李永軍

（西南政法大學(xué) 重慶 401120）

一、問題的提出

2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）指出，當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革，是一場全局性的政治體制改革，是關(guān)于國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)[1]。12月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》）指出，實(shí)行監(jiān)察體制改革，設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)，目的是要建立一個(gè)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系[2]。從多年實(shí)踐來看，我國內(nèi)地主要由紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、國家預(yù)防腐敗局等行使反腐職能，但是由于他們分屬于黨、政、司法等不同的系統(tǒng)，互不領(lǐng)導(dǎo)，互不協(xié)作，各自為政，無法形成合力[3]，對現(xiàn)行的反腐敗資源進(jìn)行整合，建立一個(gè)獨(dú)立、高效、具有統(tǒng)攬職能的反腐工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)是解決這一問題的必由之路。

隨著10月26日新修改《刑事訴訟法》《檢察院組織法》的出臺(tái)，進(jìn)一步引發(fā)我們對《監(jiān)察法》中有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力邊界的深入反思，凸顯了監(jiān)察委員會(huì)自我權(quán)力制約機(jī)制的缺失及其權(quán)力踐行對象的權(quán)利保障還有待進(jìn)一步完善。由于長期以來人們對權(quán)力與權(quán)利關(guān)系則秉持階級對立的邏輯，認(rèn)為權(quán)力的主體歸屬為國家機(jī)關(guān)，權(quán)利的主體歸屬為社會(huì)一般個(gè)體，并將二者之間的關(guān)系定位為個(gè)人與國家或社會(huì)與國家的對立關(guān)系，就國家權(quán)力與公民權(quán)利的建構(gòu)關(guān)系而言，這是一種古典自由主義憲制理論范式，其對國家的行為做了規(guī)定，對于公民在面對權(quán)力如何行使權(quán)利較少涉及，這是一種非理性行為，不符合基本的法治思維。長期的國家治理經(jīng)驗(yàn)表明，國家監(jiān)察體制改革的成功，不在于制度設(shè)計(jì)多么完善，而在于當(dāng)權(quán)力實(shí)施時(shí)，權(quán)力如何被制約及權(quán)力的對象如何行使權(quán)利的問題。因此，必須突破權(quán)力單向擴(kuò)張的權(quán)力至上思維，樹立權(quán)力制約與權(quán)利保障二元并行思維，即改革不是單純的權(quán)力擴(kuò)張，不僅要注重權(quán)力自身的制約，也要注重權(quán)利的保障。

二、改革中權(quán)力最大值傾向是權(quán)力本位思維的慣性延續(xù)

長期以來，我國實(shí)行的是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治運(yùn)行機(jī)制，某種程度上促成了國家治理行政化，全社會(huì)不自覺形成了自上而下、嚴(yán)格統(tǒng)一的權(quán)力運(yùn)行模式，并由此形成權(quán)力至上思維，許多人認(rèn)為權(quán)力成為國家治理中解決一切問題的“靈藥”。

（一）權(quán)力的內(nèi)涵

從公法學(xué)角度看，其是指權(quán)力由國家壟斷和專屬，附屬于國家之上而存在[4]，一般而言，權(quán)力是指在某種社會(huì)關(guān)系中，一方社會(huì)主體作為權(quán)力擁有者促使另一方社會(huì)主體作為權(quán)力對象服從前者意志的力量，權(quán)力既意味著權(quán)力擁有者的行動(dòng)的自由，也意味著權(quán)力對象的行動(dòng)將會(huì)受到約束。根據(jù)韋伯斯坦詞典的解釋，權(quán)力意味著擁有運(yùn)用暴力的能力，一種被允許的權(quán)威，或者實(shí)質(zhì)性的影響。具體來說，權(quán)力有如下含義：

其一，權(quán)力只有在一定的社會(huì)關(guān)系中才能夠發(fā)揮作用，權(quán)力一般僅為少數(shù)社會(huì)主體所有，并通過權(quán)力主體指向另一方社會(huì)主體來發(fā)揮作用。權(quán)力活動(dòng)不僅是一種力量對比的表現(xiàn)，同時(shí)也是一種社會(huì)關(guān)系的表現(xiàn)，權(quán)力總是從一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生，并在特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)的束縛中發(fā)揮其效力，社會(huì)關(guān)系以及各種社會(huì)關(guān)系構(gòu)成的社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)對權(quán)力的分配、運(yùn)作產(chǎn)生重要影響。

