劉劍文 李 晶

李晶（以下簡稱“問”）：劉老師，您好！對您敬仰已久，很榮幸能邀請到您進行本次學術(shù)訪談。您始終引領(lǐng)中國財稅法學的發(fā)展，擔任中國法學會財稅法學研究會會長、中國法學會常務理事、中國財稅法治戰(zhàn)略研究院院長等學術(shù)職務，同時還是全國人大常委會立法專家顧問、財政部法律顧問和國家稅務總局行政復議委員會委員。同時，您也關(guān)注、關(guān)心、關(guān)懷青年學者，致力于壯大財稅法學研究隊伍。您一直關(guān)心我國財稅法的發(fā)展，并身體力行為國家財稅法治建設建言獻策，今年正好是中國財稅法發(fā)展40周年。今天的訪談主題也將圍繞“中國財稅法發(fā)展40年（1978年-2018年）”展開。首先請您介紹一下改革開放以來中國財稅法的發(fā)展脈絡。

劉劍文（以下簡稱“答”）：從1978年到2018年正好是改革開放40年。如果沒有1978年的改革開放，就沒有今天的中國，更不會有今天中國的全面發(fā)展。40年來，中國發(fā)生了翻天覆地的變化。這個變化首先表現(xiàn)在理念、觀念上的變化。改革開放最重要的是思想觀念的改變，由此帶來中國財富的巨大變化。在這個過程中，作為我國治國安邦之道和納稅人權(quán)利保護之法的財稅法也發(fā)揮了極其重要的作用。與此同時，財稅法學科也得到了快速發(fā)展，成為我國法學體系中的重要學科之一，因此很有必要對財稅法學進行回顧和展望。目前，財稅法學界正在討論財稅法學的40年應當如何劃分、劃分的標準是什么，目前尚未形成共識。我個人傾向?qū)⒅袊敹惙▽W40年劃分為如下階段：第一個階段，1978年—1993年；第二階段，1994年—2003年；第三個階段，2004年—2012年；第四個階段，2013年—至今，中國進入了中國特色社會主義新時代。我認為,從如上階段探討中國財稅法治的發(fā)展、中國財稅法學科的發(fā)展，每個階段均有一些標志性事件發(fā)生。

第一個階段，1978年—1993年，即中國財稅法學的“蹣跚起步”階段。1980年—1981年，我國在對外開放過程中頒布了三部稅收法律，即1980年的《個人所得稅法》和《中外合資企業(yè)所得稅法》，以及1981年的《外國企業(yè)所得稅法》。在改革開放之初，國家能夠在某一特定領(lǐng)域出臺三部法律是很少見的。如果沒有當時3部稅法的頒布，中國在吸引外資、引進外國先進技術(shù)等方面就不會有今天的巨大成就。那么為什么從這個階段起算，是因為這個階段中的1983年—1984年國家對國有企業(yè)的“第一步利改稅”和“第二步利改稅”，打破了“鐵飯碗”“大鍋飯”，給企業(yè)帶來了無限的生機和活力。1984年—1985年，全國人大及其常委會兩次作出關(guān)于對國務院在稅收方面的立法授權(quán)，推動了我國稅法體系的建立。1984年全國人大常委會授權(quán)國務院關(guān)于工商稅制改革可以制定暫行規(guī)定的決定，1985年全國人大授權(quán)國務院關(guān)于經(jīng)濟體制改革可以制定有關(guān)暫行規(guī)定的決定。當然，1985年的授權(quán)決定是很寬泛的，它包含金融、外貿(mào)、投資、企業(yè)、財稅等。盡管1984年的全國人大常委會的授權(quán)決定在2009年的全國人大常委會上被廢止了，但1985年的全國人大的授權(quán)決定至今有效，這就說明了我國落實稅收法定原則的任務還沒有完成。只有把所有稅收暫行條例規(guī)定上升為法律后，1985年全國人大的授權(quán)決定才有可能被廢止。不難看出，在1978年—1993年這10幾年時間里的諸多標志性事件開創(chuàng)了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新局面。1986年前后，學界出版了一些財稅法方面的教材，發(fā)表了一些相關(guān)論文，這些教材要么是以稅法為主要內(nèi)容出現(xiàn)的，要么是以財政法為主要內(nèi)容出現(xiàn)的。應當充分肯定老一輩學者為中國財稅法、中國財稅法學科的早期發(fā)展作出了重要貢獻。我想強調(diào)的是，1980年前后我國制定了那么多的稅收法律，足以撐起一個特定的發(fā)展階段的制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)在需要青年學者在搜集這個階段財稅法研究文獻的基礎(chǔ)上，補全這段與立法史相對應的學術(shù)史。通過這個過程，我們可以知道改革開放后財稅法學研究的真實起源。在1978年—1986年這8年時間里，我們學術(shù)理論研究有哪些標志性的成果？這也是我們應該搞清楚的。如果沒有一些重要的理論研究成果，怎么會有1980年—1981年三部稅收法律出臺？怎么會有1984年、1985年全國人大及其常委會的兩次稅收立法授權(quán)？怎么會有1983年和1984年我國國有企業(yè)第一步和第二步“利改稅”？所以我們需要補齊這段學術(shù)史?；仡櫄v史，我們會有歷史成就感；回顧歷史，汲取財稅法學的歷史經(jīng)驗教訓；回顧歷史，可以使財稅法學科有更多的積淀，增強我們的自信心和使命感；回顧歷史，也是為了更好的展望未來。所以，正是存在這些標志性事件，我才把這個時間段劃分為第一個階段。

