張繼軍 陳蓉蓉

黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總目標(biāo)，并明確提出了 “創(chuàng)新社會(huì)治理體制”、 “改進(jìn)社會(huì)治理方式”、 “推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理”等改革任務(wù)，形成了從國(guó)家治理、社會(huì)治理到社區(qū)治理一體貫通、一脈相承的治理體系，為推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新指明了方向。在此背景下，全國(guó)各地區(qū)為適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的需求，按照創(chuàng)新社會(huì)治理體制的框架指引，加快了治理方式的轉(zhuǎn)變，積極推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展從政府單一主體向政府、社區(qū)居民和社會(huì)組織多元主體轉(zhuǎn)變，從政府管理、控制社會(huì)向政府調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會(huì)轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建起政府、社區(qū)居民、社會(huì)組織等多元主體參與的社區(qū)治理模式。

一、社區(qū)治理改革的現(xiàn)實(shí)困境

20世紀(jì)90年代以來(lái)，科層制治理由于 “狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)與手段相互沖突、資源運(yùn)作重復(fù)浪費(fèi)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門(mén)間，具有明顯的分散性和不連貫性”①。此外，政府部門(mén)為追求自我權(quán)利的擴(kuò)張，較少考慮政府和政策的整體目標(biāo)，特別是面對(duì)棘手問(wèn)題，容易出現(xiàn)執(zhí)行工具相互沖突或隔閡狀態(tài)，此時(shí)部門(mén)間就會(huì)呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)②，進(jìn)一步強(qiáng)化了部門(mén)主義、各自為政、管理分割、服務(wù)裂解等各種弊端。西方國(guó)家政府通過(guò)重塑公共部門(mén)協(xié)調(diào)和整合機(jī)制的改革，有效地應(yīng)對(duì)了公共服務(wù)分散化和碎片化的治理困境。從我國(guó)社區(qū)治理的改革實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)治理和服務(wù)過(guò)程中呈現(xiàn)出兩個(gè)結(jié)構(gòu)性碎片化，即政府部門(mén)之間隔離產(chǎn)生的政府碎片化，以及因政府碎片化而生成的社區(qū)碎片化。換句話(huà)說(shuō)，我國(guó)城市社區(qū)治理碎片化具有特殊性，其根源在于政府碎片化，社區(qū)碎片化對(duì)我國(guó)城市社區(qū)治理也有著深層次的影響。因而，我國(guó)城市社區(qū)治理改革實(shí)踐過(guò)程中會(huì)存在若干困境。

政府碎片化。傳統(tǒng)公共行政由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部職責(zé)分工、層級(jí)節(jié)制和內(nèi)部管制，造成了組織流程的分割，導(dǎo)致了部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)和 “本位主義”的盛行。以管理主義和市場(chǎng)化為革新理念的新公共管理則囿于單一政策或單一部門(mén)的成本效益分析，形成了部門(mén)利益的局限而忽略了部門(mén)之間的相關(guān)性和政策之間的整體性。③政府碎片化，也就是政府部門(mén)之間的隔離、不協(xié)調(diào)、不合作的狀態(tài)，我國(guó)的各級(jí)政府在一定程度上可認(rèn)為是呈現(xiàn)碎片化（Authority Fragmented）的部門(mén)權(quán)威體系。這種部門(mén)權(quán)威體系造成了政府碎片化，表現(xiàn)為：官僚體系下的分工不合理或者過(guò)分專(zhuān)業(yè)化，缺乏部門(mén)協(xié)調(diào)，促使職能分工帶來(lái)政府碎片化；部門(mén)主義下普遍存在信息孤島、數(shù)據(jù)割裂，部門(mén)利益強(qiáng)化了政府碎片化；權(quán)力關(guān)系下的協(xié)調(diào)按照部門(mén)強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)建立起來(lái)，部門(mén)協(xié)作不可持續(xù)，權(quán)力關(guān)系固化了政府碎片化；軟預(yù)算約束下，每個(gè)部門(mén)希望多管事、多資源，造成職能膨脹和部門(mén)主義的加劇。④

社區(qū)碎片化。我國(guó)社區(qū)碎片化有其特殊性，論其根源，在于政府碎片化。條塊分割，政府部門(mén)奉行部門(mén)利益至上的原則，各自為政，致使延伸到社區(qū)的資源、信息、服務(wù)呈現(xiàn)碎片化。加之社區(qū)在“只唯上、不看下”的導(dǎo)向下，生產(chǎn)虛假需求或扭曲真實(shí)需求，忽略了居民的真實(shí)需求，造成社會(huì)問(wèn)題社區(qū)化，即 “生病的是政府，卻總是由社區(qū)來(lái)看病”。在社區(qū)治理中，社區(qū)居委會(huì)、公共服務(wù)站、社區(qū)社會(huì)組織、轄區(qū)單位等主體間呈現(xiàn)一定程度的權(quán)責(zé)碎片化、權(quán)責(zé)沖突、協(xié)調(diào)乏力。與此同時(shí)，社區(qū)治理資源也呈現(xiàn)碎片化，這進(jìn)一步加劇了社區(qū)治理效能的低下，造成社區(qū)居民的真實(shí)需求得不到有效回應(yīng)。