其二，權(quán)力的行使方式一般表現(xiàn)為權(quán)力主體依賴某種權(quán)力資源使權(quán)力對象服從權(quán)力主體意志的活動(dòng)。韋伯認(rèn)為，擁有權(quán)力意味著一個(gè)人或者一些人在社會(huì)行動(dòng)中甚至不顧他人的反對也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，而不管這種機(jī)會(huì)建立在什么基礎(chǔ)之上[5]。權(quán)力的最基本特征就是權(quán)力主體的意志對權(quán)力對象的意志的制約性，在權(quán)力的運(yùn)行中，無論權(quán)力對象是否認(rèn)可權(quán)力主體的行使行為，權(quán)利主體的意志總會(huì)得到權(quán)力對象的服從。

其三，權(quán)力主體要獲得并維持這種使自我意志得以實(shí)現(xiàn)的力量，就應(yīng)當(dāng)擁有一些能夠?qū)λ水a(chǎn)生影響的資源，美國政治學(xué)家萊曼把權(quán)力資源分為功利性資源、強(qiáng)制性資源和規(guī)范性資源三類。功利性資源具有物質(zhì)上的好處，能夠作為獎(jiǎng)勵(lì)物換取他人的服從；強(qiáng)制性資源能夠?qū)λ水a(chǎn)生不利影響，從而迫使他人服從；規(guī)范性資源指的是能夠產(chǎn)生共同信仰與價(jià)值觀等[6]。

其四，權(quán)力本身是中性的，并無價(jià)值傾向，權(quán)力可以表現(xiàn)為權(quán)力主體自我發(fā)展的行為權(quán)，也表現(xiàn)為權(quán)力主體束縛權(quán)力對象的控制權(quán)，行為權(quán)與控制權(quán)表現(xiàn)為同一權(quán)力主體上的兩個(gè)不同方面。如阿克頓所言，千萬別輕易摧毀一種暴力，因?yàn)楫?dāng)它不具有壓迫的性質(zhì)時(shí)，它是可以用來制衡壓迫的[7]?？傊?，權(quán)力所要表達(dá)的是一種事實(shí)狀態(tài)，在一定的社會(huì)關(guān)系中，一方當(dāng)事人使另一方當(dāng)事人服從的事實(shí)狀態(tài)。

（二）權(quán)力的社會(huì)價(jià)值

辯證的看，權(quán)力雖然表現(xiàn)出暴力性、強(qiáng)制性、控制性等，但是權(quán)力在社會(huì)管理中也表現(xiàn)出其優(yōu)勢的一面：

其一，權(quán)力具有公共利益代表性，該權(quán)力是一種被賦予的、代表公共利益的名分、主體資格和行為的正當(dāng)性條件。對于權(quán)力來講，由于是他人或公共的事務(wù)，屬于他人或者公共的利益，當(dāng)事人在取得授權(quán)的同時(shí)，就具有了運(yùn)用該權(quán)力的資格，鑒于公共利益邊界的相對模糊性，處理涉及共利益的事務(wù)必須具有相對強(qiáng)勢的權(quán)力，以獲得處理事務(wù)的支配權(quán)，以提高效率。

其二，權(quán)力具有組織性，表現(xiàn)為一種組織化的力量，權(quán)力是以組織系統(tǒng)及其輔助設(shè)施為載體的、展示為控制力、強(qiáng)制力和公信力的力量，由于其三性代表了一種正當(dāng)性力量，作為一種組織化力量，其應(yīng)該是符合名分與資格的一種力量，這就阻卻了權(quán)力來源非法的問題。換句話說，權(quán)力的運(yùn)行不見得都是在沖突的過程中以強(qiáng)制的力量去克服阻力而展現(xiàn)的，由于名分、資格和正當(dāng)性條件所具有的公信力，這就使得權(quán)力人與權(quán)力對象之間存在著基于具體問題必須得到解決的有信任基礎(chǔ)的合作空間，這樣權(quán)力的行使，就不會(huì)以單方的強(qiáng)制形式出現(xiàn)，而是在某種合意的基礎(chǔ)上得到互惠互利的行使。

