政府機關及公務人員以及其他受托付執(zhí)行公權力者遵守法律及法定的情形，并且確保他們在其他的面向上善盡職責，尤其是在有關基本自由和權力的尊重，包括人權在內(nèi)。”參見“監(jiān)察院”國際事務小組編譯.瑞典國會監(jiān)察使[M].中國臺北：臺灣“監(jiān)察院”出版，2006.8.。 “救濟式監(jiān)察”以瑞典的Ombudsman為典型(學者多釋為議會行政監(jiān)察專員)，在世界諸多國家和地區(qū)都有施行，但就其名稱而言，并非一定有“監(jiān)察”二字，如法國稱為“調(diào)解員”，西班牙及阿根廷稱為“護民官”，我國香港地區(qū)稱為“申訴專員”。雖然名稱不同以及監(jiān)察機關所具有的具體職能也有所差異[注]如西班牙的“護民官”還享有提請違憲審查的權力，瑞典、芬蘭的監(jiān)察專員具有針對犯罪的公職人員直接“提起公訴”的權能。，但其共有的因素是監(jiān)察專員程序無例外地采用糾問式。申訴人所必須做的一切就是提出申訴，其無需聘請費用高昂的律師，無需收集證據(jù)，無需證明存在一個爭端。監(jiān)察專員接管了對調(diào)查的控制，尤其是享有搜查政府文件和辦公室，在其辦公室對官員進行非正式詢問的權力[注][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政(下)[M].楊偉東，李凌波，石紅心，晏坤譯.北京：商務印書館，2004.746.729.。“各國就該制度之訂規(guī)立制，輒有互異之處……該制度骨子里所蘊含之性格卻有共通之點——由國會選任、獨立于其他國家機關之人，就行政(乃至司法)機關適用法令，處理庶務，是否適法、適當而予以調(diào)查，必要時得經(jīng)由書面報告、公開訃告等方式予以非強制性之要求改善(即所謂含自律性、事先性的行政統(tǒng)制及行政救濟手段)。同時，亦直接、間接接受一般人民之申訴怨冤，并予以調(diào)查與處理，以為個人權利、利益保障的補充性行政救濟(即所謂含他律性、事后性的行政統(tǒng)制及行政救濟方法)。”[注]〔20〕 城仲模.行政法之基礎理論(增訂版)[M].中國臺北：三民書局印行，1999.831-832.852.因此，Ombudsman 制度也被稱為“替代性糾紛解決機制”[注][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政(下)[M].楊偉東，李凌波，石紅心，晏坤譯.北京：商務印書館，2004.746.729.。具有監(jiān)察與救濟雙重功能的“救濟式監(jiān)察”模式，監(jiān)察權的具體權能包括檢查權、調(diào)查權、公開權、建議權、報告權等，在監(jiān)察對象上既具有“對人監(jiān)察”，也具有“對事監(jiān)察”的職能，而且此“事”多為國民對政府的不良行為提出陳情、申訴等，監(jiān)察專員不僅需要審視國家公職人員是否存有腐敗等違法行為，更需要考量國家機關的行為是否合法或合理并造成民眾權利的損害。一般而言，監(jiān)察機關可以主動進行調(diào)查，但多為受理民眾對政府的申訴后進行調(diào)查?？偟膩碚f，其基本職能包括三個方面：一是處理人民的申訴或主動進行調(diào)查，檢查、審視政府行為或決定的合法及合理性；二是監(jiān)督公職人員遵紀守法的情況并有權作出監(jiān)察處置決定；三是對政府行為或決定提出建議或向議會報告，督促政府糾正以達到事前預防或事后救濟及人權保障的目的。