政府碎片化、公共管理奉行部門(mén)主義、 “行政縫隙”的存在等因素導(dǎo)致了公共管理和公共服務(wù)效果不佳，進(jìn)而擴(kuò)大了服務(wù)縫隙、降低了服務(wù)效率、損害了服務(wù)公平。從功能上看，政府碎片化和社區(qū)碎片化在社區(qū)治理和服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生了四個(gè)低效，即公共管理低效、公共服務(wù)低效、居民自治低效和社會(huì)參與低效。

公共管理低效。治理不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程。治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。各部門(mén)之間的單打獨(dú)斗，使得它們?nèi)狈f(xié)調(diào)溝通、相互爭(zhēng)奪地盤(pán)，公共管理效能自然不高。加之政府部門(mén)存在 “專(zhuān)業(yè)化—部門(mén)化—利益化—制度化”的路徑依賴(lài)，使公共管理陷入 “高成本、低效率”的困境，部門(mén)管理也產(chǎn)生大量 “縫隙”。同時(shí)，對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的公共部門(mén)進(jìn)行壟斷，必然意味著對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的排斥和限制。正如公共選擇理論所言，公共部門(mén)的壟斷特性免除了部門(mén)外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力，也免除了提高公共管理質(zhì)量和效能的內(nèi)在動(dòng)力。公眾監(jiān)督參與主體和渠道的缺失，致使公共部門(mén)得不到有效監(jiān)督，加劇了公共管理低效。

公共服務(wù)低效。碎片化治理存在著互相沖突和重復(fù)的項(xiàng)目，導(dǎo)致資源浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪，在對(duì)需要作出反應(yīng)時(shí)各自為政，公眾無(wú)法得到服務(wù)，公共服務(wù)殘缺，公共服務(wù)效能自然低下。在我國(guó)社區(qū)治理的具體實(shí)踐中，專(zhuān)業(yè)部門(mén)的建設(shè)職能相比于服務(wù)職能被放在更重要的位置，即存在著“重建設(shè)、輕服務(wù)”的治理傾向。此外，社區(qū)治理實(shí)踐中社會(huì)組織所能發(fā)揮的作用被忽視，導(dǎo)致公共服務(wù)提供和公民需求的背離，即政府提供的不是居民需要的，居民需要的政府卻沒(méi)有提供。

居民自治低效。美國(guó)哲學(xué)家約翰·杜威認(rèn)為，“民主必須始于公民的家園，而這個(gè)家園就是我們生活的鄰里社區(qū)。它們永遠(yuǎn)是培養(yǎng)民眾精神的首要組織”⑤。何肇發(fā)認(rèn)為，社區(qū)是區(qū)域性的社會(huì)，就是人們憑感官就能感覺(jué)到的具體化了的社會(huì)。⑥社區(qū)治理不僅是社會(huì)治理的一個(gè)重要方面，更是社會(huì)治理的起點(diǎn)。在我國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐中，居民的參與意識(shí)并未顯著提高，依舊會(huì)出現(xiàn)社區(qū)參與 “專(zhuān)業(yè)戶(hù)化”的困境，即參與社區(qū)治理的都是 “老面孔”和“?？汀?， “陌生面孔”相對(duì)較少。可以認(rèn)為，在我國(guó)社區(qū)治理中，居民自治能力低，居民自治水平低，居民自治低效。要提升居民參與，關(guān)鍵在于政府向社區(qū)賦權(quán)、社區(qū)向居民賦權(quán)，將個(gè)人利益嵌入社區(qū)公共利益，使社區(qū)成為真正的居民利益共同體。賦予社區(qū)居民自主權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是賦予和激活社區(qū)居民自治權(quán)，發(fā)揮社區(qū)居民的主體性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性。

社會(huì)參與低效。在政府主導(dǎo)型的社會(huì)管理體制下，政府是 “包打天下”的全能管家。這一方面使基層社會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生了依賴(lài)，另一方面又造成了政府對(duì)基層社會(huì)的主導(dǎo)、控制和強(qiáng)壓。⑦由于歷史因素，在 “政府強(qiáng)、社會(huì)弱”格局下，社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。近年來(lái)，各種社會(huì)力量不斷壯大，但其社會(huì)參與能力不足、參與意愿不強(qiáng)、參與責(zé)任不夠，社會(huì)參與自然低效。在社區(qū)治理中，社區(qū)公共物品和公共服務(wù)資源相對(duì)有限，政府也是有限政府，其投入社區(qū)治理的資源遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足社區(qū)居民的多樣化需要。因而，在社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，需要政府和社區(qū)居委會(huì)積極培育社會(huì)力量，釋放更多社會(huì)空間，并通過(guò)賦權(quán)增能，增強(qiáng)社會(huì)力量參與能力，擴(kuò)大社會(huì)組織參與范圍。

