張凌鳳

（中共廣東省直屬機關工作委員會黨校，廣東 廣州 510600）

治國安邦，重在基層；管黨治黨，重在基層。基層黨建工作是黨的工作最堅實的力量支撐，基層黨建工作落實得好不好直接關系到我們黨的事業(yè)根基和前途命運。深化落實基層黨建責任是實現(xiàn)基層黨建工作目標任務的重要途徑，是推進全面從嚴治黨向基層延伸的重要保障。

一、落實基層黨建責任存在的問題

近年來，隨著全面從嚴治黨不斷深入推進，基層黨建工作取得了一定成效，但在落實基層黨建責任實踐中，仍然存在一些問題。

（一）主體責任意識有待進一步提升

一些基層黨組織負責人對黨建責任的認識不到位，責任意識不夠強，沒有真正地履行好黨建工作“第一責任人”的職責，基層黨建工作虛化、弱化、邊緣化的現(xiàn)象仍然存在。一些基層黨組織負責人“重業(yè)務、輕黨建”的思想仍然存在，對黨建工作隊伍力量配備不足，特別是專職黨務工作人員偏弱、兼職工作人員偏多，一些黨務工作人員除了負責黨建工作以外，還承擔了一些業(yè)務工作，分散了大量的精力，工作效率大打折扣。在基層黨建工作落實過程中，黨建工作和業(yè)務工作“一盤棋”的思想沒有實現(xiàn)全覆蓋，黨建工作和業(yè)務工作“兩張皮”“長短腿”的現(xiàn)象仍然存在。

（二）主體責任落實有待進一步加強

近年來，圍繞落實基層黨建工作責任制，基層各級黨組織不同程度地掀起制定黨建工作責任清單的熱潮，但一些基層黨組織對落實黨建工作責任制還存在只部署不督導、只安排不落實的情況，一些制度、措施看似很好，卻很難落地，基層黨建責任制度成為掛在墻上的“花架子”，并沒真正發(fā)揮作用。還有一些基層黨組織沒有結合工作實際，對于黨建責任清單分類不明確，責任界定不具體，導致在落實黨建責任過程中責任主體不明確、具體職責任務不清晰、責任清單操作性不強。一些基層黨組織負責人抓黨建工作沒有很好地聯(lián)系本單位本部門的實際情況，沒有認真分析研究新情況、新問題，基層黨建工作許多重點難點問題仍然沒有得到實際性的解決。

（三）配套制度機制有待進一步完善

黨建責任明確后，考核是關鍵。當前干部提拔任用機制中，“把抓好黨建作為最大政績”的黨建工作責任考核激勵機制難以落實，主要原因之一就是將黨建工作作為最大政績的量化考核機制不完善，對黨建責任考評仍然停留在以上級考核、年終考核、臺賬考核為主的模式上，考評的方式過于簡單、考評標準不規(guī)范、任務量化指標可操作性不強、群眾參與考評不廣泛等問題仍然存在。另外，在考評結果運用方面缺乏硬性指標，考評結果與干部年度考核、提拔任用等硬性指標掛鉤不緊密，導致考評不能真正發(fā)揮應有的效果。

（四）監(jiān)督管理機制有待進一步優(yōu)化

目前，對基層黨建工作的督查，主要依靠上級黨組織抽查和基層單位黨組織自查的方式。基層單位黨組織的自查僅僅是局限于對黨建工作年度計劃的檢查，主要以定期對報送的工作計劃進展情況進行督促檢查和聽取黨建工作開展情況匯報為主，這種單向的監(jiān)督方式，多是黨建工作部門“自圓其說”，具體黨建工作落實情況怎么樣，無法核實。上級黨組織在點多面廣的情況下，很難做到去實地一一查實，基層黨組織述職述責過程成為年度工作的匯報過程，黨建工作缺乏“亮點”“特點”和“創(chuàng)新點”。此外，各級黨組織對黨建工作的督查力度有限，尤其是責任追究方面，沒有形成嚴格的“一票否決”制，問責、追責不嚴，導致黨建工作責任制如同“去了爪牙的老虎”，缺乏實際約束力。