作為一種“替代性糾紛解決機制”，處理申訴以達到救濟人民權益、監(jiān)督政府之目的是監(jiān)察機關之基本職能，但其監(jiān)察權并非一種司法救濟權，“監(jiān)察專員是一種監(jiān)察制度，而不是訴訟制度”[注]龔祥瑞.西方國家的議會監(jiān)察員的作用[J].外國法制之窗，1986,(5):38.。一方面，相比于法官的中立性地位而言，“監(jiān)察專員”具有明顯的“代表人民立場”之傾向，“這個(護民官)職位所代表的并非政府的護民官，而是民眾的護民官，代表著默默承受國家各種不同違法情事之未指名道姓的國民?！盵注][阿根廷]喬治.麥蘭諾.阿根廷監(jiān)察制度[M].“監(jiān)察院”國際事務小組編譯.中國臺北：臺灣“監(jiān)察院”出版， 2002.6.另一方面，相比于行政復議、行政訴愿及司法審查等救濟方式，監(jiān)察權之救濟權能并不能產(chǎn)生具有強制性約束力的法律效力，監(jiān)察機關不能變更、撤銷政府或法院決定，“Ombudsman對申訴案件，并不具直接之決定撤銷或變更之權限，即其欠缺對問題點的最后拘束力、確定力、強制力及執(zhí)行力?！薄?0〕換句話說，即使監(jiān)察機關在調(diào)查后發(fā)現(xiàn)政府行為或決定違法或不公正而侵犯人民之權益，監(jiān)察機關也只能向被監(jiān)察機關提出建議或通過議會的力量達到權利救濟的目的，即僅能以其全面深入調(diào)查結果的公正性說服政府接受，而非通過監(jiān)察權力直接進行干預或?qū)苟a(chǎn)生一種法律上的約束效力，因而毋寧說只是一種事實上的影響效果。監(jiān)察機關不能主導其他國家機關如何決定發(fā)布強制性命令，僅能通過建議等柔性方式督促其糾正?！霸谄浔O(jiān)督活動過程中，如果有足夠的理由認為有必須要討論如何改進立法或其他政府行為，則監(jiān)察專員可以根據(jù)同一條法律向議會或政府提出建議；監(jiān)察專員還可以提出各種建議以矯正有關部門由于采取某種方式處理問題而造成的過錯，例如，如何更好地對行政工作人員發(fā)布指令等。他還可以向政府或議會提出建議。”[注][瑞典]本特.維斯蘭德爾.瑞典的議會監(jiān)察專員[M].程潔譯.北京：清華大學出版社，2001.27-28.由于“建議”的無法律強制性，因此，“與議會行政監(jiān)察專員一樣，地方行政監(jiān)察專員也沒有要求對不良行政予以賠償?shù)膹娭菩允侄巍饕€是依靠群眾，特別是輿論的壓力來達到執(zhí)行其建議的效果?！盵注]張越.英國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，2004.632.