其三，權(quán)力具有共同規(guī)范性，在社會(huì)生活的許多領(lǐng)域，權(quán)力主體實(shí)際行使權(quán)力時(shí)很少優(yōu)先采取強(qiáng)制性手段，多是做出一個(gè)強(qiáng)制性的意思表示，只要能達(dá)到目的即告結(jié)束。這種環(huán)境下，一方面，權(quán)力對象對于一項(xiàng)權(quán)力的行使表示同意，對其表示出“自愿”，另一方面，這種自愿服從又不是完全出于服從者本身的意志，而是基于壓力下的“奉命”。有學(xué)者就將具有這種特點(diǎn)的權(quán)力稱為“合法權(quán)威”，并認(rèn)為“合法權(quán)威”的存在以共同規(guī)范的存在為先決條件[8]，在權(quán)力本位下的權(quán)力關(guān)系中，一個(gè)權(quán)力對象作為下級感到應(yīng)該服從上級的命令，如果個(gè)別的下級成員不服從上級的命令，就可能招致共同規(guī)范的制裁和集體的非難。也就是說，如果一定范圍的人們普遍的以某種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或者行為規(guī)范來規(guī)制權(quán)力的行使，那么所形成的權(quán)力就成了帶有合法性的強(qiáng)制性，這種權(quán)力就是具有共同規(guī)范性的權(quán)力。規(guī)范性權(quán)力在行使過程中，由于規(guī)范因素的介入，在一個(gè)具體事件中，如何行使權(quán)力，由誰來行使權(quán)力都具有了規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這種規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)使權(quán)力既得到了強(qiáng)化，也受到了限制。對于這種以規(guī)范為主的權(quán)力，不僅權(quán)力對象有服從的意愿，權(quán)力主體也同樣接受規(guī)范的一定限制，這樣就使權(quán)力的行使在某種程度上得到了平衡，消除了恣意。

（三）權(quán)力有易致腐敗的劣勢

阿克頓勛爵認(rèn)為，“權(quán)力傾向于腐敗，并且絕對的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對的腐敗”，孟德斯鳩認(rèn)為，“每一個(gè)擁有權(quán)力的人都容易濫用它，并且會(huì)一直用盡他的權(quán)限為止”。阿克頓與孟德斯鳩雖然對權(quán)力的看法有區(qū)別，但是都承認(rèn)權(quán)力本身存在惡的基因。推及到當(dāng)前的國家監(jiān)察體制改革，本次改革針對的是國家工作人員對于國家公權(quán)力的濫用，并由此引發(fā)社會(huì)腐敗現(xiàn)象蔓延，改革的目的是抑制腐敗發(fā)生與蔓延，但是權(quán)力引發(fā)腐敗又是權(quán)力自身的自發(fā)行為，顯示了權(quán)力本身容易導(dǎo)致腐敗的天生弱點(diǎn)。此處所說的腐敗，是指社會(huì)制度層面的腐敗，其表現(xiàn)為兩種情況，一是制度在設(shè)計(jì)和運(yùn)行過程中存在許多缺陷和漏洞，容易滋生官員和社會(huì)的腐敗，一種是制度設(shè)計(jì)本身忽視了多數(shù)人的利益。

轉(zhuǎn)言之，由于制度本身附隨著權(quán)力，權(quán)力自身有導(dǎo)致腐敗的基因，對于任何具有行使正當(dāng)性的權(quán)力，都不能排除其會(huì)誘發(fā)腐敗的可能?！对圏c(diǎn)方案》指出，國家監(jiān)察體制改革是關(guān)于國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，既然是關(guān)于監(jiān)察制度且是關(guān)于監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，其更多的是涉及對國家公權(quán)力的使用與制約，通過制度對公權(quán)力如何使用進(jìn)行設(shè)計(jì)，也通過制度對公權(quán)力使用進(jìn)行制約。加之改革所設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)將具有與一府兩院同等的憲法地位，其擁有的權(quán)力空前的大，對監(jiān)察委員會(huì)行使權(quán)力時(shí)如何進(jìn)行監(jiān)督與制約，就學(xué)者們提出的限于權(quán)力改革的觀點(diǎn)而言，顯然不能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督與制約的目的。

三、權(quán)利的自我防衛(wèi)性是對權(quán)力的自然反應(yīng)

改革中的唯權(quán)力傾向凸顯了我國民主與法治建設(shè)的滯后，其與我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的成就相比顯得相形見絀，對于當(dāng)前政治體制改革中出現(xiàn)的問題我們也不必苛求前人，而應(yīng)該在當(dāng)下的監(jiān)察體制改革中勇于面對，突破監(jiān)察體制改革等于權(quán)力改革的定式思維，尋求改革的突破口。我們認(rèn)為，能夠有效制約權(quán)力的就是權(quán)利，權(quán)利保障體現(xiàn)了主權(quán)在民，國家的一切權(quán)力來自人民授權(quán)的思想，符合當(dāng)今世界法治建設(shè)的潮流，其自身的防御權(quán)能能夠?qū)?quán)力進(jìn)行有效制約，消除由于權(quán)力腐敗本性所帶來的不利后果。