二、落實基層黨建責任的價值導向

落實基層黨建責任必須堅持正確的價值導向，堅持問題導向、守土有責、依規(guī)治黨、權責對等、正向引導，是解決當前基層黨建工作中存在的突出問題，深化落實基層黨建責任的價值指引。

（一）堅持問題導向

新形勢下，基層黨建工作面臨的問題越來越復雜，如何抓好基層黨建工作的重心，尤其是如何協(xié)調(diào)基層黨建工作和業(yè)務工作目標、兼顧服務中心和建設隊伍兩大核心任務、滿足黨建工作的要求和黨員的實際需求、完善基層黨建工作評價與業(yè)務工作考核機制等等問題，已成為基層黨建工作的突出問題。完善落實基層黨建責任是解決基層黨建工作突出問題的重要保障，是發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的重要體現(xiàn)，是貫徹落實全面從嚴治黨的重要途徑。落實基層黨建責任必須堅持問題導向，將問題意識貫穿黨建工作始終，在發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題、解決問題中真正的落實基層黨建工作責任，著力解決基層黨建工作中存在重點難點問題，著力解決群眾反映強烈的突出問題，尤其是責任主體認識不高、制度機制不健全、黨員群眾參與度不高等問題，從而增強基層黨建工作的針對性和實效性。

（二）堅持守土有責

堅持守土有責是落實基層黨建責任的前提。抓黨建必須抓責任制，只有責任到位，管黨才是真管，治黨才能真嚴。不明確責任，就會亂抓一氣、事倍功半；不落實責任，就形同虛設、歸于落空；不追究責任，就賞罰不明、難以走遠。因此，落實基層黨建責任必須始終堅持守土有責，特別是基層領導干部要深刻理解和準確把握責任概念，始終把責任銘記在心、勇扛在肩、常抓在手，要聚精會神抓黨建，突出嚴字當頭，嚴明和厘清抓基層黨建的責任清單，著力解決責任不明、考核不嚴、追責不力的問題，要以高度的政治自覺和對黨的事業(yè)高度負責的精神，敢于擔責、勇于盡責，不折不扣、拓寬載體、積極主動抓落實，切實擔負起組織指導、宣傳發(fā)動、協(xié)調(diào)實施和監(jiān)督檢查等職責。完善和落實基層黨建工作責任考核和責任追究辦法，切實解決領導力度“小”、領導方式“虛”、領導力量“散”的問題。同時，還要加大問責力度，堅持“有錯問責”、強化“無為問責”，用強有力的責任追究和制度約束推動落實基層黨建工作的政治責任。

（三）堅持依規(guī)治黨

依規(guī)治黨是加強落實基層黨建責任的必然選擇，黨內(nèi)法規(guī)制度是長期以來黨的實踐經(jīng)驗和理論發(fā)展的制度結晶，并在黨的建設過程中不斷豐富和完善，是黨的建設內(nèi)在規(guī)律的重要體現(xiàn)。以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)體系是落實基層黨建工作責任的根本保證和總依據(jù)。黨要管黨，從嚴治黨，首先要靠黨章來管黨治黨，要把黨章作為落實基層黨建工作的根本遵循，黨章是劃分落實黨建責任的首要依據(jù)，也是問責履責的法理依據(jù)。同時，習總書記還強調(diào)，要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。[1]黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設是進一步落實基層黨建責任的遵循依據(jù)，是提高黨建科學化水平的根本途徑，是督促黨的各項工作有序扎實推進的重要保證。落實基層黨建責任要求基層黨員干部必須以黨章為根本遵循，依法辦事，嚴格落實《關于建立健全地方黨委、部門黨組（黨委）抓基層黨建工作責任制的意見》《關于落實黨建工作責任制的實施意見》等系列文件要求，提高基層黨組（黨委）對黨建工作的認識，為落實基層黨建責任提供制度保障。