第二個階段，1994年—2003年。財稅法的發(fā)展進入了“體系初建”階段。這個階段的標志性事件有以下幾個方面：1993年—1994年，財稅法界提出了“財稅法一體化”?！柏敹惙ā边@個概念是在1993年的全國成人法學教材《財稅法教程》（法律出版社）中第一次出現(xiàn)的。我們過去主要是研究稅法，這與西方學者的做法是一致的。西方國家稅法很發(fā)達，在西方大學里，不需要說明稅法是獨立學科，因為這是約定成俗的事情。此外，財政法是由憲法和行政法學者來研究的。中國從1993年到1994年開始提出了完整意義上的“財稅法一體化”概念。強調(diào)財稅法的一體化，是把收入、支出、管理法治化一體化研究。我認為這不只是概念的提出，更重要的是理念上的變化——不只是要強調(diào)收入法律化，還要強調(diào)支出和管理的法律化；不只是考慮納稅人，還要考慮征稅人、用稅人，強調(diào)三位一體?！柏敹惙ㄒ惑w化”概念的提出，使得財稅法的思維、發(fā)展空間變得無限大。這是我要講的第一個標志性事件。第二個標志性事件是1994年國家實行分稅制的財稅體制改革。其實，我國的每一次重大改革都是從財稅改革開始的，如1978年改革開放提出的“包干到戶”“農(nóng)村承包”，都是典型的財稅問題。1992年召開的中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會，正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，遵循市場經(jīng)濟客觀規(guī)律并考慮既有的具體國情，我們開始了1994年的財稅體制改革。1993年年底，國務院依據(jù)全國人大及其常委會授權(quán)，制定了適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要的系列稅收單行條例。1994年全國人大常委會審議通過的《預算法》，成為這一時期財稅法的重要支撐。1994年的分稅制財稅體制改革奠定了現(xiàn)代財稅體制基礎(chǔ)。如果沒有1994年的分稅制財稅體制改革，我想也不會有現(xiàn)代財稅體制。因為1994年的財稅體制改革至今沒有過時，它只是不斷被完善。第三個標志性事件是1998年成立了中國稅法研究會。當時是由我建議并起草章程，由北京聯(lián)合大學劉隆亨教授擔任會長，組織全國稅法學者開始對稅法進行有組織的研究。1998年成立的“中國稅法研究會”具有決定性意義——這是開始進行稅法專門研究的組織。一個學科的建立，它需要一定的成果、一定規(guī)模的研究隊伍等要素。2001年，這個研究會正式成為中國法學會所屬研究會，同時更名為“中國法學會財稅法學研究會”，成為組織全國學者的官方研究組織。實際上，“中國法學會財稅法學研究會”比“中國法學會經(jīng)濟法學研究會”成立要早1年。2001年“中國法學會財稅法學研究會”成立后也有一定的學術(shù)研究成果，但組織和開展正規(guī)的學術(shù)活動主要是從2004年開始的。