（一）權(quán)利本位界說

在權(quán)利本位的語境下，我們認(rèn)為權(quán)利存在于以法定權(quán)利為本位及以自然權(quán)利為本位兩種情況。以法定權(quán)利為本位的觀點(diǎn)認(rèn)為，權(quán)利本位所揭示的是在某個(gè)國家的法律規(guī)則中，權(quán)利本位表征著法律的價(jià)值取向，暗含著法律應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為中心或者出發(fā)點(diǎn)。在中國的法學(xué)理論下，權(quán)利本位被視為法律的價(jià)值理論，其象征著應(yīng)當(dāng)把評價(jià)法律善惡的尺度放置在其是否以及在多大程度上真正保障了權(quán)利上[9]。權(quán)利是國家通過法律予以承認(rèn)和保護(hù)的利益及其權(quán)利主體根據(jù)法律做出選擇以及實(shí)現(xiàn)利益的一種能動(dòng)的手段。因此，法律以權(quán)利為本位，意味著我們要將權(quán)利優(yōu)先于其他一些因素看待，對于法律上出現(xiàn)的一切問題是非曲直的判斷，應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為依歸。至于以自然權(quán)利為本位，其應(yīng)該包含更廣泛的范圍，應(yīng)指那些未被法律所確認(rèn)的權(quán)利，包括因社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的新型權(quán)利等，自然權(quán)利本位應(yīng)該具有如下內(nèi)涵，第一，其應(yīng)該是一種主張和要求，在主張和要求這一架構(gòu)下，便形成了我與他人的分界，形成了一種主張者與被主張者分離的格局，這種分立的格局，雖然不全是人為的，但是也是權(quán)利的合理表達(dá)。第二，對于權(quán)利者的主張和要求的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該以社會(huì)現(xiàn)有發(fā)展程度為基礎(chǔ)，自然權(quán)利有的合于現(xiàn)實(shí)，有的高于現(xiàn)實(shí)，這就需要權(quán)利主張者應(yīng)該理性看待自然權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度，比如公民的出版權(quán)，在我國出版權(quán)的取得是需要國家批準(zhǔn)的，就不能按照國外的私人公司具有出版權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)來要求國內(nèi)也將出版權(quán)下放給私人公司，這種權(quán)力主張顯然不會(huì)得到實(shí)現(xiàn)。

（二）權(quán)利自身具有防御權(quán)能

權(quán)利自身包含的自由、利益能力和社會(huì)正當(dāng)性要素都決定了權(quán)利是不應(yīng)該被任意限制、克減與剝奪的，必須充分確認(rèn)權(quán)利自身所具有的對抗外力侵犯的對世性防御功能。一般而言，權(quán)力是國家化的權(quán)力，國家化的權(quán)力又是體系化的暴力，可以通過立法、司法等權(quán)力行為限制、克減和剝奪公民權(quán)利的行為。如憲法或法律規(guī)定公民具有某種權(quán)利，但不規(guī)定該權(quán)利應(yīng)享有的防御權(quán)能，該權(quán)利在無防御措施情況下將無法行使。權(quán)利的防御權(quán)能是針對權(quán)利主體以外的所有社會(huì)主體的，包括公民、社會(huì)組織及各類國家機(jī)關(guān)，通常來說，權(quán)利防御權(quán)能的最基本指向應(yīng)為國家公權(quán)力。從立憲主義的精神來看，公民基本權(quán)利的作用在于對抗公權(quán)力從而維護(hù)個(gè)人免受國家公權(quán)力恣意干涉的空間，從本質(zhì)上說，這是由于國家機(jī)關(guān)掌握的公權(quán)力的本質(zhì)屬性所決定的。應(yīng)當(dāng)指出，權(quán)利的防御權(quán)能雖然主要指向國家，但并不意味著公民的權(quán)益與國家公共利益完全對立，會(huì)妨礙國家正常行使權(quán)力，正好相反，權(quán)利的防御權(quán)能只是指向背棄公共利益，侵犯公民權(quán)利的濫用國家權(quán)力的行為，從而敦促國家權(quán)力的正當(dāng)行使。比如，我國憲法中規(guī)定了國家尊重和保護(hù)人權(quán)的內(nèi)容，從反面對權(quán)利的防御權(quán)能作了規(guī)定，體現(xiàn)了國家對自身負(fù)有的消極義務(wù)的再認(rèn)識(shí)，這種憲法上的表述，對權(quán)利防御權(quán)能的理論與實(shí)踐發(fā)展具有重要指引作用。