（四）堅持權責對等

無權責對等，就無工作責任制。責任是一種行為要求，主要表現(xiàn)為合法要求，權力是平衡的力量、平衡的能力，主要表現(xiàn)為控制力。權力要與責任掛鉤，要權責一致，法無授權不可為，法定職責必須為。新形勢下，服務“四個全面”戰(zhàn)略布局，必然要求我們在落實基層黨建工作責任過程中，依據(jù)權責對等原理設置權力運行邊界，給責任人放權，實施權力者必須接受責任監(jiān)督和責任追究，同時也要避免“上層有權無責，基層有責無權”的黨建局面，從而在行使權力與承擔責任之間實現(xiàn)良性平衡。落實基層黨建工作責任，必須明確基層各級各部門黨組（黨委）責任人權力行使的范圍、依據(jù)、程序，明確班子成員、黨員干部履行好分管領域全面從嚴治黨的責任，對“超范圍用權”的作出問責處理；對“未能盡職盡責”的，或“玩忽職守”的，追究相關負責人責任。只有明確權力和責任，并對違反者問責和追責，才能將權力置于監(jiān)督約束之下，才能為責任履行提供督促保障，最終才能真正取得黨建工作實效。

（五）堅持正向引導

正向引導是落實基層黨建責任的重要途徑。目前，由于缺乏對基層黨建責任的剛性要求，一些黨組織負責人對基層黨建“不愿抓、不會抓、抓不實”。堅持正向的規(guī)范和引導，通過制定科學有效的責任約束機制和正向激勵機制，不斷增強落實基層黨建工作的動力。根據(jù)目標任務分解責任，量化具體責任，并落實到個人，通過建立制度執(zhí)行力的測量標準和評估體系，有量化指標、有標準、有時限、有措施地對不執(zhí)行或落實不到位的，根據(jù)責任劃分，給予不合格處理或相應的懲罰。[2]通過建立黨建責任評估反饋問責機制，對履職盡責不嚴格的給予相應的處理和追責，對履職盡責抓到位的，要給予充分肯定和獎勵，并將黨建責任落實情況作為選拔任用干部的重要依據(jù)，與績效薪酬、精神文明建設評比掛鉤。通過有效的獎懲措施，給黨員干部以正向的激勵和引導，確保落實基層黨建工作責任從上到下，層層有壓力，人人有動力，件件有落實。同時，加強對落實基層黨建工作責任情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。防止黨員干部在落實黨建工作責任過程中不作為、少作為、亂作為，督促黨員干部盡心盡責、自覺自愿、不折不扣地落實各項黨建工作，確保黨建責任落實的內(nèi)動力。

三、深化落實基層黨建責任的實現(xiàn)路徑

深化落實基層黨建責任，需要各個環(huán)節(jié)相互配合，共同發(fā)力，不斷深化完善基層黨建工作責任體系，確?；鶎狱h建責任落到實處。

（一）加強思想引導，強化基層黨建責任意識

落實基層黨建責任必須加強思想引導，強化基層黨建責任主責意識、主業(yè)意識、主動意識。

1.堅持“書記抓、抓書記”，增強主責意識?；鶎狱h組織負責人要樹立主責意識，堅持黨建工作“書記抓、抓書記”，基層領導干部要發(fā)揮好帶頭作用，基層黨組織要切實承擔好、落實好黨建責任制度，一級做給一級看、一級帶著一級干，種好自己的“責任田”、站好自己的“責任崗”，才能在千頭萬緒的工作中抓住重點和要害，才能充分發(fā)揮領導核心作用，才能真正把全面從嚴治黨的各項要求落到基層。

2.堅持“將抓好黨建作為最大的政績”，增強主業(yè)意識。樹立“抓黨建是本職、不抓黨建是失職、抓不好黨建是不稱職”的責任意識，不斷增強基層黨組織負責人抓黨建工作的主業(yè)意識，堅持把黨建工作責任作為第一位責任來抓，對重大問題親自解決、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)，把基層黨建抓“實”、抓“到位”，杜絕“甩手掌柜”的行為。以創(chuàng)新思維推進黨建工作實現(xiàn)定性與定量考核相結合，使黨建工作由“虛”變“實”，使黨建責任由“軟”變“硬”。