第三個階段，2004年—2012年，中國財稅法進入了“現(xiàn)代轉(zhuǎn)型”階段，即現(xiàn)代財稅法的誕生。這個階段的第一個標志就是2004年《憲法》的修改，國家第一次在憲法層面明確提出“國家尊重和保障人權(quán)”“國家保護合法的私有財產(chǎn)”。有很多學者從人權(quán)、財產(chǎn)法的角度研究稅收問題。當國家《憲法》明確規(guī)定保護個人合法財產(chǎn)后，這個財產(chǎn)問題屬于財產(chǎn)法的調(diào)整范圍。保護私人財產(chǎn)光有民法不夠，民法是從橫向角度也即平等主體之間的交易角度來保護私人財產(chǎn)；還要有財稅法，財稅法是從縱向角度也即政府與納稅人之間的財產(chǎn)權(quán)讓渡角度來保護私人財產(chǎn)。從2004年開始，發(fā)生了幾個重要的標志性事件。在“中國法學會財稅法學研究會”成立后的早期，由于各種原因，研究會發(fā)揮的作用不大，影響力相對有限。為此，2004年，國內(nèi)一些財稅法學者在華南理工大學發(fā)起成立了“中國財稅法學教育研究會”。這個研究會規(guī)模較大，將理論界和實務界有機地組織起來，研究情況大有改觀，在全國多所大學舉辦了全國會議，影響力越來越大。2008年，“中國法學會財稅法學研究會”換屆，兩個研究會被整合在一起，從此迎來了財稅法學科大發(fā)展新契機，這是第二個事件。第三個標志性事件就是提出了“稅收債權(quán)債務關(guān)系說”。“稅收債權(quán)債務關(guān)系說”在西方被廣為接受，被引進中國并形成中國特色的“稅收債權(quán)債務關(guān)系說”是在2004年到2005年間。當時該理論給人耳目一新之感，但也受到少數(shù)人的質(zhì)疑甚至批判。有人認為，國家和納稅人之間怎么可能是債權(quán)債務的平等關(guān)系，雙方就是服從關(guān)系。但“稅收債權(quán)債務關(guān)系”就是強調(diào)國家和納稅人的平等。正是因為我們樂于面對這樣的批判，才會成就今天財稅法理論的不斷發(fā)展。在2007年有兩部重要的財產(chǎn)法律出臺，一個是《物權(quán)法》，一個是《企業(yè)所得稅法》?！段餀?quán)法》是從私法的角度來保護私人財產(chǎn)，《企業(yè)所得稅法》是從公法角度保護私人財產(chǎn)。當時《物權(quán)法》的出臺引起了學界廣泛且熱烈的探討，有人甚至質(zhì)疑其社會主義性質(zhì)，但是鮮有人對《企業(yè)所得稅法》提出異議，因此《企業(yè)所得稅》在彼時的影響力并不高?！镀髽I(yè)所得稅法》解決的是內(nèi)外資稅負平等的問題，卻遭到了一些部門和地方政府的反對，因為這會影響地方政府吸引外資。2006年我到全國人大常委會做了一次講座，就是要解決制定《企業(yè)所得稅法》制定中的一些重大實踐問題。還有一件事必須關(guān)注，2005年《個人所得稅法》修改時全國人大常委會舉行了立法聽證會，開啟全國民主立法的新篇章。在這次立法聽證會上，國務院提出個人所得稅起征點調(diào)至1500元。從800元提到1500元，在當時是很不容易的。我有幸代表法學界參加這次全國性的立法聽證會，提出個人所得稅費用減除標準調(diào)至1600元，最終被采納。有人說我為什么不再多提一些？其實個人所得稅的費用減除標準并不在于數(shù)額的多少，而是在于立法權(quán)對行政權(quán)的否定——當時全國人大通過的是1600元的費用減除標準，而不是國務院提出的1500元。2007年，國務院出臺了《政府信息公開條例》（2008年實施），開始推動預算公開，這也書寫了中國財稅法治的新篇章。如果連預算都不能公開，那么規(guī)范政府權(quán)力根本不可能實現(xiàn)。如果沒有2008年、2009年“三公經(jīng)費”的公開，也不會有今天中國整個政府的信息公開問題?！叭苯?jīng)費的公開、政府信息的公開在今天看來很簡單，但是在2008年、2009年，這是一件很艱難的事情。作為“陽光防腐劑”的預算公開，可以大大減少官員的貪腐現(xiàn)象。此外，2012年《車船稅法》的出臺，也是落實稅收法定原則的一個舉措。在這個階段，有很多重要的財稅法事件發(fā)生，財稅法的重大理論隨著國家法治的發(fā)展不斷涌現(xiàn)。應當指出的是，早期很多人把財稅法定位為宏觀調(diào)控法，當作經(jīng)濟法的組成部分。但是從這一時期開始，財稅法學者開始理性思考，以開放的視野、服務于國家重大戰(zhàn)略的擔當精神，認為將財稅法定位為宏觀調(diào)控法不妥，實屬以偏概全，不符合時代和國家法治發(fā)展的需要。財稅法與經(jīng)濟法有交叉，同樣與憲法、行政法、民法等也有交叉，但自成體系。財稅法憑借其獨有的理念和內(nèi)涵，與經(jīng)濟法漸行漸遠。

第四個階段，2013年—至今，財稅法步入“創(chuàng)新發(fā)展”階段。這個階段也就是我們所講的中國特色社會主義新時代，中國財稅法發(fā)生了脫胎換骨的變化，以嶄新面貌屹立在中國法學體系中?！爸袊厣鐣髁x新時代”這個概念是十九大提出的，但是“中國特色社會主義新時代”不是從2017年起算，而是從十八大起算，即從習近平當選為總書記起算。這個階段標志性的事件很多。如十八屆三中全會所提出的落實稅收法定原則、財稅體制“三大改革”（稅制改革、預算改革、中央與地方關(guān)系的改革）等，都是這個階段提出來的。如果中央決策沒有提出落實稅收法定的原則，也不會有今天稅收立法的大跨步前進。不難看出，從十八屆三中全會、四中全會、五中全會、六中全會，包括十九大，有太多關(guān)于財稅領(lǐng)域改革的問題。中央對財稅高度重視，將財稅提到了國家治理的新高度：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。此時財稅法的功能已經(jīng)發(fā)生了變化，從過去的單純宏觀調(diào)控到現(xiàn)在的國家治理，包括最近中央關(guān)于機構(gòu)改革，其實也是強調(diào)國家治理機制的重要變化。所以說，十八屆三中全會已經(jīng)開創(chuàng)了中國財稅改革或者財稅法治的新局面。這是一個標志。另外一個重要事件是2015年《立法法》的修改，其中對“稅收法定”的規(guī)定體現(xiàn)在第8條第6項：“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。正如2007年對全民《物權(quán)法》的普及一樣，2015年《立法法》的修改帶來了全民稅收法定理念的普及。此外，在這個階段還發(fā)生了很多重要事件，如2011年上海房地產(chǎn)稅改革、2014年底2015年初成品油消費稅的三次提高，讓國民深深感到稅收法定是多么重要：政府這只手不能亂動，政府“有權(quán)不能任性”。公共財產(chǎn)法、理財治國觀、領(lǐng)域法學都是在2013年前后逐步提出的，逐漸得到了學界的認可。越來越多的科研成果發(fā)表在重要刊物上，讓社會認識到財稅法發(fā)展的必要性和重要性。