（三）權(quán)利與權(quán)力關(guān)系

其一，權(quán)利的獲得主要源于權(quán)力內(nèi)部的博弈。就現(xiàn)代社會(huì)而言，權(quán)利與權(quán)力相比處于弱勢狀態(tài)，權(quán)力在社會(huì)中往往由國家暴力機(jī)關(guān)壟斷，這樣權(quán)利的獲得在某種程度上是權(quán)力博弈的結(jié)果。中西方的歷史發(fā)展表明，權(quán)利的獲得并不是天賦的，而是在一定的社會(huì)物質(zhì)生活條件下通過權(quán)力的博弈而來。現(xiàn)代社會(huì)由于社會(huì)分工的精細(xì)化，以及社會(huì)交往頻率的加快，社會(huì)中各階層成員為了自身利益的最大化，都在盡力的爭取權(quán)力，人類因權(quán)力的爭奪而形成的范圍逐漸變大。由于權(quán)力在使用過程中的交互雜糅，不同的權(quán)力主體就通過控制不同的權(quán)力領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)權(quán)利的獲得。比如現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)可以利用自身的審計(jì)權(quán)對財(cái)政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行評價(jià)，以此來約束財(cái)政機(jī)關(guān)，財(cái)政機(jī)關(guān)又可以利用自己的財(cái)務(wù)預(yù)算權(quán)約束審計(jì)機(jī)關(guān)，決定審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)預(yù)算的多寡，在這種相互約束與制衡的情況下，各個(gè)權(quán)力主體都會(huì)比較理性的看待自身的權(quán)力，從而使各個(gè)權(quán)力主體進(jìn)行合作成為可能。西方有些學(xué)者認(rèn)為“強(qiáng)力產(chǎn)生權(quán)利”，雖然表明了權(quán)利的獲得來自權(quán)力，但沒有顯示出權(quán)力在此過程中的動(dòng)態(tài)博弈，博弈的結(jié)果是一個(gè)基本吻合的狀態(tài)，并不是完全一致的狀態(tài)。正如盧梭所言，“即使是最強(qiáng)者，也不會(huì)強(qiáng)大到足以永遠(yuǎn)做主人，除非他將自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)”，“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，人們只是對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)”[10]。這種觀點(diǎn)表明，合法的權(quán)力具有某種正當(dāng)性，能夠獲得多數(shù)人的認(rèn)可，通過社會(huì)規(guī)范的調(diào)整，權(quán)力本身逐漸擺脫單純的、偶然的非常規(guī)狀態(tài)，逐步向規(guī)范的、正當(dāng)?shù)臋?quán)利狀態(tài)轉(zhuǎn)移[11]。

其二，權(quán)力擴(kuò)張的自然界限是權(quán)利。孟德斯鳩認(rèn)為，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才會(huì)休止[12]，我們認(rèn)為孟德斯鳩說的“界限”應(yīng)該是指阻礙權(quán)力慣性擴(kuò)張的界限，這個(gè)界限我們認(rèn)為就是權(quán)利。原則上看，如果將權(quán)力行使對象的利益不斷弱化、直至排除，權(quán)力應(yīng)該可以得到無限的擴(kuò)張，這是一種理想狀態(tài)，然而事實(shí)上并不可能。既然權(quán)利是權(quán)力行使過程中休止的原因，權(quán)利又是如何向權(quán)力宣示界限的呢？一是權(quán)力法定，權(quán)利主體通過與國家權(quán)力機(jī)關(guān)不斷斗爭，要求國家權(quán)力機(jī)關(guān)以法律的形式明確規(guī)定權(quán)力主體的權(quán)限、權(quán)力對象的權(quán)利范圍，將權(quán)力進(jìn)行分配，由不同的主體來分別行使各自的權(quán)力，這時(shí)一方權(quán)力主體的權(quán)力針對另一方行使時(shí)，有可能就成了另一方的權(quán)利，這不僅可以讓權(quán)利主體依法維護(hù)自身權(quán)利，也能夠使二者之間形成互相制衡之勢。二是權(quán)利推定，對權(quán)利主體而言法無明文規(guī)定即自由，現(xiàn)代很多法治國家都通過憲法法律規(guī)定了國家權(quán)力所不能逾越的范圍，當(dāng)國家公權(quán)力機(jī)關(guān)剝奪或限制公民的權(quán)利時(shí)，必須要有法律上與事實(shí)上的根據(jù)，否則其行使權(quán)力的合法性與正當(dāng)性將受到質(zhì)疑[13]。