由此可見，“救濟式監(jiān)察”突破了單一的監(jiān)察功能，以監(jiān)督、檢查、審視政府及其公職人員行為為基礎進而發(fā)展成為一種“替代性爭議解決機制”，具有一定程度的救濟及人權保障功能。在救濟功能上，其實質(zhì)與我國當前的信訪制度相類似，因為信訪也“并不是按照某種客觀的規(guī)范來判定當事者誰是誰非，而是提示一定的解決方案來平息爭執(zhí)，進而謀求雙方的互讓以及和平相處”[注]寺田浩明.權利與冤抑——清代聽訟和民眾的民事法秩序[A].王亞新譯.王亞新, 梁治平.明清時期的民事審判與民間契約[C].北京：法律出版社，1999.194.。信訪即為中國的申訴制度，信訪部門在受理人民的申訴后，需要檢查、審視政府行為及決定的合法與合理性，正如有學者總結的，“我國的信訪，主要指《信訪條例》所調(diào)整的各級政府及行政機關處理的來信來訪，本質(zhì)上屬于一種行政申訴制度，與當代世界各國普遍存在的申訴制度功能基本相同?！盵注]范愉.申訴機制的救濟功能與信訪制度改革[J].中國法學，2014,(4):181.事實上，信訪部門在處理人民對政府申訴的過程中同樣需要審查政府及其公職人員的行為或決定。一方面，信訪部門將人民申訴轉(zhuǎn)交政府的時候，也就在提醒著政府的某項行為或決定可能侵犯人民之利益而引起人民的不滿，而這種不滿可能是由公權力的違法行使造成的，或者是由政府公職人員自身的違法行為造成的，因此通過申訴可以督促政府檢視自己的行為；另一方面，為解決人民的申訴，信訪部門一般需要進一步調(diào)查、檢查政府的行為或決定，以確定人民申訴的合法、合理性，并積極尋求解決的方案[注]我國《信訪條例》第6條規(guī)定了信訪的職責：“研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議”。。為解決申訴，信訪部門也需要積極地與其他國家機關或部門進行溝通、協(xié)商。因此，當人民申訴得到救濟的時候事實上也代表著政府對自身行為的反省及糾正，即通過申訴達到了監(jiān)督、監(jiān)察與救濟的目的。同時，二者都以軟法式的建議、協(xié)調(diào)等方式處理民眾的申訴、陳情。當然，作為監(jiān)察機關，Ombudsman制度其基本職能也還在于“監(jiān)察法院、公務員和雇員是否適當?shù)膱?zhí)行法律和命令……他所能做的，主要是檢舉他所認為失職的官吏，包括違背法令的疏忽、不慎或愚拙的行為。他也可以采取步驟，使失職人員受申誡、罰款、停職或撤職的懲戒”[注]陶百川.比較監(jiān)察制度[M].中國臺北：三民書局印，1978.69.。因此，在對公職人員行為的監(jiān)督功能上，Ombudsman制度與我國當前的行政監(jiān)察機關監(jiān)察功能基本相同。也就是說，就監(jiān)察權能而言，Ombudsman制度結合了我國信訪與行政監(jiān)察的部分功能。

(二)“反腐敗式監(jiān)察”

所謂“反腐敗式監(jiān)察”是指國家設立專門的“反腐敗機構”對國家公職人員的腐敗犯罪進行追訴的監(jiān)察權能模式。其職能表現(xiàn)為兩個方面，一個是對腐敗犯罪的追訴，因此具有刑事案件的偵查權；另一個是對一般違法或違反紀律的調(diào)查及監(jiān)察處置權。相比“救濟式監(jiān)察”，“反腐敗式監(jiān)察”模式下的監(jiān)察權能比較特殊，往往都集中在對國家公職人員違法、腐敗的調(diào)查、預防和教育職能上。因為就腐敗犯罪而言，其所產(chǎn)生的面向也是多方面的。其一，公職人員腐敗犯罪，典型的如職務犯罪。職務犯罪人利用職務上的便利，進行非法活動，如收受錢財給不符合條件的人頒發(fā)許可證；其二，公職人員雖有腐敗犯罪行為但其作出的決定不違法，即公權力的行使依然在法律的范疇之內(nèi)，如對本身符合資格的人頒發(fā)許可證，但公務人員通過明示或暗示相對人需要交錢，才可以頒發(fā)而獲得的不當利益等。因此，一般而言，為調(diào)查腐敗犯罪，監(jiān)察機關享有專門的刑事案件偵查權力。具體而論，主要有調(diào)查權，逮捕權、扣留和批準保釋權，搜查及檢取證物權，處置權等。由于職務犯罪的嚴重性及其專業(yè)性，因而有的國家或地區(qū)并未將之賦予專門的監(jiān)察機關。但如將公職人員的個人紀律廉潔、行為是否符合法律規(guī)定、權力行使是否合法或合理等方面進行的檢視視為監(jiān)察，那么對公職人員的腐敗犯罪的偵查、調(diào)查也應該屬于監(jiān)察權范疇之內(nèi)。事實上，對公職人員腐敗犯罪的追訴是一種深層次的監(jiān)察。同時，在一般違法、違紀與腐敗犯罪之間本身就存在十分密切或難以割裂的聯(lián)系，腐敗犯罪就是一種嚴重的違法違紀行為。因此，將腐敗犯罪的追訴和一般違法的監(jiān)察處置結合起來，其實更有利于反腐資源的集中利用。但基于對腐敗犯罪追訴的特殊性，因此，有的國家往往將其交由檢察機關行使，而如果設立專門監(jiān)察機關進行反腐敗，則對應的權力也就是監(jiān)察權之范圍。