以上是我講的財稅法的簡史，也是財稅法學發(fā)展的簡史。財稅法的發(fā)展是伴隨著中國改革開放進程的理性發(fā)展。每次到國家發(fā)展的關(guān)鍵時刻都要從財稅改革入手。稅收法定原則落實之后，我國的稅收立法速度明顯加快。財稅法學研究會是開放的，吸收了憲法學、行政法學、國際法學、刑法學、經(jīng)濟法等各個學科和方向的學者。也只有財稅法學研究會是這樣開放的，這與領(lǐng)域法學的研究思維密切相關(guān)，即以“問題意識”為導向，做“真正落地中國實踐”的學術(shù)理論研究。除了法學學者以外，研究會還吸收和歡迎政治學、經(jīng)濟學、社會學等學科的學者參與。“稅收法定”最初是由1989年中國社會科學院的謝懷栻研究員提出、最終成為社會所認可的原則，它所帶來的不僅僅是制度、社會、觀念的變化。中國需要納稅人這個概念，是納稅人養(yǎng)活政府，而不是政府養(yǎng)活納稅人?！柏斦椃ā备拍钤谖鞣桨l(fā)展較為成熟，引入中國后也較易被接受。通過納稅人的概念、通過“財政憲法”的概念，可以逐漸讓社會明白是納稅人養(yǎng)活政府、納稅人養(yǎng)活政府官員，這才是更深層次的內(nèi)涵。

問：您剛才詳細介紹了我國改革開放以來財稅法的發(fā)展，您在財稅法的發(fā)展歷史當中扮演著舉足輕重的角色。同時，您一直大力倡導、推行財稅法學科的教育，對財稅法學的教育充滿期望，希望您能對此也簡單介紹一下，讓我們對財稅法學這門既老又新的學科有個整體認識。

答：財稅法學在本科階段的教育尤為重要。2017年教育部正式發(fā)布新中國成立以來第一個本科國家標準。法學本科核心課程的改革方案是由財稅法學者提出的，被教育部法學類教學指導委員會采納。也即，把整個法學核心課程分為一類核心課和二類核心課，形式上“做加法”，實質(zhì)上“做減法”，換來國家法治發(fā)展的“乘法”。2017年本科法學核心課程的改革，可能至少會影響未來中國法學本科教育的20—30年。過去法學學科的設立是根據(jù)1998年的法學本科課程設置逐步設立起來的，2017年的本科課程改革變化是巨大的。在這次調(diào)整中，不僅把財稅法學變成核心課程，而且也促進了整個本科課程的改革。這么多年來，從財稅法學者角度來說，讓我們引以為豪的是除了對財稅法學科自身的貢獻之外，中國財稅法學人還做了三件可能會影響國家法治建設的事情。

第一件是對“稅收法定主義”的堅持，或者說是對“稅收法定主義”的倡導及落實。“稅收法定主義”不只是財稅法問題，是所有法律中的重要問題。要保護人權(quán)，需立足于兩個方面：一個是“罪刑法定”，一個是“稅收法定”。“罪刑法定”主要是從人身權(quán)的角度來考量，而“稅收法定”是從財產(chǎn)權(quán)的角度來考量，“稅收法定”和“罪刑法定”是人類社會法治文明的兩大基礎(chǔ)。中國要推動法治建設，通過“稅收法定”才能規(guī)范政治權(quán)力，才能更好地保護納稅人的權(quán)利。所以，“稅收法定”的問題絕對不僅僅是一個財稅法的問題，是整個中國民主政治的重要原則，對中國法治國家建設具有重要影響。所以，在中央提出“落實稅收法定原則”之后，我們提出了很多建議，如現(xiàn)在稅收立法的步伐明顯加快就是建議后的結(jié)果。到2020年，我們不只要推動“稅收法定”，還要推動收入法定、支出法定、管理法定等，這是任重道遠的法治計劃。也就是說，中國發(fā)展到關(guān)鍵時候，我們要堅持從“收入法定”到“支出法定”“管理法定”，從“稅收法定”到“預算法定”，再到“財政法定”。這些理念、原則對中國民主法治建設的影響都很深刻、很深遠。

第二件是“領(lǐng)域法學”的提出。領(lǐng)域法學是解決交叉學科、新興學科問題的，強調(diào)“問題意識”。領(lǐng)域法學與最近學界爭論較多的社科法學、法教義學不一樣。社科法學和法教義學更多地是單純強調(diào)研究方法，領(lǐng)域法首先是一種研究方法，這種研究方法強調(diào)以問題為意識，凡涉及財政問題，無論是憲法問題、行政法問題，還是民法問題、國際法問題，都應放在一起研究?！邦I(lǐng)域法學”的提法，打破了學科的界限，打破了歷史與現(xiàn)實的界限，打破了國內(nèi)與國際的界限，給人耳目一新的感覺。這種新的研究思維與以前的部門法劃分方式不同，但領(lǐng)域法不是在否認部門法，而是在豐富和發(fā)展部門法。如果部門法強調(diào)“縱”的話，那么領(lǐng)域法強調(diào)“橫”——把“縱”的編織起來，就像網(wǎng)一樣，這才是我們的法治，涉及社會的每一個角落，不留缺口。在領(lǐng)域法學方面，2016年—2017年我們組織發(fā)表了6篇文章，今年我們計劃組織再發(fā)表8篇文章，然后我們會考慮出版1本關(guān)于領(lǐng)域法學的專著。第二，領(lǐng)域法是一個知識體系，可以從政治、經(jīng)濟、社會等多維角度來研究財稅問題，是一體化的研究。第三，領(lǐng)域法學是一個規(guī)則體系，把所有規(guī)則放在一起，如把憲法、行政法等放在一起看待這個問題，就也不會有什么局限，始終強調(diào)問題意識。所以，領(lǐng)域法學與社科法學、法教義學不一樣，因為它們只單純強調(diào)研究方法。如果說要對整個法學產(chǎn)生影響、對整個社會產(chǎn)生影響，那么這是財稅法學應該做的，但領(lǐng)域法學得到社會廣泛認同可能還需要一段時間。

