肖 愛，曾云芳

(湖南師范大學法學院,湖南 長沙 410081)

農(nóng)村環(huán)境問題日益嚴峻，“癌癥村”、“垃圾圍村”等一系列“新型農(nóng)村問題”導致村民的生活受到嚴重影響。村民委員會作為基層群眾性自治組織有義務保護本村環(huán)境，維護本村村民的利益。而環(huán)境民事公益訴訟具有法律效力，能有效的補強村民委員會職能中所缺乏的“強制性”或制度約束力。村民委員會若能有效利用環(huán)境民事公益訴訟的制度功能，則農(nóng)村環(huán)境問題的解決以及國家振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略的實施都可以獲得更有效的保障。

一、村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟的合法性

(一)村民委員會屬于“法律規(guī)定的”“有關組織”

《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第55條規(guī)定，對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為,“法律規(guī)定的機關和有關組織”可以向法院起訴[注]《中華人民共和國民事訴訟法》第55條 對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。。那么村民委員會是否符合“法律規(guī)定的機關和有關組織”這一條件呢？

首先，要判斷村民委員會屬于行政主體還是非行政主體，而這是學界一直爭議不斷的問題[注]賴亮洲.村民委員會行政主體資格探析——以村民自治事務管理為視角[J].中共福建省委黨校學報,2014,(5).，但《中華人民共和國民法總則》(以下簡稱《民法總則》)第三章第四節(jié)專門規(guī)定了“機關法人”和“基層群眾自治性組織法人”等屬于特別法人，“機關法人”由第97條確定：“有獨立經(jīng)費的機關和承擔行政職能的法定機構(gòu)從成立之日起，具有機關法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動?！倍迕裎瘑T會的“基層群眾自治性組織法人”地位由第101條予以明確：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動?！边@表明村民委員會性質(zhì)上不屬于行政機關。同時，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱“《村民委員會組織法》”)，村民委員會是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，“向村民會議、村民代表會議負責并報告工作”(第2條)，這意味著，村民委員會和村民之間不是行政機關和行政相對人之間的關系；村民委員會和政府之間也不存在行政隸屬關系，人民政府只能對村民委員會的工作“給予指導、支持和幫助”，而“不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，村民委員會只是“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作(第5條)，但是，得“執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議”(第10條)。因此，村民委員會應認定為民事主體而不是行政主體。

其次，要判斷村民委員會是否屬于法律規(guī)定的“有關組織”。《民事訴訟法》對此沒有明確規(guī)定。《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第58條對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織有明確規(guī)定，村民委員會顯然不是該條規(guī)定的專門從事環(huán)境保護公益活動的社會組織[注]《中華人民共和國環(huán)境保護法》第58條 對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。。若依據(jù)該條文字面含義，則不難認定村民委員會不具有環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。如果這樣，那么《環(huán)境保護法》對《民事訴訟法》第55條法律規(guī)定的“有關組織”作了過多的限縮，其合理性值得懷疑。在效力等級上，《民事訴訟法》由全國人民代表大會會議通過，《環(huán)境保護法》由全國人民代表大會常務委員會會議通過。在《民事訴訟法》與《環(huán)境保護法》發(fā)生沖突時，應根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則優(yōu)先適用《民事訴訟法》的規(guī)定，結(jié)合村民委員會的職能，將“有關組織”做合理解釋，即包括所有法律規(guī)定的與環(huán)境保護有關的組織。