在“反腐敗式監(jiān)察”模式中，由監(jiān)察權所產(chǎn)生的法律關系比較簡單，往往并不涉及針對公民的申訴進行救濟，也無需審查其他國家機關的權力運行是否存有不良，即一般并不針對國家其他公權力機關權力行使過程以及具體決定進行檢視并作出相應處理建議。換句話說，監(jiān)察的重點是“人”而非“事”，監(jiān)察機關的監(jiān)察權范疇并不包括對其他公權力運行進行監(jiān)督和干預，與公民之間的關系也表現(xiàn)為處理公民的舉報以及進行腐敗犯罪的社會教育等，針對公民對政府侵犯其權益的申訴并不直接予以處理。此種監(jiān)察權能模式，以中國香港的“廉政公署”、新加坡“反貪局”為典型代表。同時，“反腐敗機構”一般無直接公訴權，而要將之交由其他機關，如香港地區(qū)就由律政司行使公訴權，“廉政公署”主要負責查明真相——立案、偵查。但瑞典、芬蘭的議會行政監(jiān)察專員有針對公務員犯罪直接提起公訴的權力[注]“如深入調(diào)查案件后監(jiān)察使獲致確實有犯罪之結論，依法律中訂定有初步調(diào)查、起訴或放棄起訴以及賦予檢察官提起公訴之權力。”參見“監(jiān)察院”國際事務小組編譯.瑞典國會監(jiān)察使[M].中國臺北：臺灣“監(jiān)察院”出版，2006.133.。事實上，為反腐，香港雖然成立了“廉政公署”，集中資源治理腐敗、預防腐敗，但為補充行政、司法救濟的不足，亦建立了“申訴專員制度”，其使命在于透過獨立、客觀及公正的調(diào)查，處理和解決因公營部門行政失當引致的不滿及所引發(fā)的問題，藉以改善公共行政服務素質(zhì)及水平，并促進行政公平[注]《香港申訴專員年報》第8期(1996年6月)開端“申訴專員的使命”。。因而，在一國或地區(qū)，基于自身制度的特殊性，可能將監(jiān)察權能設置在不同的機構之中。如此而論，我國檢察院以前的反貪局、預防腐敗局以及檢察院的職務犯罪偵查等權力與“廉政公署”功能基本相同，而香港地區(qū)的“申訴專員制度”在救濟功能上與我國的信訪制度相似。

三、監(jiān)察權的權力邊界及我國監(jiān)察委員會監(jiān)察權的職能定位

任何一項國家權力都有其邊界，如果通過立法賦予超越其應有邊界的權力，則會產(chǎn)生權力濫用或干涉其他權力運行，進而造成權力結構的失衡。因而監(jiān)察委員會監(jiān)察權的職能定位一方面必須符合監(jiān)察權本身的邊界范圍，另一方面基于本國或地區(qū)的特殊情形，亦應該進一步在其邊界范圍內(nèi)賦予符合本國國情的具體職能。因此，職能定位必然是在其權力應有范疇內(nèi)的部分或全部職能的選取。綜上可知，雖然各國各地的監(jiān)察制度在憲法地位、運作方法和目標上皆有差異，但其基本的出發(fā)點在于國家設置了一種橫向的公權力，對國家公職人員或國家機關的行為是否符合國家法律、政策的規(guī)定進行檢視、糾察、糾舉等。正如阿根廷學者喬治·麥蘭諾所言，“監(jiān)察權是監(jiān)察機關透過各種不同程序所執(zhí)行的一項行動，系針對被監(jiān)察的機關之行為或作為，檢視是否符合或履行憲法上及法律上所規(guī)定的要求?！盵注][阿根廷]喬治·麥蘭諾.阿根廷監(jiān)察制度[M].“監(jiān)察院”國際事務小組編譯.中國臺北：臺灣“監(jiān)察院”出版，2002.20.我國學者郁忠民也認為，“監(jiān)察權作為國家的一種重要執(zhí)法權，是國家行政監(jiān)察機關依法對國家其他行政機關及其工作人員和行政機關任命的其他人員，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的情況進行行政監(jiān)督、受理和控告、檢舉和申訴，以及查處違法違紀案件的權限，以及依據(jù)這種權限所開展的監(jiān)察活動?！盵注]郁忠民.論確立監(jiān)察權的憲法地位[J].當代法學.1990，(6):22.然而，需要進一步追問的是，此種對國家機關或國家公職人員進行監(jiān)督、檢視的權力邊界為何呢？