第三件是法學本科核心課程的改革。因為法學本科課程是一個支點，能夠帶動我們碩士、博士課程設置。我們可以看到法學的保守、經(jīng)濟學的開放，我想僅僅從學科的發(fā)展、學科教育就可以看出，法學學科只有法律碩士這一個專業(yè)碩士，但是經(jīng)濟學領(lǐng)域有很多專業(yè)碩士類型的設置。通過本科核心課程改革，來舉動碩士、博士的改革，來改變過去對法學的認識。中國要建設法治國家，讓法治覆蓋到社會的每一個角落，那么就需要高端的法學人才，包括如金融、財稅、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、醫(yī)療衛(wèi)生等相關(guān)領(lǐng)域，如果不打破部門法的界限、強調(diào)領(lǐng)域法的貢獻，這些學科能得到很大的發(fā)展嗎？答案顯然是不能。所以，如上三大方面，除了是對學科的貢獻外，也是對中國的法治貢獻。當然，歷史需要后人來評論，我現(xiàn)在只談個人的看法，既增強我們的自豪感，同時展望未來，增強我們的國家責任感。

問：接下來想聚焦稅收法定問題。這個問題您多年來一直關(guān)注。2018年7月1日起施行的《煙葉稅法》《船舶噸稅法》是從暫行條例的基礎(chǔ)上上升為法律的。請您談一下法治政府建設下稅收法定的意義所在，它對我國的稅法立法、財稅法治等方面產(chǎn)生了哪些影響？

答：十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“落實稅收法定原則”后，社會各界逐漸認識和接受這一稅法的“帝王原則”。稅收法定原則，又稱稅收法律主義，是指由立法者決定稅收問題的稅法基本原則, 即如果沒有相應法律依據(jù)，政府不能征稅，公民也沒有納稅的義務。這是依法治國理念在稅收領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，又將制定和完善“財政稅收”法律作為“加強重點領(lǐng)域立法”的一項任務。自此，我國稅收立法進程在循序漸進的基礎(chǔ)上不斷提速。《立法法》原第8 條規(guī)定的“只能制定法律”的稅收基本制度，被修改細化為“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，是我國稅收法治乃至整個依法治國進程的里程碑。

準確理解稅收法定原則，應當把握好以下四個方面問題。

第一，準確理解稅收法定原則之“法”。必須強調(diào)，稅收法定原則中的“法”，僅限于狹義的法律，即立法機關(guān)通過法定程序制定的法律文件。在我國，就是指全國人大及其全國人大常委會制定的法律，而不包括行政機關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。為什么強調(diào)法律？這是因為，立法機關(guān)是民意代表機關(guān)，能夠最好地實現(xiàn)對征稅權(quán)的規(guī)范。同時，法律制定過程本身具有規(guī)范、公開、透明的特點，能夠以嚴格的程序保證征稅權(quán)的規(guī)范運行，使其具有基本的形式理性和程序正義。

第二，準確理解稅收法定原則之“稅”。需要特別指出的是，稅收法定原則要求所有稅收基本要素都由法律規(guī)定。雖然修改后的《立法法》第8 條第6 項只點出稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理，但其后的“等稅收基本制度”意味著納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅收優(yōu)惠等稅收基本要素都屬于稅收基本制度，只能由法律規(guī)定。這一修改對稅收法定原則的落實是一個巨大的推動，特別是其中“稅率法定”的明確規(guī)定意義重大，因為稅率是決定納稅人稅負輕重的核心要素。應當注意的是，明確稅率由法律規(guī)定，并不排除稅收單行法律可以確定一個合理的稅率幅度，同時授權(quán)國務院或地方在該幅度內(nèi)來確定和調(diào)整具體適用稅率。

第三，準確把握稅收法定原則與稅收授權(quán)立法的關(guān)系。根據(jù)《立法法》第8 條、第9 條、第10 條、第11 條的規(guī)定，基本的稅收要素和征管制度關(guān)系到公民的財產(chǎn)權(quán)、平等權(quán)等基本權(quán)利，只能由法律規(guī)定；當尚未制定法律、并且制定法律的條件不成熟而經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實又確實需要立法時，全國人大及其常委會有權(quán)授權(quán)國務院對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但必須作專門的稅收立法授權(quán)決定，明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限，以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應當遵循的原則等。這表明，落實稅收法定原則并不意味著絕對地否定和排斥稅收授權(quán)立法，而是強調(diào)在法定范圍內(nèi)、按法定程序并通過法定方式來行使稅收授權(quán)立法權(quán)。相應地，稅收授權(quán)立法并不天然等同于削弱稅收法定，而恰恰是以承認稅收法定為前提的，建立在法律相對保留的基礎(chǔ)上。