二、社區(qū)治理改革的關(guān)鍵要素

革新理念：多元參與、跨界合作?？缃绾献鲝?qiáng)調(diào)政府部門(mén)、私人部門(mén)和非營(yíng)利組織之間的良性互動(dòng)和相互依賴(lài)的關(guān)系，跨界合作在結(jié)構(gòu)上有效地克服了以往公共服務(wù)提供分散化和碎片化困境。⑧不同領(lǐng)域部門(mén)的功能整合是跨界合作的本質(zhì)，不同領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系是跨界合作的基本工具。⑨實(shí)驗(yàn)區(qū)革新理念，從包攬理念轉(zhuǎn)向多元參與，從部門(mén)壟斷轉(zhuǎn)向跨界合作，加快政府職能轉(zhuǎn)變力度，從對(duì)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的重新界定出發(fā)，理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，政府簡(jiǎn)政放權(quán)給社區(qū)松綁，采用有利于合作的新型政策工具，如服務(wù)外包、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、定向采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼等，以提升社區(qū)治理和服務(wù)效能。⑩首先，跨越政府與市場(chǎng)領(lǐng)域邊界的合作，將行動(dòng)者鎖定在共同目標(biāo)下一起行動(dòng)產(chǎn)生增值效益。廣東省廣州市羅湖區(qū)引入順豐快遞公司，開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，包括社區(qū)公益服務(wù)如就業(yè)、特殊群體免費(fèi)郵遞、政策宣傳等。信息技術(shù)則為跨界合作提供了技術(shù)支撐。上海市徐匯區(qū)推出 “生活服務(wù)云”，構(gòu)建便民服務(wù)、志愿服務(wù)、公益服務(wù)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)的綜合服務(wù)體系，組建線(xiàn)下服務(wù)供應(yīng)商資源數(shù)據(jù)庫(kù)，引入服務(wù)供應(yīng)商600余家。其次，跨越政府與社會(huì)領(lǐng)域的邊界合作，賦權(quán)社會(huì)，發(fā)揮社會(huì)的專(zhuān)業(yè)性、主體性功能。江蘇省南京市玄武區(qū)啟動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)外包試點(diǎn)，將公共服務(wù)整體打包，采取定向購(gòu)買(mǎi)、公開(kāi)競(jìng)標(biāo)等方式交由民辦專(zhuān)業(yè)社工機(jī)構(gòu)承接，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的積極性，促進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化。浙江省嘉興市秀洲區(qū)新塍鎮(zhèn)通過(guò)與 “NPI”上海屋里廂社區(qū)服務(wù)中心合作、引入“嘉興市孝慈為老服務(wù)中心”社會(huì)組織，提供技術(shù)支持，培育本土專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu) “新塍鎮(zhèn)家庭社會(huì)工作服務(wù)中心”，為居民提供專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化服務(wù)。最后，跨越政府、社會(huì)與市場(chǎng)的邊界，通力合作，走向多贏。江蘇省南京市雨花臺(tái)區(qū)通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，促進(jìn)政社合作；通過(guò)項(xiàng)目推介，引導(dǎo)企業(yè)向社會(huì)組織提供資源扶持；通過(guò)定向采購(gòu)，引導(dǎo)高校專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為社工開(kāi)展專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)；通過(guò)社區(qū)與社會(huì)組織對(duì)接會(huì)和社區(qū)項(xiàng)目定制會(huì)，促進(jìn)社 （社區(qū)）社 （社會(huì)組織）合作。