(一)監(jiān)察權的權力邊界

基于對國家機關及其公職人員的監(jiān)察，逐漸發(fā)展出了“救濟式監(jiān)察”及“反腐敗式監(jiān)察”等模式，即使各種監(jiān)察模式下監(jiān)察機構職權之外延具有一定的功能差異，也并非完全排斥“對事監(jiān)察”的職能選擇。但“對事監(jiān)察”僅為一種事實上的對事措施，無論何種模式下的監(jiān)察權，監(jiān)察機關都不能通過作出具有法律強制效力的決定，直接干預其他國家機關權力的運行，最多可采用不具強制力的建議或議案等方式督促被監(jiān)察機關予以考慮和糾正?；蛘哒f，監(jiān)察機關并不是一個可以對其他國家機關發(fā)號施令的機關，它既非行政機關的上級機關，可基于領導關系直接指令下級機關如何決定，也非另一個裁判機關，對法院如何判決進行指導或命令，他僅是一個監(jiān)督機構。雖然在對“人”的監(jiān)察上往往賦予了監(jiān)察機關比較多的職能，但監(jiān)察機關往往也無直接的處置、裁判權力，最終判定公職人員違法犯罪責任的是法院或者國家人事機關[注]如我國臺灣地區(qū)的彈劾、糾舉案處置結果的作出并非由監(jiān)察機關負責，監(jiān)察機關只能提出相應的“案”，而無權直接作出最終的處置決定。我國香港地區(qū)的廉政公署對不予刑事檢控的涉嫌貪污的公職人員也是相應地轉(zhuǎn)交給政府部門，由其采取紀律處分或行政處分。。因此，我們更傾向于認為，監(jiān)察權本質(zhì)上是一種程序性的權力而非實體處理性的權力[注]周佑勇. 監(jiān)察委員會權力配置的模式選擇與邊界[J].政治與法律，2017，(11):62.馬懷德.《國家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點[J].環(huán)球法律評論，2017，(2):13.。或者說監(jiān)察機關更像是一個案件的查明者及對違法行為的追訴者，無論是直接檢查其他公權力運行的過程，還是進一步審查實體決定的合法合理性，還是通過對行使權力的人的違法及犯罪的調(diào)查與追究，都在于查明監(jiān)察對象的行為是否符合法律、政策規(guī)定。正如，“當官員正在掩蓋自己的失誤……監(jiān)察專員所提供的關鍵性服務，披露了事實真相?！盵注][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政(下)[M].楊偉東，李凌波，石紅心，晏坤譯.北京：商務印書館，2004.766.但監(jiān)察機關的權力場域也僅限于此，其不能直接認定國家機關的權力運行違法并作出實體意義上的處理決定。

(二)我國監(jiān)察委員會監(jiān)察權的職能定位

相比而言，試點地區(qū)監(jiān)察委員會的職權事實上只是整合了當前我國檢察院、行政監(jiān)察機關的部分職能，并未創(chuàng)設新的權力，其監(jiān)察對象目前也僅限于“對人監(jiān)察”，而沒有延續(xù)行政監(jiān)察機關的“對事監(jiān)察”職能?？傮w而言，在我們黨和國家將監(jiān)察委員會定位為監(jiān)督執(zhí)法機關，而實質(zhì)是反腐敗機構的情況下，筆者認為采用“反腐敗式監(jiān)察”模式是比較合適的。理由如下：