第四，準確處理稅收法定原則與稅收公平、效率等其他基本原則的關(guān)系。稅收法定原則是統(tǒng)領(lǐng)稅法體系的首要原則，但并非唯一的稅法原則，而是與稅收公平、效率、量能課稅等原則共同構(gòu)成稅收法治的基本框架。隨著建設中國特色社會主義法治國家不斷深入，在貫徹落實稅收法定原則的同時，也需要重視稅收的公平和效率等價值，它們分別從形式與實質(zhì)上構(gòu)成稅收正當性的基礎(chǔ)，共為稅收法治之兩翼，前者強調(diào)稅收事項的立法完備、有法可依；后者則對所立之法的質(zhì)量提出更高標準的要求。稅收法定原則的落實只是起點，在稅法中融入公平、效率原則，以實現(xiàn)稅收領(lǐng)域的“良法之治”才是更高追求。

落實稅收法定原則是全面深化改革和全面依法治國的一項重點任務，《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》已經(jīng)為2020年前完成相關(guān)立法工作規(guī)劃了明確的時間表、路線圖，針對開征新稅應制定相應的稅收法律、將現(xiàn)行稅收條例修改上升為法律、廢止1985 年授權(quán)決定等工作作了切實部署。時間緊迫，必須制定更加積極、穩(wěn)妥的任務書?！董h(huán)境保護稅法》作為落實稅收法定原則提出后的第一部新稅法已經(jīng)于2016 年審議通過。2018年3月2日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院2018年立法工作計劃》，明確《稅收征收管理法修訂草案》《車輛購置稅法草案》《耕地占用稅法草案》《資源稅法草案》的起草工作，啟動了新一輪落實稅收法定原則的立法籌備工作。

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，“實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。因此，全國人大及其常委會可以結(jié)合稅制改革進程，在新稅種上積極行使稅收立法權(quán)，并將現(xiàn)有稅收行政法規(guī)逐步、逐級、逐層地清理，最終將其全部上升為法律。正如《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》所要求的：

第一，不再出臺新的稅收條例。對于擬新開征的稅種，應根據(jù)相關(guān)工作的進展情況，同步起草相關(guān)法律草案，并適時提請全國人大常委會審議。環(huán)境保護稅法的出臺就發(fā)揮了很好的示范作用。

第二，有計劃地將現(xiàn)行稅收條例修改上升為法律。不涉及稅制改革的稅種，應根據(jù)工作進展和實際需要，依循積極、穩(wěn)妥、有序、先易后難的理念，將相關(guān)稅收條例平行上升為法律。對于需進行改革的稅種，應配合稅制改革進程，適時將相關(guān)稅收條例上升為法律，并相應廢止有關(guān)稅收條例。實現(xiàn)稅收法律化和“一稅一法”的目標，要分清輕重緩急，將條件相對成熟、社會關(guān)注度較高的稅種先行立法。比如，優(yōu)先制定煙葉稅法和船舶噸稅法，正是考慮到這兩個稅種的規(guī)則已經(jīng)較為完備，且不涉及較大幅度的稅制改革，其法律化難度較低。

第三，由全國人大廢除1985 年授權(quán)立法，明確全國人大及其常委會作為稅收立法主體的主導地位。依據(jù)《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》所安排的步驟，待全部稅收條例上升為法律或廢止后，再提請全國人大廢止1985 年授權(quán)決定。如同前面所提到的，稅收法定原則并不意味著禁止稅收授權(quán)立法，也并未絕對排斥其他法律淵源在稅收事項上的效力。相反，它承認并要求稅收行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件在憲法、法律統(tǒng)領(lǐng)下，在各自效力范圍內(nèi)發(fā)揮作用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)完整、有機聯(lián)系的稅收法律制度統(tǒng)一整體。

從根本上看，落實稅收法定原則，就是要正本清源，讓稅收回歸公共財產(chǎn)的應有定位，進而將財稅權(quán)力納入法治框架，使其規(guī)范、有序、高效地運行。而在具體落實路徑上，則應堅持“蹄疾步穩(wěn)”的改革智慧，從法定到法治，從形式到實質(zhì)，從征稅到用稅，最終達致法治財稅的宏偉目標。

問：近些年來，財稅法學發(fā)展非常快，影響力也越來越大，您可否簡要談談財稅法學和經(jīng)濟法學間的關(guān)系？

答：這個問題十分敏感，一言難盡。我一向主張學科間的共生共榮。概括而言，在2000年之前，財稅法是依附于經(jīng)濟法的發(fā)展而發(fā)展的，但在2000年之后，財稅法找到了一條適合自身發(fā)展的道路，開始其獨立、自主的發(fā)展，其影響力越來越大。