3.堅持“黨建工作和業(yè)務工作一起抓”，增強主動意識。必須突破傳統(tǒng)思維慣性和利益藩籬，善于總結經(jīng)驗，把握基層黨建工作的內(nèi)在規(guī)律，不斷改進方式方法，研究新情況，解決新問題，在改革創(chuàng)新中提高基層黨建工作科學化水平。嚴格落實“一崗雙責”，通過將基層黨建工作和業(yè)務工作一起謀劃、一起部署、一起考核，防止“兩張皮”“長短腿”現(xiàn)象。廣東省直機關工委為更好解決“兩張皮”問題，堅持問題導向，在近年省直機關黨建工作實踐與全面總結的基礎上，探索走出了一條融合式機關黨建工作新路子，明確了當前機關黨建的主要矛盾、內(nèi)容、對象、方法和步驟，提出了目標、規(guī)劃、力量、品牌、機制的融合之道，并將之細化為抓總、抓點、抓大、抓重、抓縱、抓橫、抓學、抓綱、抓責十個精準點位，讓機關黨建工作有了線路圖、說明書。

（二）細化責任清單，明確基層黨建責任主體

基層黨建工作內(nèi)容繁多、覆蓋面廣，如果責任不明確很難把黨建工作做“實”、做“硬”、做“具體”。要通過細化責任清單，明確責任主體、責任范圍和責任分工，使基層黨建工作有章可依、有規(guī)可循。

1.建立責任清單制度體系。黨建責任清單的設置必須結合各省市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的實際情況，特別是對一些黨建工作相對薄弱的直屬機關事業(yè)單位、社會組織，通過設置責任主體清晰、責任目標具體、責任層級明確、責任銜接通暢的黨建責任清單制度，以條目式責任清單推動各個層級各個區(qū)域自上而下的黨建責任體系的建立。根據(jù)基層各級黨組織的工作職責，科學厘定責任清單，通過構建“黨組、黨委、支部”三級聯(lián)動責任機制，明確基層各級組織責任人的黨建責任，建立“上下聯(lián)動、齊抓共管”“橫向到邊、縱向到底”的黨建責任清單制度體系[3]。

2.細化責任清單內(nèi)容。根據(jù)不同區(qū)域、不同級別、不同行業(yè)的黨建工作情況，深入調(diào)研，不斷細化黨建工作責任清單，特別是抓好薄弱環(huán)節(jié)的責任落實工作，明確將各項黨建工作內(nèi)容整合納入項目化責任體系，科學設置責任清單，制定細化、硬化、具體化的黨建責任清單內(nèi)容，確保基層黨建責任可執(zhí)行、可考核、可追責。

3.強化責任清單督查。通過定期對黨建工作責任落實情況進行問責，加強對基層黨建責任落實情況的監(jiān)督。進一步健全基層黨建工作考評體系，細化基層黨建工作考核指標，完善考核辦法，科學運用考核結果，加大追責的力度。通過建立健全年初簽約承諾制與年終聯(lián)述聯(lián)考聯(lián)評制度相結合的長效機制，以制度形式進行追責，定期查單驗單，完善責任清單。廣東省直機關工委為了進一步明確省直單位各級黨建主體的職責要求，制定了《省直單位抓機關黨建工作責任清單》按照“三級兩類七崗”（“三級”是指黨組（黨委）、機關黨委、黨支部（總支）3個層級；“兩類”是按組織和個人兩類主體分別編制責任清單；“七崗”是指把責任清單的責任主體確定為黨組（黨委）、黨組（黨委）書記、黨組（黨委）成員、機關黨委、機關黨委書記、黨支部（總支）、黨支部（總支）書記七崗）的界定，明確責任項目28項，基本內(nèi)容87項，具體要求20項，并通過采取專題調(diào)研、督促檢查、述職評議考核、經(jīng)驗交流會、座談會等措施，切實推動責任清單的落實。