一是可以有效地預防監(jiān)察權的強制干預。對比國內(nèi)外監(jiān)察制度可知，監(jiān)察機關的“對事監(jiān)察”表現(xiàn)為兩個層面上的職能，一個是直接監(jiān)察其他公權力機關的權力行使，監(jiān)督、檢視政府決定的過程及結果；另外一個就是以處理國民的申訴為切入點，除了具有檢視其他公權力運行的合法、合理性之外，還具有一定的救濟功能，即通過積極與政府進行周旋、交涉、溝通，通過自身公正的調(diào)查結論說服政府接受自己的處理方案或提出相應的建議，以達到對申訴人權利救濟的目的。而無論何種模式下的“對事監(jiān)察”，監(jiān)察機關都必定擁有調(diào)查、審視另一國家機關權力運行的權力，并具有影響該權力運行的內(nèi)在機制。雖然監(jiān)察機關并無直接撤銷或變更其他國家機關決定的強制性權力，但由于我國的監(jiān)察委員會直接由人大產(chǎn)生，并握有專門針對公職人員違法犯罪的調(diào)查、處置權力，因此，“從政治法律綜合的角度評估，監(jiān)察委員會的實際地位將高于人民法院和人民檢察院，”[注]〔35〕童之偉.對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化[J].法學評論，2017,(1):2.實際就可能會出現(xiàn)“掌握犯罪調(diào)查權或刑事案件偵查權的國家機關的政治地位、法律地位如果高于審判機關，弄不好被調(diào)查、被偵查對象的一些最基本的權利就會經(jīng)常性地處于危險中”〔35〕的局面。即如果一旦監(jiān)察機關具有對其他國家權力運行的“對事監(jiān)察”權力，基于“對人監(jiān)察”的高壓震懾，“對事監(jiān)察”往往就成為了權力干預的口子而打破我國當前權力結構的平衡，形成一種新的潛在強制干預其他國家機關權力運行的風險，而這種由監(jiān)察機關干預政府決定的權力對一個國家的法治建設來說是十分危險的，因為監(jiān)察權不是一種強制干預其他公權力的權力，只是一種監(jiān)督而已，表現(xiàn)為“察看并督促”[注]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[M].北京：商務印書館，1983.490.或“從旁邊察看、監(jiān)視”[注]樊崇義.法律監(jiān)督職能哲理論綱[J].人民檢察，2010,(1):19.，并非對其他國家公權力的直接介入與對抗。另外行政機關的決定或法院的判決本身就帶有較強的專業(yè)性及廣泛的裁量性，排斥其他機關的干預，如果出現(xiàn)監(jiān)察權的介入，反而會引發(fā)國家權力運行的失衡而導致國家秩序的紊亂，正如有學者對我國臺灣地區(qū)監(jiān)察機構之糾正權批判的那樣，“糾正案雖僅為建議性質(zhì)，但畢竟與‘立法院’質(zhì)詢之制，與功能上有重疊之處，極易引發(fā)權限之爭?！盵注]陳運星.論監(jiān)察院的糾正權：法理學的觀點[J].朝陽學報，2001,(6):282.另外，我國的行政監(jiān)察機關之所以可以承擔“對事監(jiān)察”的職能，其根本原因在于行政監(jiān)察機關屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部機關，對行政機關整體而言，并無外部的力量對政府決定進行干預，因此，不會產(chǎn)生權力強制干預的風險。但國家監(jiān)察委員會則不同，按照相關之規(guī)定，監(jiān)察委員會將與行政機關、法院具有同等法律地位，如果冒然賦予監(jiān)察委員會有檢視政府決定的權力，在未建立完善的處置機制之前，難以防范監(jiān)察委員會不會對其他公權力進行強制干預，正如秦前紅教授所言的，“一旦掌握集中監(jiān)察權的監(jiān)察委員會，既無外部憲制分權機關制約，又無內(nèi)部分權制衡，監(jiān)察委員會很可能成為掌握極大權力的新生既得利益群體和憲制之下‘最強者’；正義和是非標準將直接淪為其意志的體現(xiàn)，最終淪落為新的腐敗滋生地?！盵注]秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考[J].中國法律評論，2017,(1):181.而如果一旦監(jiān)察權形成對行政權、司法權的直接強制干預，就可能會陷入我國古代監(jiān)察制度失敗的泥潭，“縱觀我國的監(jiān)察經(jīng)驗，就總體的實施效果而言，中國古代強化監(jiān)察權并沒有成為防治腐敗的良策，相反在很大程度上加劇了貪腐之風和強化了腐敗產(chǎn)生機制。中國古代強化監(jiān)察權之所以沒有成功，其根源是權力一體化的政治制度?！盵注]〔41〕艾永明.對中國古代監(jiān)察制度利弊的理性分析[J].河北學刊，2013,(40):154.因為監(jiān)察機關的職責是“彰善癉惡，激濁揚清”，其正常的行使方式是以犯法之官為糾察對象，這種以官察事主要是事后監(jiān)察，而以事察官乃事先監(jiān)察，這樣就很容易混淆監(jiān)察與行政以及其他職能之間的關系，進而直接干預行政事務〔41〕。