換一個視角可以更好地審視和彌補《環(huán)境保護法》第58條合理性方面存在的瑕疵。該條文中的“社會組織”不難理解為僅僅對“社會團體”類的組織所作出的限定，而并未將《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“有關組織”全部納入該條限定范圍之內(nèi)，也就是說該條文并沒有對“社會團體”以外的“組織”的環(huán)境公益訴訟資格做出限定，隱含著其他法定組織只要符合法定條件就具有環(huán)境公益訴訟原告資格。因為《環(huán)境保護法》第58條第1項明顯強調(diào)該組織依賴于“登記”來確保其法律上的可控性，要求其屬于“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”的組織，而第二項關于“專門從事環(huán)境保護公益活動”凸顯出對該類組織的“自愿”選擇性和組織的“共同意愿”的要求。這都表明《環(huán)境保護法》第58條的規(guī)定只是對“社會團體”的公益訴訟資格的限定?！渡鐣F體登記管理條例》第2條對“社會團體”的界定，就特別強調(diào)公民的“自愿組成”、“會員共同意愿”以及“按照其章程”開展活動，其性質(zhì)屬于“非營利性社會組織”，第3條則強調(diào)必須根據(jù)該條例進行“登記”?？梢?，《環(huán)境保護法》第58條設計時，立法者并不考慮所有的“組織”，也不是考慮普遍的“社會組織”，而只考慮對“社會團體”組織作為環(huán)境公益訴訟原告的條件予以明確限定。而村民委員會這一組織并不是“自愿組成”并依“登記”取得合法性的，《憲法》和《村民委員會組織法》是其合法性的直接來源。《憲法》第111條規(guī)定在農(nóng)村設立村民委員會作為基層群眾性自治組織?！洞迕裎瘑T會組織法》則進一步明確“村民委員會的設立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準”(第3條)。這意味著，村民委員會不是村民“自愿組成”而是根據(jù)憲法和法律設定的。此外，村民委員會的組成人員并不是“會員”，而是村民民主選舉出來的村民代表，村民委員會并不是基于“會員共同意愿”“按照其章程”開展活動，而是基于“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，通過組織村民“自我管理、自我教育、自我服務”來履行其法定職責。從性質(zhì)上看，《村民委員會組織法》明確規(guī)定村民委員會是“基層群眾自治組織”而不是“社團法人”，這在《民法總則》中也可以得到證明。《民法總則》第三章將“社會團體”作為“非營利法人”，而將“村民委員會”作為“特別法人”予以規(guī)定。

綜合上述立法規(guī)定，可以認為，立法者并沒有將村民委員會視為“社會組織”，而是明確將其確定為“基層群眾自治組織”，作為獨立于“社會組織”之外的特別組織，該組織有生態(tài)環(huán)境保護的職責，并有責任維護村民生態(tài)環(huán)境權(quán)益?！睹穹倓t》第101條明確規(guī)定：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動?！倍鶕?jù)《村民委員會組織法》第8條的規(guī)定，村民委員會職責之一就是依法“引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境”，第9條又規(guī)定村民委員會應當“維護村民的合法權(quán)益”，環(huán)境公益訴訟顯然是其“引導”村民合理利用自然資源、保護和改善生態(tài)環(huán)境并“維護”村民環(huán)境權(quán)益的權(quán)威、有效途徑。因此，村民委員會應該屬于《民事訴訟法》第55條中“法律規(guī)定的”“有關組織”，其中的“法律規(guī)定”顯然包括《民法總則》《村民委員會組織法》的上述規(guī)定。

(二)村民委員會的環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)合法

村是我國農(nóng)村及其居民與基層政府銜接的特別組織，是村民生產(chǎn)、生活組織化、社會化的法定渠道。村民們對本村的管理擁有較全面的自治權(quán)。村民自治的主體是本村村民，本村村民都有權(quán)參加村民自治。村民委員會是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，具有基層性、群眾性、自治性等特點。村民委員會對涉及村民利益的事項沒有獨立決策權(quán)，作出決議的主體是“村民”，村民通過村民會議、村民代表會議決策，村民委員會只有執(zhí)行權(quán)，依法“執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議”。村民通過村民會議決議授權(quán)村民委員會為了村生態(tài)環(huán)境權(quán)益提起民事訴訟，村民委員會執(zhí)行該決議，也就是行使其訴權(quán)。