四、國家監(jiān)察體制改革的理性審視

國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，成立國家監(jiān)察委員會(huì)，作為黨加強(qiáng)反腐敗工作的主抓手，通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，力圖建立一個(gè)權(quán)威高效、對公職人員全覆蓋的國家監(jiān)察體系。由此看出，國家監(jiān)察體制改革側(cè)重于對國家公權(quán)力的再分配，凸顯權(quán)力的主動(dòng)性，力圖塑造一個(gè)新的權(quán)力秩序。根據(jù)基本的憲制思維，建設(shè)法治國家的宗旨或目標(biāo)是制約權(quán)力，保障權(quán)利[14]，當(dāng)前改革文件中多是關(guān)于權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)容，尚無涉及權(quán)力制約與權(quán)利保障的內(nèi)容，試點(diǎn)方案中的權(quán)力彰顯出恣意，權(quán)利則成為消極的被保護(hù)對象，這顯然不符合國家監(jiān)察體制改革的初衷，因此，結(jié)合權(quán)力的最大值傾向與權(quán)利的最小值屬性，在二者之間畫出理性閾，以找出規(guī)范二者的場域。

（一）權(quán)力制約：國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求

第一，應(yīng)改變監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的封閉運(yùn)行狀況。就近期的監(jiān)察實(shí)踐來看，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的運(yùn)行處于相對封閉的狀態(tài)，表現(xiàn)在調(diào)查階段留置措施的行使，包括留置時(shí)間的安排，留置地點(diǎn)的選擇等，對犯罪嫌疑人的訊問，包括訊問程序安排，訊問時(shí)間的階段性把握，犯罪嫌疑人正當(dāng)權(quán)利要求，包括要求會(huì)見辯護(hù)律師，會(huì)見近親屬等缺乏可公開的明確的實(shí)施細(xì)則，由于缺乏具體的對應(yīng)措施導(dǎo)致調(diào)查權(quán)運(yùn)行狀態(tài)明顯顯示出一定的“恣意”，其產(chǎn)生的“恣意”將會(huì)損及到犯罪嫌疑人的權(quán)利。雖然監(jiān)察法及監(jiān)察體制改革文件一再強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)專職反腐機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)性很強(qiáng)，需要專責(zé)專管，但是并未否定對其行權(quán)進(jìn)行制約監(jiān)督的必要性。權(quán)力需要被制約，不受制約的權(quán)力是危險(xiǎn)的，《監(jiān)察法》第4條第二款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互制約、相互配合。在當(dāng)代中國，憲法法律實(shí)施同執(zhí)政黨黨章及黨的其他規(guī)范行為的實(shí)施密不可分，欲有效制約監(jiān)察委員會(huì)，檢察院和法院、尤其是法院，在本級政權(quán)體系中所占政法綜合權(quán)重比與監(jiān)察委員會(huì)必須大致相等[15]?；诂F(xiàn)實(shí)可行性，可探索由檢察院來履行這一監(jiān)督職權(quán)，以檢察院的法律監(jiān)督權(quán)為切入點(diǎn)，賦予檢察院檢察監(jiān)督調(diào)查權(quán)，通過授予此權(quán)，可對監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的行使進(jìn)行有效監(jiān)督與制約，打破調(diào)查權(quán)的封閉之門。

第二，應(yīng)強(qiáng)化檢察院的公訴權(quán)與批捕權(quán)的職能發(fā)揮?，F(xiàn)行檢察體制下，檢察機(jī)關(guān)集職務(wù)犯罪預(yù)防、偵查、起訴和監(jiān)督多項(xiàng)權(quán)力于一身[16]，監(jiān)察委員會(huì)與檢察院的職能轉(zhuǎn)隸則主要集中在檢察院所管轄的職務(wù)犯罪領(lǐng)域，根據(jù)《決定》，檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等的職能將被整合至監(jiān)察委員會(huì)，這讓人覺得，監(jiān)察委員會(huì)要取代檢察院的大部分職權(quán)，包括批捕權(quán)及公訴權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)將檢察院的部分職能進(jìn)行整合是必要的，但其不能恣意擴(kuò)權(quán)，比如檢察院的批捕權(quán)、公訴權(quán)監(jiān)察委員會(huì)不能兼并。具體來說，監(jiān)察委員會(huì)向檢察院移送案件，如果檢察院認(rèn)為不構(gòu)成犯罪該如何處理，檢察院作為司法機(jī)關(guān)，批捕權(quán)、公訴權(quán)是其固有權(quán)力，其完全可以做出不批捕的決定，監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)反腐機(jī)關(guān)，其不能僭越固有的權(quán)力界限，恣意妄為。加之當(dāng)前最高人民檢察院以國家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，正在大力推行“捕訴合一”的檢察體制改革，試圖將檢察院批捕權(quán)與公訴權(quán)整合至一個(gè)綜合部門行使，這其中一是機(jī)構(gòu)改革的需要，當(dāng)然也不乏有對監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行有效權(quán)力制約的動(dòng)因，“捕訴合一”改革背景下多數(shù)檢察院已經(jīng)成立刑事檢察部，這一融合批捕權(quán)與公訴權(quán)的綜合部門由于權(quán)力得到集中，對有效制約監(jiān)察委員會(huì)勢必會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)作用。