找準財稅法的學科定位是一件關(guān)乎學科興衰的大事，其中最為關(guān)鍵的就是如何認識財稅法與其他學科的關(guān)系，尤其是與經(jīng)濟法的關(guān)系。這也是曾經(jīng)讓很多人十分困惑的問題。目前，學界的觀點大致分為“非獨立派” 和“獨立派”兩類。“非獨立派”主要是傳統(tǒng)觀點，將財稅法全盤置于經(jīng)濟法的宏觀調(diào)控法之下，從現(xiàn)在的態(tài)勢看，這種觀點可能不符合法治和法學學科發(fā)展的規(guī)律，而且對于兩個學科的長遠發(fā)展都無裨益。而在“獨立派”中，又存在“無關(guān)論”和“交叉論”兩種觀點，我比較主張“交叉論”。承認財稅法具有獨立于經(jīng)濟法的學科地位，并不必然意味著二者毫無瓜葛，所謂“矯枉不必過正”。經(jīng)濟法所代表的宏觀調(diào)控視角，和憲法、行政法、民商法和國際法等視角一樣，都是財稅法所關(guān)注的內(nèi)容之一 （而非其全部）。而經(jīng)濟法中，自然也包括著財稅調(diào)控法的內(nèi)容。經(jīng)濟法學和財稅法學在這一部分有一些交叉的研究內(nèi)容。

在財稅法的發(fā)展過程中，其與經(jīng)濟法，尤其是經(jīng)濟法中的宏觀調(diào)控法的關(guān)系是一個無法回避的問題，既然如此，我們需要做的就是直面和回應這個問題。厘清財稅法與經(jīng)濟法的關(guān)系，目的不在于“跑馬圈地”“爭搶地盤”，而在于保證財稅法更好地成長，從而推動整個法學學科的發(fā)展和我國法治建設的進程。

中華人民共和國成立后的較長時間里，我國財稅法學研究未能得到充分發(fā)展，有關(guān)我國法律體系的結(jié)構(gòu)以及財稅法在整個法律體系中的地位問題，一直沒有得到認真的討論。改革開放以后，隨著經(jīng)濟法學的發(fā)展和日益成熟，自20世紀80年代中期以來，在幾乎所有的經(jīng)濟法學教科書中，財政法或財稅法都被列為專門的一章?？梢姡沿敹惙ㄗ鳛槲覈?jīng)濟法學體系中的組成部分，是2000年之前我國經(jīng)濟法學界的基本做法。而由于財稅政策所具有的調(diào)控功能，財稅法就被當時的經(jīng)濟法學者整體地歸入經(jīng)濟法，成為其分支之一。

在中國，財稅法被歸入經(jīng)濟法，其實是一個在特定歷史背景下的產(chǎn)物。我國經(jīng)濟法學成長于改革開放初期，曾一度主張“縱橫統(tǒng)一”說。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，民商法學興起，經(jīng)濟法學退守縱向管理關(guān)系，并努力與行政法學切割。由于當時將財稅和利率、價格、外匯等一并作為經(jīng)濟管理的工具，財稅法因此被納入經(jīng)濟法中。客觀地說，這在財稅法興建之初幫助其較快地完成了充沛的學術(shù)積累，具有較大的必要性和合理性，而且部分財稅活動確實是宏觀調(diào)控的手段，但就整體而言，財稅法是在憲法的統(tǒng)帥下，包含預算法、政府間財政關(guān)系法，以及立基于其上的財政收入法、財政支出法、財政監(jiān)管法多位一體的法律系統(tǒng)；現(xiàn)代財稅法本質(zhì)上是一種公共財產(chǎn)的分配法。從財政預算、政府間財政關(guān)系以及公共財產(chǎn)的收入、支出、監(jiān)管等特有角度來審視財稅法，無疑能為我們解決當前面臨的財稅問題開啟一扇嶄新的大門，也有利于更加透徹地把握財稅法的本質(zhì)、發(fā)揮財稅法的功能。雖然經(jīng)濟法學與財稅法學關(guān)系密切，但財稅法在不斷成長和成熟的過程中，培養(yǎng)出了新的、綜合的目標和價值，使自身在立場、視角、觀點上有別于經(jīng)濟法，在法律體系中扮演著難以被替代的角色。

盡管在稅收優(yōu)惠、財政轉(zhuǎn)移支付等財稅法問題上確實包含宏觀調(diào)控的考量，但是，調(diào)節(jié)經(jīng)濟不應被稱作財稅法的基本任務，籌集財政資金并使用財政資金、提供公共產(chǎn)品也并非是不重要的財稅法功能；恰恰相反，如前所述，財政預算、平衡、收入、支出和監(jiān)管才構(gòu)成了財稅法的完整內(nèi)容，社會財富的分配、公共資金的依法籌集和合理使用在現(xiàn)代國家依然是財稅法基本的、首要的目標。若將財稅法僅僅歸結(jié)為經(jīng)濟法或者宏觀調(diào)控法的一個部分，過于強調(diào)財稅法的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能、過于寬泛地理解宏觀調(diào)控法，反而是一種“只見樹木不見森林”的片面、狹隘認識，甚至容易產(chǎn)生有害于經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的危險。