(三)村民委員會環(huán)境民事公益訴訟的原告資格符合其法定職責

第一，村民委員會有保護環(huán)境和維護村民公共利益的職責。村民委員會作為基層群眾自治組織，有組織本村村民進行村務治理的職責。《村民委員會組織法》第2條第2款明確規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境與每個村民生產(chǎn)、生活權(quán)益都息息相關，但是，村民個體參與鄉(xiāng)村環(huán)境管理具有分散性，只有通過一定的組織形式來管理農(nóng)村公共事務，才能有效實現(xiàn)管理效能最大化。在村民公共利益受到侵害時，個人不能或缺乏足夠動力訴請救濟時，村民委員會可以根據(jù)村民會議或者村民代表會議決議，代表村民進行權(quán)益救濟?；诖?，村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟本質(zhì)上應當屬于辦理“本村公共事務和公益事業(yè)”。村民自治組織進行環(huán)境管理是《村民委員會組織法》給其賦予的職責，或者由村民通過村民會議或者村民代表會議決議賦予其行使具體環(huán)境管理權(quán)，村民與村委會的關系，其實質(zhì)就是決策與執(zhí)行的關系[注]于華江,唐俊.農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護視角下的鄉(xiāng)村環(huán)境治理[J].中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2012,(4).。在廣州市番禺區(qū)石樓鎮(zhèn)茭塘東村民委員會訴陳淑英等環(huán)境污染責任糾紛一案中，因為陳淑英等人污染環(huán)境，茭塘東村村民委員會在收到大量投訴的情況下召開了村民會議，會議決定通過起訴的方式使陳淑英等人承擔恢復原狀、賠償損失的責任[注]參見中國裁判文書網(wǎng)2017年9月18日發(fā)布的“廣州市番禺區(qū)石樓鎮(zhèn)茭塘東村民委員會訴陳淑英等環(huán)境污染責任糾紛一案”，案號為“(2016)粵01民終14991號”。。這表明村民委員會對于村內(nèi)環(huán)境的管理，不僅僅包括引導和組織村民植樹造林、整理村容、美化環(huán)境等措施，還應當包括防止村內(nèi)生態(tài)環(huán)境遭到污染和破壞的措施，其中就包括利用訴訟手段保護本村生態(tài)環(huán)境權(quán)益尤其是生態(tài)環(huán)境公共利益。這都是村民委員會職責的應有之意。

第二，村民委員會環(huán)境公益訴訟原告資格符合職能相關性原則。這一原則要求國家機關和社會組織在擔當環(huán)境公益訴訟原告時必須與環(huán)境公益訴訟的訴訟標的具有職能和組織宗旨方面的聯(lián)系[注]郭雪慧.論公益訴訟主體確定及其原告資格的協(xié)調(diào)——對《民事訴訟法》第55條的思考[J].政治與法律,2015,(1).。村民委員會提起環(huán)境公益訴訟一是為了保護本村的生態(tài)環(huán)境，《村民委員會組織法》第8條第2款明確規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境?！倍蔷S護本村村民的生態(tài)環(huán)境公共利益，也就是“維護村民合法權(quán)益”。因而，村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟的范圍是在發(fā)生在本村范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境污染和破壞問題。

第三，村民委員會有履行環(huán)境民事公益訴訟原告資格職責的條件。環(huán)境民事公益訴訟原告不僅僅需要法律賦予其原告資格，還應該具有基本的動力，并且在人力、財力、專業(yè)鑒別能力、訴訟舉證能力等方面應該具有基本能力。村民委員會自身在人力、財力、專業(yè)鑒別能力、訴訟舉證能力方面的基礎和條件上存在有不足，甚至很大程度上制約其提起公益訴訟的動力，但是，這些都可以通過制度建設得到補強，而不能因此削弱甚至否定其原告資格。如關于專業(yè)鑒定能力等問題完全可以通過鑒定制度解決；關于經(jīng)濟能力問題，村民委員會的公益性活動是可以依法獲得地方政府支持的?！洞迕裎瘑T會組織法》第37條第2款規(guī)定：“村民委員會辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經(jīng)費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持。”且《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第15條規(guī)定了支持起訴，支持起訴機關能在一定程度上彌補村民委員會的能力不足[注]《中華人民共和國民事訴訟法》第15條 機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。。