第三，針對監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置審計(jì)委員會(huì)履行審計(jì)職能?！对圏c(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)，國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，針對監(jiān)察委員會(huì)的審計(jì)工作如何開展，方案中并沒有具體規(guī)定。據(jù)1994年《中華人民共和國審計(jì)法》第2條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，行使審計(jì)職能，然試點(diǎn)方案針對監(jiān)察委員會(huì)的改革定位是要實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍自然包括政府工作人員，如果由隸屬于政府的審計(jì)機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會(huì)履行審計(jì)職能，其位階太低，難以發(fā)揮實(shí)效；十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出，要保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，實(shí)行審計(jì)全覆蓋，從權(quán)力制衡的角度看，審計(jì)機(jī)關(guān)的“審計(jì)全覆蓋”與監(jiān)察委員會(huì)的“監(jiān)察全覆蓋”理論上應(yīng)屬于同一位階，這樣才能有效履行審計(jì)職能。雖然2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要發(fā)揮審計(jì)的保障作用和監(jiān)督作用，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，但是這種隸屬于行政機(jī)關(guān)的、低位階審計(jì)監(jiān)督方式顯然不適合對監(jiān)察委員會(huì)的審計(jì)監(jiān)督。為此，我們建議在現(xiàn)行的審計(jì)體制之外針對國家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)國家審計(jì)委員會(huì)，隸屬于中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)，由國家最高領(lǐng)導(dǎo)人兼任主任一職，地方審計(jì)委員會(huì)實(shí)行派駐模式，委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員由上級審計(jì)委員會(huì)指定。

（二）權(quán)利保障：國家監(jiān)察體制改革的歸旨

第一，應(yīng)明定職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)會(huì)見看守所值班律師。新修改《刑事訴訟法》第36規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)可以在人民法院、看守所等場所派駐值班律師?；诼殑?wù)犯罪案件自身的特殊性，大部分犯罪嫌疑人、被告人的辯護(hù)律師都是由法律援助機(jī)構(gòu)指派的，因此對于那些處在看守所的犯罪嫌疑人、被告人可以通過一定的程序會(huì)見值班律師，將自己的情況向值班律師反映。美國的刑事訴訟中有一個(gè)詞語叫“關(guān)鍵階段”指出，“在嫌疑人的重要權(quán)利可能不可挽回喪失的階段，必須保障他們獲得律師的幫助權(quán)”，律師在那些關(guān)乎嫌疑人重要權(quán)益的環(huán)節(jié)，如鑒定、搜查、采樣、扣押等環(huán)節(jié)均在場[17]?；谖覈默F(xiàn)實(shí)狀況，不同于美國的刑事訴訟中犯罪嫌疑人、被告人可以在訴訟的任一環(huán)節(jié)會(huì)見自己的律師，但是允許已經(jīng)收押到看守所的職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人、被告人會(huì)見值班律師是權(quán)利保障的重要舉措，這可保證他們隨時(shí)就個(gè)人的權(quán)利保障問題與律師溝通，律師也可以從自己的專業(yè)角度對看守所人員的工作提出意見和建議，以促成良性循環(huán)。