二是出于反腐資源和反腐成本的考量。借此國家監(jiān)察體制改革之際而“考慮將信訪體制納入監(jiān)察體制”也是我國許多學者所倡導的，但從目前我國的法治國情來看，此舉亦非恰當?shù)母母镞M路。也就是說，域外具有一定救濟功能的“救濟式監(jiān)察”亦難以符合我國當前的基本國情。首先，讓監(jiān)察委員會承載一定程度的“救濟功能”將會加重權力干預的風險。因為在我國，上訪的總量是許多地方衡量下屬官員政績的一個指標[注]〔44〕應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究，2004,(3):63.，基于人民申訴、信訪的壓力，監(jiān)察委員會很可能會基于自身與政府、法院獨立、平行的憲法地位，利用對國家機關及其公職人員進行監(jiān)察的權力，直接強制干預政府決定以解決自身來自民眾的巨大壓力。其次，“救濟式監(jiān)察”主要以處理人民對政府的申訴為其基本職能，“申訴專員制度以回應民眾和當事人的訴愿為出發(fā)點，其初始目標是監(jiān)督國家權力和執(zhí)法行為，但逐步從行政監(jiān)察發(fā)展成為一種行政主導的綜合性解紛機制，其功能更多地向權利救濟轉(zhuǎn)化?！盵注]范愉.申訴機制的救濟功能與信訪制度改革[J].中國法學，2014,(4):182.如果由監(jiān)察委員會接管信訪機關處理人民的申訴并積極為其尋找救濟途徑，監(jiān)察委員會的工作將會劇增，因為我國的行政訴訟案件普遍存在執(zhí)行難的問題，而信訪案件執(zhí)行起來則可能較為順暢〔44〕。因此對于很多公民來說，信訪成為他們申請權利救濟的主要方式之一。在我國行政、司法救濟還未盡完善的情況下，如果由監(jiān)察委員會承擔“救濟”職能，其可能會疲于應對大量涌入的申訴而無法正常發(fā)揮反腐敗職能，容易造成“一個新的反腐敗機構……然而它卻可能因接手處理其他執(zhí)行機構的積壓工作而陷入困境，從成立之日起便難于有所作為”[注][新西蘭]杰瑞米·波普.制約腐?。航媷伊w系[M].清華大學公共管理學院廉政研究室譯.北京：中國方正出版社，2007.141.的局面。