算法2給出了關于H(m,n)(m,n≥2)的一種點可區(qū)別邊染色,于是可得如下的H(m,n)(m,n≥2)的點可區(qū)別邊色數(shù)的一個上界。

二、村民委員會環(huán)境民事公益訴訟的限制

(一)村民委員會環(huán)境民事公益訴訟中調(diào)解的限制

在環(huán)境民事公益訴訟中存在兩種調(diào)解，一是提起訴訟之前的調(diào)解，即村民委員會在發(fā)現(xiàn)村內(nèi)的環(huán)境問題后到提起訴訟前這一時間段，在污染者與村民之間進行調(diào)解。普通民事訴訟中起訴之前的調(diào)解是基于平等主體之間進行的，這與具有管理職能的村民委員會作為一方當事人的調(diào)解有所區(qū)別。二是立案之后的調(diào)解，在傳統(tǒng)民事訴訟中，調(diào)解可在各階段適用。立案之后的調(diào)解學界持有不同的觀點。有些學者認為審前調(diào)解程序是環(huán)境民事公益訴訟中需要強化的部分。理由是在開庭審理之前通過調(diào)解解決，既能節(jié)約司法資源，又能避免冗長的訴訟程序。在短時間內(nèi)終結(jié)案件更有利于對污染的有效控制和生態(tài)恢復[注]沈躍東.論環(huán)境法庭的裁判程序[J].東南學術(shù),2010,(5).。這是從節(jié)約司法資源、提高訴訟效率的角度進行考慮。另一種觀點認為，調(diào)解程序只能在庭審舉證質(zhì)證程序之后在查清事實的基礎上進行，使得公眾的訴權(quán)得到程序上的充分表達，公共利益得到真正充分的保護[注]曲昇霞.論環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解之適用[J].政法論叢,2016,(3).。

起訴前的調(diào)解分為兩種情況，第一種情況是污染者對村內(nèi)環(huán)境造成了輕微污染；第二種情況是污染者對村內(nèi)環(huán)境造成的污染損害了村民根本利益。對于第一種情況而言，起訴前的調(diào)解由村民委員會進行即可。依據(jù)是村民委員會的“調(diào)解民間糾紛”職能。該職能指村民之間發(fā)生的僅僅是因為某種局部或者暫時的利益引起的糾紛，不是根本利益的對立和沖突都可以通過村民委員會調(diào)解來解決。村民委員會在村民中有威信且對村內(nèi)情況比較熟悉，有條件及時調(diào)解和解決糾紛，制止矛盾的發(fā)展，避免矛盾的激化。調(diào)解和解決糾紛是村民委員會的基本職能之一，因此有了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”的說法。對于第二種情況，不得以村民委員會居中調(diào)解而縱容污染者，以犧牲環(huán)境為代價解決糾紛。此種情況下的調(diào)解需要與全體村民達成一致協(xié)議，村民委員會沒有獨立達成調(diào)解協(xié)議的權(quán)限。此外，不能把調(diào)解作為起訴的必經(jīng)程序，不得以未經(jīng)調(diào)解或者調(diào)解不成為由而阻止村民委員會向人民法院起訴。

村民委員會提起的環(huán)境民事公益訴訟在立案后進行的調(diào)解，應在舉證質(zhì)證后，事實清楚的基礎上進行。雖然庭前調(diào)解能節(jié)約訴訟資源，提高訴訟效率，但在實踐中，村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟之前，基于其職能應該都與污染者先行交涉過。既然交涉未成功，其中必然存在不能達成一致的問題。如若在未查清事實之前進行調(diào)解，很可能出現(xiàn)村民委員會犧牲公共利益而妥協(xié)的情形，從而導致調(diào)解程序的虛置。對于法院而言，沒有查清事實，就意味著環(huán)境公共利益沒有完全展開，而法院因為程序沒有展開，不能對調(diào)解協(xié)議進行實質(zhì)上的審查，也就無法起到公共利益監(jiān)督者的作用[注]吳勇,王聰.環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解適用辨析[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2018,(2).。因此，調(diào)解應在法庭調(diào)查階段經(jīng)過舉證質(zhì)證程序后進行。