第二，完善被告人缺席審判制度以發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用。新修改《刑事訴訟法》第291條第一款規(guī)定，對于貪污賄賂犯罪案件，以及需要及時(shí)進(jìn)行審判，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)的嚴(yán)重危害國家安全犯畢恐怖活動(dòng)犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人在境外，監(jiān)察機(jī)關(guān)公安機(jī)關(guān)移送起訴，人民檢察院認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，可以向人民法院提起公訴。顯然這是對過去此類案件辦案經(jīng)驗(yàn)的最新總結(jié)，貪官外逃后我國也有幾種手段對其追責(zé)，如發(fā)布紅色通緝令、通過國際公約、引渡條約進(jìn)行引渡，由所在國起訴、審判解決貪官的刑事責(zé)任問題，通過勸返回國自首等，但是所產(chǎn)生的效果有限。此次缺席審判制度的確立，將有助于提高此類案件的辦理效率。由于只是法條上的理論規(guī)定，實(shí)踐中的效果還有待檢驗(yàn)，但可以肯定的是此規(guī)定無法擺脫人們對被告人辯護(hù)權(quán)能否得到充分而有效發(fā)揮的疑慮，為此應(yīng)該設(shè)計(jì)具體的缺席情況下辯護(hù)人委托選任機(jī)制。還有就是此類案件一律由中級人民法院審理，中級人民法院審理的刑事案件一般有判處較重刑期的考量，是不是所有此類案件均需由中級人民法院審理，這些需要謹(jǐn)慎對待，為此應(yīng)該根據(jù)案件具體情況做靈活處理。此外就是關(guān)于“將傳票和人民檢察院的起訴書副本送達(dá)被告人”的程序問題，如果出現(xiàn)行為不能的情形時(shí)該如何處理，作為一項(xiàng)可能性也需要充分考慮，由于新刑訴法中并無規(guī)定，對此需要進(jìn)行實(shí)踐上的思考。

第三，保障監(jiān)察對象的申辯權(quán)。權(quán)利保障是程序正義本質(zhì)要求，囿于歷史傳統(tǒng)，我國法律制度向來都是重實(shí)體輕程序，在規(guī)定具體法律制度時(shí)，多是規(guī)定法律對象應(yīng)該履行的義務(wù)，較少規(guī)定其享有的權(quán)利，顯然不合當(dāng)今法制發(fā)展潮流，需要做出改變。保障監(jiān)察對象的申辯權(quán)，是對憲法規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”的回應(yīng)，符合法治國家建設(shè)的要旨。保障監(jiān)察對象的申訴權(quán)，直接的原因是我國不同于西方公務(wù)人員的選擇性職業(yè)模式，我國公務(wù)人員一般是以此為終身職業(yè)，對其生存發(fā)展意義重大，在對其進(jìn)行反腐調(diào)查及行為定性時(shí)應(yīng)該慎之又慎，須知履行公務(wù)本身屬于其本職工作，與一般企業(yè)人員工作并無本質(zhì)區(qū)別，不能因?yàn)槠渎男袊夜珓?wù)行為對其要求提高，保障卻降低，充分保障公職人員的申訴權(quán)反而更有利于其展開工作。為此，建議在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)申訴委員會(huì)，調(diào)查部門對其詢問、取證的內(nèi)容如有不同意見，可待調(diào)查結(jié)束后向申訴委員會(huì)提出申訴，申訴委員會(huì)在調(diào)查部門做出正式調(diào)查結(jié)論前處理其申訴，無論采納與否，申訴委員會(huì)均要派人當(dāng)面說明理由，同時(shí)交付由申訴委員會(huì)主任簽字的說明書一份。

五、結(jié)語

只有當(dāng)法治擺脫純?nèi)坏睦硐霕?gòu)造，它才能落地生根，實(shí)現(xiàn)理想愿景[18]，對現(xiàn)行監(jiān)察體制進(jìn)行根本性改革是國家實(shí)現(xiàn)制度反腐的理性選擇，是中國法治實(shí)踐的一環(huán)，有助于跳出韋伯對中國法律的“實(shí)質(zhì)非理性”刻板定性[19]。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元社會(huì)，傳統(tǒng)的以權(quán)力擴(kuò)張為主的改革方式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的治理，即國家監(jiān)察體制改革不是單向的權(quán)力擴(kuò)張與秩序再造，而是要在控權(quán)的基礎(chǔ)上注重權(quán)力的自制與權(quán)利的保障。權(quán)力自制要求在發(fā)揮權(quán)力的社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，還要認(rèn)清權(quán)力所具有的易致腐敗的惡因，并對該惡因予以控制，這需要在改革試點(diǎn)方案中予以明確規(guī)定。權(quán)利保障是基于長期以來改革中存在的權(quán)力擴(kuò)張弊病而言的，從人類歷史的發(fā)展來看，權(quán)利與權(quán)力之間是一個(gè)博弈并互有損益的過程，二者在博弈中逐漸趨向均衡，互相取長補(bǔ)短，但改革具有現(xiàn)時(shí)性，就當(dāng)前時(shí)間點(diǎn)而言，權(quán)利相對于權(quán)力明顯處于劣勢，由于權(quán)利更多的是涉及私人領(lǐng)域，私人對于權(quán)力越界具有較高的敏感性，加強(qiáng)權(quán)利的保障也是對權(quán)力的一種制約。