（三）規(guī)范述責流程，落實基層黨建責任要求

規(guī)范述責流程是落實基層黨建責任的基本要求，要緊緊抓住黨支部書記述職評議這個關鍵環(huán)節(jié)，進一步規(guī)范黨支部書記述責流程，達到優(yōu)化落實基層黨建責任的要求。

1.明確規(guī)定述責內(nèi)容?；鶎狱h組織書記述責要緊密圍繞黨建工作展開，避免把述責報告做成工作總結，要將抓黨建工作落實情況作為述責報告的重要內(nèi)容，注重用事實說話、用數(shù)據(jù)分析，述責的內(nèi)容不僅要包括黨建工作中的“特色”“創(chuàng)新”，還要包括抓黨建工作中存在的不足和問題，并為下一步抓好黨建工作做好打算，明確方向，對不符合要求的述責報告要責令修改。

2.積極創(chuàng)新述責方式。當前的述責方式主要以會議報告形式為主，在述責過程中基層黨員代表參與很少。創(chuàng)新述責方式必須擴大基層黨員群眾參與力度，通過增設現(xiàn)場提問環(huán)節(jié)，讓基層黨員代表參與到述責過程中，并根據(jù)平時掌握的情況對述責對象進行提問，充分、直接地發(fā)表自己的意見建議，讓述責不再只是領導干部“自圓其說”。

3.加強述責監(jiān)督檢查。通過采取調(diào)取資料、實地檢查、隨機抽查、座談交流等方式多方面、多渠道地開展述責監(jiān)督檢查工作，做到全方位掌握基層黨組織工作情況，防止述責過程中弄虛作假的表面現(xiàn)象。同時，注重發(fā)揮基層黨員群眾的評議作用，提高述責評議工作的公眾參與度和透明度。

4.注重述責結果運用。及時將述責情況及結果反饋給述責對象，并在一定的范圍內(nèi)進行公示通報，對存在問題的，要求做出限期整改承諾，并制定整改方案和臺賬，對整改后仍不合格的，要進行問責，從而確?；鶎狱h建責任真正落到實處。

（四）實施常態(tài)化問責，推進基層黨建責任落實

責任是對權力的規(guī)范和限制，推動基層黨建責任落實，問責是關鍵。實施常態(tài)化監(jiān)督和問責是基層黨建責任落實的“生命線”。

1.明確問責對象和內(nèi)容。明確基層黨組織書記為抓黨建的“第一責任人”，對本單位黨建工作思路、目標任務、執(zhí)行落實情況負主要責任。當黨建工作受到問責，基層黨組織書記要負主要責任，部門黨組織負責對下屬單位黨組織負責人進行問責，通過建立目標責任倒逼機制，層層傳導壓力推動黨建責任落實落細。同時，明確問責內(nèi)容不僅包括“規(guī)定動作”，還包括“創(chuàng)新動作”，做到了既“問”日常業(yè)務，又“問”創(chuàng)新工作，建立全方位、多維度的黨建工作問責機制。

2.完善問責考核制度。通過完善黨建工作聯(lián)述聯(lián)評聯(lián)考制度，對黨建責任清單實施情況進行監(jiān)督問責，做到年初建單、年中查單、年底驗單，并將問責結果作為干部選拔任用的重要依據(jù)，納入干部考察考核重要內(nèi)容，如明確規(guī)定：一年內(nèi)被問責2次的，取消評優(yōu)資格，進行通報批評；一年內(nèi)因問責被2次通報批評的，由組織部門進行組織調(diào)整。

3.建立問責整改動態(tài)跟蹤機制。建立問題整改清單臺賬，對存在的問題整改情況進行動態(tài)跟蹤，督促問題及時解決，確保整改落實到位。充分運用巡視督查、專題調(diào)查、明察暗訪等方式，加強對各地各部門黨建工作責任落實情況經(jīng)常性、階段性的督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時提醒消化，通過建立黨建工作問責臺賬，對被問責單位及對象整改情況進行跟蹤檢查。