(二)村民委員會環(huán)境民事公益訴訟案件范圍限制

由于現(xiàn)行法律沒有專門條款規(guī)定村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟，因此村民委員會提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍只能依據(jù)《村民委員會組織法》第2條關于“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”的規(guī)定、第9條關于“維護村民合法權(quán)益”的規(guī)定，以及《民事訴訟法》第55條的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會組織法》第2條第2款表明村民委員會提起環(huán)境公益訴訟的受案范圍界定是“本村”、“公共事務和公益事業(yè)?！薄睹袷略V訟法》第55條對環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍為“污染環(huán)境損害社會公共利益的行為。”綜合這些規(guī)定，村民委員會提起的環(huán)境民事公益訴訟應當是污染環(huán)境行為導致的本村公共利益或者村民環(huán)境權(quán)益普遍受到損害的案件。

首先，村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟有地域限制。村民委員會管理本村的事務，發(fā)生在“本村”之外的環(huán)境污染或生態(tài)破壞損害，村民委員會無權(quán)起訴。這是對村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)的地域限制，如果污染者在上游，污染損害下游村莊村民公共利益。下游村莊的村民委員會有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。但是，對污染造成的本村以外的環(huán)境公益損害卻無法提起公益訴訟，因為村民委員會的環(huán)境保護職責、維護村民利益的職責僅及于本村生態(tài)環(huán)境以及本村村民合法權(quán)益。其次，法律對村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟的案件類型沒有明確界定?！董h(huán)境保護法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權(quán)責任法》的有關規(guī)定承擔侵權(quán)責任?！薄拔廴经h(huán)境”和“生態(tài)破壞”是引發(fā)環(huán)境民事公益訴訟的兩大原因行為。污染環(huán)境是指向環(huán)境中排入物質(zhì)或能量超過了環(huán)境自凈能力，致使環(huán)境的理化生性質(zhì)發(fā)生變化，影響環(huán)境中生物(包括人類)正常生存和發(fā)展的現(xiàn)象。而生態(tài)破壞是指人類不合理地開發(fā)利用環(huán)境要素，向環(huán)境過度索取物質(zhì)和能量，致使它們的數(shù)量減少、質(zhì)量降低，破壞了生態(tài)平衡或?qū)е沦Y源枯竭而不利于環(huán)境中的生物包括人類生存與發(fā)展的一種現(xiàn)象[注]竺效.論環(huán)境侵權(quán)原因行為的立法拓展[J].中國法學,2015,(2).。村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟主要實體法依據(jù)之一為《村民委員會組織法》，而《村民委員會組織法》沒有將“公共事務和公益事業(yè)”進行細分。因此，無論是因為“污染環(huán)境”還是“生態(tài)破壞”提起的環(huán)境民事公益訴訟，都認為屬于村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍。有學者對于“環(huán)境公共利益”進行擴大理解和解釋提出異議，認為環(huán)境民事公益訴訟制度設計的初衷主要是為了依靠司法機關和社會組織處理一些事實清晰、后果嚴重且行政機關難以解決的環(huán)境污染案件，以有效填補環(huán)境損害[注]王明遠.論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關系理論的分析[J].中國法學,2016,(1).。這一觀點不無道理，對于村民委員會提起的環(huán)境民事公益訴訟也應該是事實清晰、行政機關難以解決的案件。

三、對完善村民委員會提起環(huán)境民事公益訴訟的建議

(一)立法明確村民委員會原告資格

立法明確賦予村民委員會環(huán)境民事公益訴訟原告資格具有如下幾個方面的積極意義：

一是有利于村民委員會更好履職。村民委員會可以依法借助權(quán)威的司法途徑更好地履行其維護村民權(quán)益、引導村民保護生態(tài)環(huán)境的職責。