其實，財稅法與經(jīng)濟法相揖別不僅在于解決問題和范圍的不同，還在于兩者的定位、功能、邏輯范式等截然有別?，F(xiàn)如今，時代在發(fā)展，社會在進步，人們的觀念也在更新。財稅法既關(guān)注宏觀的財政立憲、財稅民主和法治，又重視財稅法律手段對經(jīng)濟、社會、文化的調(diào)控，還深入到財稅執(zhí)法和各種稅費關(guān)系，視野開闊，研究領(lǐng)域?qū)拸V。它既是治國安邦之道，也是納稅人保護之法，是一門經(jīng)世濟用的應用性法律。

進入21世紀以后，法治在市場經(jīng)濟中開始扮演重要角色，財稅法本身的法治價值和分配作用慢慢凸顯，也使其開始從經(jīng)濟政策的視野中逐步分離出來，相應的，財稅法學的學科定位也日漸清晰。再則，進入新世紀以后越來越多的財稅法學者開始著書立說，大量的研究成果從不同視角對財稅法學進行了基礎(chǔ)理論和實體制度的研究和論述，構(gòu)筑了宏大的學科理論體系，也形成了屬于財稅法學自身的理論特色和研究范式。另一方面，實務中財稅立法、財稅執(zhí)法和財稅司法的內(nèi)容日漸豐富，從2002年的“十六大”到如今的“十九大”，我們都能清楚地看到財稅法治建設愈加受到國家頂層設計的關(guān)注。財稅法由理論到制度的變革也使財稅法學與經(jīng)濟法學走上了“分岔路”。

可以大膽預見，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷成熟，經(jīng)濟法可能也會出現(xiàn)一個從“諸法合體”到“諸法分立”的發(fā)展趨勢，從中剝離出環(huán)境法、社會法、財稅法等獨立學科，而經(jīng)濟法也在這一過程中獲得活力和生機。財稅法與經(jīng)濟法既非“誰吞并誰”的關(guān)系，更不是“老死不相往來”，而應當是和諧共處的。須知，學科之間共存共贏才是學術(shù)發(fā)展的正道。

問：最后一個問題，您一直引領(lǐng)我國財稅法研究發(fā)展，請問您接下來的研究重心是什么？

答：習近平總書記《在哲學社會科學工作座談會上的講話》中提了4個問題，其中第三個問題就是“加快構(gòu)建中國特色哲學社會科學”。他為此提了三個方面：一是體現(xiàn)繼承性、民族性；二是體現(xiàn)原創(chuàng)性、時代性；三是體現(xiàn)系統(tǒng)性、專業(yè)性。我覺得這三點也是未來中國財稅法學理論構(gòu)建和學科發(fā)展的基本思路。一是要體現(xiàn)于開放搞研究，與國際上財政法、稅法的研究對接，同時也要注重中國歷史文化、學術(shù)史傳統(tǒng)的延續(xù)性和本土性；二是要適應中國高速發(fā)展的新時代，提出符合中國財稅改革和法治建設的原創(chuàng)性的、真正“接地氣”的理論和觀點；三是要體現(xiàn)系統(tǒng)研究、領(lǐng)域研究的方法論，通過關(guān)聯(lián)、交叉和綜合研究的方法，真正體現(xiàn)財稅法學的理論指引功能和問題導向意識。

我覺得總書記有一句話講得特別好，“理論思維的起點決定著理論創(chuàng)新的結(jié)果。理論創(chuàng)新只能從問題開始。從某種意義上說，理論創(chuàng)新的過程就是發(fā)現(xiàn)問題、篩選問題、研究問題和解決問題的過程”。現(xiàn)在有一種說法，說中國財稅法學研究總是跟著政策走，沒有自身獨立性，也導致理論性不足。我想說的是，中國的理論研究不是“空中樓閣”的暢想，不是“無病呻吟”的空談，而是需要根植于這個時代的具體實踐，完全的“全盤照搬”不行，純粹的“技術(shù)主義”研究也不行，需要立足中國改革發(fā)展的“問題意識”，把國際上的普適理論、中國學界的理論需求供給以及中國財稅法治建設需求真正結(jié)合，做到理論上“引領(lǐng)改革”和實踐上“解決問題”。

改革開放40年的過程，是中國財稅改革和法治建設的過程，也是中國財稅法學理論產(chǎn)生與發(fā)展的過程。這也是中國財稅法學發(fā)展與中國財稅法治建設同步性的體現(xiàn)，當然理論研究需要適當超前并給出中國語境下的智慧方案。接下來，我們會聚焦兩個主題：一是持續(xù)加強基礎(chǔ)理論建設；二是圍繞“問題意識”推進重大實踐。在基礎(chǔ)理論建設方面，一是加強學科建設，以教育部本科核心課程改革為契機，在全國范圍內(nèi)推進財稅法學科布點和指導教材編寫，須知道學科建設是理論建設的支柱和體現(xiàn)，需要放在首要的位置；二是深化理論研究，在目前“公共財產(chǎn)法”“理財治國觀”“領(lǐng)域法學”已經(jīng)搭建的財稅法學理論大廈“四梁八柱”基礎(chǔ)上，進一步深入研究并進一步完善“財稅法學核心范疇”為中心的基礎(chǔ)理論。在圍繞當下問題提出改革方案建議時，需重點落在“落實稅收法定原則并推進稅制改革”“預算法治建設”“政府間財政關(guān)系法治化”等三個方面，并以中國法學會財稅法學“研究方陣”、中國財稅法學前沿問題高端論壇等研討平臺為依托，重點供給財稅改革和法治建設方案。