（五）優(yōu)化考評機制，檢驗基層黨建責任履行

通過優(yōu)化基層黨建考評機制，做到動態(tài)管理與靜態(tài)管理相結合，進一步檢驗黨建工作責任落實的成效。

1.分級考評和分類考評相結合。不同層級、不同領域、不同行業(yè)抓黨建工作的重點和著力點不同，因此要根據(jù)考評對象的工作性質、職能職責，合理地劃分考評主體，科學地設置考評目標，對機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、村、學校、醫(yī)療衛(wèi)生單位、國有企業(yè)、非公經(jīng)濟組織、新社會組織等不同基層黨組織，根據(jù)其黨建工作特色和實際情況，制定不同的黨建責任考評指標，避免“一刀切”式的考評方式。

2.定量考評和定性考評相結合?？茖W、合理地設置基層黨建責任考評內(nèi)容，對可以分解量化的考核內(nèi)容，采取定量考評方式，通過設置具體、可操作的考評標準，量化考評評分細則，確?？荚u可以操作實施。對考核內(nèi)容難以量化分解的，采取定性考評和定量考評相結合的方式，根據(jù)考評對象黨建工作特色，客觀地制定考評內(nèi)容，將考評目標設置與考核質量標準相結合，確?？荚u客觀公正。

3.上級考評和群眾考評相結合。既要注重發(fā)揮上級黨組織的評價作用、又要注重發(fā)揮基層黨員群眾參與評議作用。通過建立基層黨員群眾參與評議機制，充分調(diào)動基層黨員群眾參與評議的積極性，鼓勵基層黨員群眾從不同視角對基層黨建工作作出評價。上級黨組織根據(jù)下級黨組織的述責情況和實地調(diào)查情況，綜合評議下級黨組織抓黨建工作情況，形成考評結果，并督促下級黨組織對照考評結果，進行整改落實，使考評成為推動基層黨建責任落實的有效手段。

（六）強化責任追究，加強基層黨建責任監(jiān)督

強化責任追究是落實基層黨建責任的重要保障?；鶎狱h建責任落實不到位，很大程度跟責任追究不力有關。

1.明確責任追究主體。除了充分發(fā)揮各級黨委和紀律檢查部門的監(jiān)督責任外，還要充分發(fā)揮非權力客體對權力主體的監(jiān)督作用，加強黨員群眾對黨建工作責任的監(jiān)督，充分調(diào)動黨員群眾參與監(jiān)督的積極性和主動性。通過構建黨員群眾參與機制、擴寬黨員群眾監(jiān)督渠道、健全黨員群眾溝通反饋機制，做到“主體中有主體”“監(jiān)督中有監(jiān)督”。

2.細化責任追究內(nèi)容。追責不僅僅是出現(xiàn)問題的事后責任倒查，還要加強對日常工作決策和責任落實過程的監(jiān)督。通過建立負面責任清單，對于那些職責范圍內(nèi)的事項不傳達貫徹、不安排部署、不督促落實或拒不辦理的不作為行為，要進行責任追究；對于那些敷衍塞責、應付對付的消極作為行為，也要進行責任追究。

3.制定責任追究標準。從源頭上抓好責任制落實，明確責任追究的情形和具體處罰的依據(jù)，解決“板子怎么打”的問題。通過建立嚴格的剛性責任追究制度，明確責任追究標準，避免在追責過程中出現(xiàn)失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象，確保責任追究的嚴肅性、可操作性和懲戒性。

4.優(yōu)化責任追究形式?，F(xiàn)有對黨建工作責任追究的形式主要是以內(nèi)部批評教育為主，缺乏強而有力的組織處理和紀律處分，達不到警示效果，起不到對工作的促進作用。優(yōu)化追責形式，既要追究責任人的責任，又要將追責與專題教育、制度建設、整改落實相結合。同時，明確追責的目的不是懲處，而是要通過追責對存在的問題進行分析，通過查漏補缺、舉一反三，不斷建立完善優(yōu)化黨建責任機制、體制和制度。

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