二是有利于及時解決生態(tài)環(huán)境問題。村民是最直接接觸本村生態(tài)環(huán)境的主體，村民以及村民委員會無疑是最了解本村生態(tài)環(huán)境狀況、也是最直接承受生態(tài)環(huán)境變化后果的主體，立法明確賦予村民委員會公益訴訟原告資格，有利于在村民沒動力或沒能力、行政機關難以及時解決污染破壞生態(tài)環(huán)境損害村民公共利益的情形及時借助司法手段解決環(huán)境問題。需要區(qū)域性或全國性環(huán)境公益組織提起環(huán)境公益訴訟的案件，都是環(huán)境問題及其損害不斷擴大導致生態(tài)環(huán)境以及公共利益嚴重損害的案件。

三是降低環(huán)境公益訴訟成本。環(huán)境公益訴訟的證據(jù)收集、利益表達和梳理以及訴訟過程等都會耗費巨大成本。但是，如果村民委員會享有法律明確規(guī)定的公益訴訟原告資格，則不僅在事態(tài)尚未嚴重惡化的時候及時啟動了權(quán)威司法手段，大大節(jié)約了成本，而且，無論是取證、生態(tài)環(huán)境和公共利益損害評估、裁判的執(zhí)行、受損害生態(tài)環(huán)境的修復和受損害公共利益的救濟都更小規(guī)模、更直接、更便捷，司法的成本因此大大降低。

(二)由主要負責人以村民委員會名義起訴

村民委員會環(huán)境民事公益訴訟應由村民委員會主要負責人提起，以村民委員會的名義起訴和行使訴訟權(quán)利應參照《村民委員會組織法》第28條履行民主議定程序，即必須要召開村民會議或村民代表會議形成會議決定，并經(jīng)村民會議通過。未經(jīng)村民會議或者村民代表會議決定，村民委員會不能以村民小組的名義起訴和行使訴訟權(quán)利。在安?？h寮塘鄉(xiāng)谷口村上留村組訴劉偉光等財產(chǎn)損害賠償糾紛一案中，安?？h寮塘鄉(xiāng)谷口村上留村組未對起訴劉偉光等人這一涉及村民重要利益的事情召開村民會議并形成決議，小組長僅以村民小組的名義起訴和行使訴訟權(quán)利。法院裁判認為村民小組組長“未經(jīng)民主議定程序通過，不能以村民小組的名義起訴”[注]參見中國裁判文書網(wǎng)2018年3月15日發(fā)布的“安?？h寮塘鄉(xiāng)谷口村上留村組訴劉偉光等財產(chǎn)損害賠償糾紛案”，案號為“(2018)贛08民終595號”。。因為本案實質(zhì)上屬于傳統(tǒng)的代表人訴訟，并非完全意義上的公益訴訟。作為環(huán)境公益訴訟，則應該以村民委員會名義起訴，因為村民委員會是《村民委員會組織法》確定的村民自治組織，而村民小組是由村民委員會根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關系等實際情況設立的。根據(jù)《民法總則》的規(guī)定，村民委員會才是農(nóng)村基層群眾自治組織的特別法人。如果生態(tài)環(huán)境損害僅僅涉及到少數(shù)甚至就一個村民小組的公共利益，在制度設計上，宜由村民委員會全體參加該小組村民會議，再通過本村村民代表會議決定是否以本村民委員會的名義起訴，以及由村民委員會哪位負責人具體代表村民委員會提起訴訟。

(三)解決村民委員會原告資格保障條件

村民委員會環(huán)境民事公益訴訟原告資格作為一種訴訟制度，確實很大程度上受制于其訴訟能力的保障程度。如知識結(jié)構(gòu)或相關專業(yè)人才保障、鑒定能力等，都已經(jīng)有律師制度、環(huán)境司法鑒定制度、環(huán)境損害評估制度、專家證人制度等系列司法制度的保障。因而，真正影響村民委員會環(huán)境民事公益訴訟原告資格能否實現(xiàn)的就是兩個方面的問題：一是經(jīng)費，二是跨村生態(tài)環(huán)境公益損害的起訴資格問題。