三是鑒于本國國情的限制。通過觀察可知，域外一些國家或地區(qū)的Ombudsman制度之所以能夠成功，在于其符合本國的特殊國情以及相應完善的保障體制。首先，Ombudsman對申訴案件，與我國的信訪機關處理機制相類似，主要以說服、溝通的方式予以解決，但Ombudsmam之所以具有如此高效、權威的解決路徑，在于其成員往往由社會的賢良人士擔任，具有廣泛的民眾支持基礎及社會威望。事實上，Ombudsman機構也并不像我國的信訪機關那樣普遍存在于各個機關，其人員組成并非龐大?！霸贠mbudsmam制度下，比任何其他組織更強調(diào)個人因素(personal character)，各國行政監(jiān)察使署之組織，之所以一直保持簡單與小型，率因其仍有賴于Ombudsmam個人之聲望以維系?！盵注]城仲模.行政法之基礎理論(增訂版)[M].中國臺北：三民書局印行，1999.837.也就是說，Ombudsman制度的成功實行，更在于堅持監(jiān)察專員自身的素質(zhì)與民眾的信任，因而并非簡單地可將我國信訪機構納入國家監(jiān)察體制之中。其次，如果監(jiān)察專員無法督促政府糾正其不良行為或處理民眾的陳情、申訴，議會監(jiān)察專員只能提出建議，此建議依賴專門委員會去執(zhí)行。如果在批評某一部門之后，議會監(jiān)察專員認為這將不能提供足夠的補救，他可以向議會提交一份特殊的“未獲救濟的不公正”的報告(1967年《議會監(jiān)察專員》第10條(3))。頑固的部門將可能會在收到下議院的書面聲明，面臨議會質(zhì)詢和發(fā)現(xiàn)他們最高層官員被專門委員會交叉詢問之后，面對來自議會的強大壓力而不得不作出讓步[注][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政(下)[M].楊偉東，李凌波，石紅心，晏坤譯.北京：商務印書館，2004.817.。如果政府機關對于監(jiān)察使之建議意見，未作適當?shù)母倪M作為，監(jiān)察使可向總理(Prime Minister)報告，接著向國會上下兩院議長報告，乃至正式提到兩議院報告[注]林明輝.大英國協(xié)監(jiān)察制度及其運作：以澳大利亞為例之研究[M].中國臺北：臺灣“監(jiān)察院”出版，1999.38.。也就是說，對政府行為或申訴處理的“建議”，其實現(xiàn)需要一系列完善的制度保障。在實行Ombudsman制度的國家，多是因為有議會或國會的支持。另一個則是他們擁有較為發(fā)達的媒體監(jiān)督，法治建設也比較完善，司法救濟途徑比較公正暢通。相比較而言，以我國目前的人大、媒體監(jiān)督的實際效果，支持監(jiān)察委員會處理申訴達到救濟功能，并非成熟之舉。相反，以集中的反腐資源專門對腐敗進行治理，也符合我國人民自古以來對腐敗恨之入骨的情懷，更容易獲得人民的支持。同時，通過對“人”的治理本身也能有效地達到對“權”治理的效果，香港的廉政公署即是很好的例證。

四、結語

當監(jiān)察委員會整合了人民政府的監(jiān)察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的有關職能時，基于人大直接產(chǎn)生的監(jiān)察機關，事實上，無論其政治地位還是實際權力，都是空前巨大的，“可以說，歷史上和當今世界任何國家，都沒有權力如此巨大而又集中的監(jiān)察機關?！盵注]童之偉.對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化[J].法學評論，2017，(1):2.面對一個如此權力集中、權力關鍵的國家機關，其權力賦予的幅度、范圍應該謹慎，域外某些國家的監(jiān)察制度之所以能夠成功，除了本身完善的運行機制之外，更在于與本國的國情相契合。而在我國的法治建設未盡完善、民眾的法治意識普遍較低，遵行法治軌道解決糾紛普遍性意識與規(guī)則還未完全形成的情況下，除了治理腐敗與規(guī)范權力運行之外，同樣需要考量權力干預的風險以及監(jiān)察制度的本國生長土壤。因而，基于我們黨和國家監(jiān)察體制改革的目的是建立專門反腐敗機構，監(jiān)察委員會的職能定位應以“對人監(jiān)察”為主體職能。