針對經(jīng)費問題，村民委員會的經(jīng)費基本上來自地方政府的支持，以及村民會議或村民代表會議決定從村民收取的費用。經(jīng)濟情況好的村，從村民收取費用的空間也較大，但是，對大多數(shù)經(jīng)濟條件一般或經(jīng)濟條件不好的村來說，訴訟費用作為“額外支出”，很難獲得村民支持。這除了在公益訴訟費用制度上對村民委員會環(huán)境民事公益訴訟予以減免之外，還應該通過吸收社會資本和完善支持起訴制度等給村民委員會以經(jīng)費保障。

環(huán)境危害往往一旦表露出來就跨越一村甚至數(shù)村范圍。對跨村的環(huán)境權(quán)益損害，村民委員會可能會更多觀望，因此延誤啟動司法手段維護村民利益的時機。同時，因為其維護村民權(quán)益和引導村民保護和改善生態(tài)環(huán)境的職責僅限于本村，超越本村村民生態(tài)環(huán)境公共利益范圍的訴權(quán)的證成還有難度。為了保障村民委員會對跨村環(huán)境危害提起公益訴訟的積極性，應該建立多個村民委員會聯(lián)合共同訴訟的機制。既然村民委員會是村民自治組織，通過相鄰村民委員會各自村民會議或村民代表會議決定后的共同訴訟并不存在制度上的沖突，還一定程度上激發(fā)了村民自治的主動性和積極性。

(四)完善支持起訴制度

環(huán)境民事公益訴訟需要大量時間、金錢的投入，以村民委員會自身的能力顯然不足以支撐，支持起訴制度可以在很大程度上為村民委員會環(huán)境民事公益訴訟提供保障?！睹袷略V訟法》第15條規(guī)定了“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位”支持起訴的制度。這意味著，不僅可以引導如環(huán)保聯(lián)合會等符合《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的環(huán)境保護社會團體的力量沉入社會基層，在環(huán)境問題未全面爆發(fā)前就借助司法力量解決問題，而且，還可以激勵尚不夠《環(huán)境保護法》規(guī)定條件的環(huán)保社團支持環(huán)境公益訴訟。很大程度上彌補當前社會組織從事環(huán)境公益訴訟積極性受挫的現(xiàn)狀。

此外，機關和企事業(yè)單位也都具有支持起訴的資格。尤其是《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條規(guī)定，對于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，人民檢察院可以支持起訴。檢察院支持起訴可以通過兩種方式，依申請支持起訴和主動支持起訴。但是，從中國裁判文書網(wǎng)檢索現(xiàn)有案例來看，村民委員會作為原告的環(huán)境民事公益訴訟中，沒有一例得到了檢察院的支持，也沒有行政機關支持村民委員會環(huán)境民事公益訴訟的判例。檢察院或者環(huán)境資源行政部門支持村民委員會起訴，可以以多種形式如提供資金支持、技術(shù)支持、信息支持、環(huán)境保護和法律知識支持，以及法庭上以專業(yè)部門身份的支持起訴，這將在很大程度上補強村民委員會的環(huán)境公益訴訟能力，而且，還將引導職能部門和人民檢察院更好地服務于基層社會，真正將“放管服”改革落到實處。

四、結(jié)語

環(huán)境公益訴訟制度實行之始，立法者就擔心濫訴問題，因此對環(huán)境公益訴訟的原告資格多加限制。事實證明，環(huán)境公益訴訟案件不僅沒出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)低于預期案件數(shù)的情況。由村民委員會提起的環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)更是屈指可數(shù)。案件數(shù)量少并不意味著農(nóng)村環(huán)境沒有出現(xiàn)問題，農(nóng)村環(huán)境污染仍然存在。我國對農(nóng)村環(huán)境問題的關注持續(xù)上升，實施“鄉(xiāng)村振興計劃”，“建設美麗鄉(xiāng)村”，還需要全方位健全制度體系。村民委員會環(huán)境民事公益訴訟制度可以成為吸引國家和社會較高層次的力量沉入社會基層，并同時促進“放管服”改革落地生根結(jié)碩果，確立村民委員會環(huán)境公益訴訟原告資格，完善相關制度，其意義不容小視。