大部制改革：優(yōu)化政府協(xié)調(diào)。跨越政府部門(mén)邊界的合作，通過(guò)政府部門(mén)間系統(tǒng)協(xié)調(diào)和有效協(xié)作擺脫因剛性行政環(huán)境而出現(xiàn)的碎片化，打造 “無(wú)縫隙政府”、 “整體性政府”。各實(shí)驗(yàn)區(qū)都把推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)納入黨委、政府重要議事日程，普遍建立了領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確了相關(guān)部門(mén)職責(zé)，形成了黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)密切配合、層層抓好落實(shí)的工作機(jī)制。?為解決政府部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題，改變以往部門(mén)各自為政，政府組織走向大部制，進(jìn)行組織分割和區(qū)域隔離，采用 “部門(mén)+”戰(zhàn)略。第一種“部門(mén)+”行動(dòng)，即在部門(mén)職責(zé)不變情況下，分大類(lèi)建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)大類(lèi)中各個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系。湖北省武漢市武昌區(qū)成立民政工作委員會(huì)，理順職能關(guān)系、完善社區(qū)多元治理，統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)民生服務(wù)。具體機(jī)構(gòu)不減，職責(zé)不變，但由民政工作委員會(huì)來(lái)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，具體包括統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一資源配備、統(tǒng)一考核等。第二種 “部門(mén)+”行動(dòng)，即機(jī)構(gòu)合并，通過(guò)職能整合，機(jī)構(gòu)合并建立大部制。如江蘇省蘇州市工業(yè)園區(qū)建立社會(huì)事業(yè)局，這個(gè)部門(mén)由社會(huì)事業(yè)當(dāng)中的七八個(gè)部門(mén)整合而來(lái)，包括民政事業(yè)、殘疾人事業(yè)、養(yǎng)老事業(yè)、衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)等。第三種“部門(mén)+”行動(dòng)，即根據(jù)政府權(quán)力運(yùn)行流程再造部門(mén)，再造運(yùn)作機(jī)制。上海市浦東新區(qū)在區(qū)級(jí)層面建立多層次的橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)條塊結(jié)合。在區(qū)內(nèi)成立區(qū)工作委員會(huì)，加強(qiáng)區(qū)級(jí)部門(mén)橫向協(xié)調(diào)，實(shí)行大聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的多頭管理問(wèn)題。在社區(qū)層面建立社區(qū)委員會(huì)，將其作為社區(qū)代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與機(jī)構(gòu)企事業(yè)單位的協(xié)商共治機(jī)制。

“社會(huì)組織+”：結(jié)構(gòu)性變化。共同體需要社會(huì)組織才能夠生成，我們要建立的社區(qū)社會(huì)共同體，沒(méi)有社區(qū)社會(huì)組織這個(gè)共同體是無(wú)法生成的?；诖耍扇?“社會(huì)組織+”行動(dòng)，一方面引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織，另一方面培育本土草根社會(huì)組織?！吧鐣?huì)組織+”的具體做法一種是實(shí)施嵌入式三社聯(lián)動(dòng)，即由公益創(chuàng)投牽引的 “社區(qū)+機(jī)構(gòu)社工+專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織”的互動(dòng)過(guò)程，也就是政府向社區(qū)外的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，由專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織向社區(qū)居民提供專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化服務(wù)的過(guò)程。例如，廣東省深圳市坪山新區(qū)、廣東省佛山市南海區(qū)設(shè)立粵港澳合作社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，引入香港和澳門(mén)社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，并培育本土專(zhuān)業(yè)社工機(jī)構(gòu)。政府直接供給服務(wù)無(wú)法調(diào)動(dòng)居民參與，就交給社會(huì)組織供給服務(wù)，但是，這更像是從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，更像是另一種控制，而不是協(xié)調(diào)。?另一種是實(shí)施內(nèi)生式三社聯(lián)動(dòng)，即由公益創(chuàng)投牽引的 “社區(qū)+內(nèi)生社工+內(nèi)生社團(tuán)”的互動(dòng)過(guò)程，也就是政府向社區(qū)居民委員會(huì)賦權(quán)，對(duì)社區(qū)居委會(huì)成員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作技術(shù)與方法培訓(xùn)，內(nèi)生社區(qū)社工，內(nèi)生社區(qū)社會(huì)組織。例如，四川省成都市成華區(qū)以 “院落+社團(tuán)”為實(shí)驗(yàn)主體，細(xì)化居民自治單元，構(gòu)筑多元治理模式：一種是 “老舊小區(qū)專(zhuān)委會(huì)+院委會(huì)”合作自治模式，二種是 “拆遷社區(qū) （村改居社區(qū)）專(zhuān)委會(huì)+院委會(huì)+監(jiān)事會(huì)”合作自治模式，三種是 “涉農(nóng)社區(qū)居委會(huì)+集體經(jīng)濟(jì)組織+社會(huì)組織+連心驛站+物管單位+區(qū)域協(xié)商共治聯(lián)合會(huì)”合作自治模式，四種是 “企業(yè)社區(qū)政府+企業(yè)”合作自治模式，五種是“新建小區(qū)居委會(huì)+業(yè)委會(huì)+物業(yè)公司+開(kāi)發(fā)商”合作自治模式。

“硬技術(shù)+”：建構(gòu)智慧社區(qū)。硬技術(shù)伴隨硬科學(xué)發(fā)展而發(fā)展，是以物的 （物理的、機(jī)械的、化學(xué)的）屬性來(lái)發(fā)揮其作用，具有使用性、反復(fù)性較低，成本較高的特質(zhì)。 “硬技術(shù)+”，也可以稱(chēng)為“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)行動(dòng)”，互聯(lián)網(wǎng)具有業(yè)務(wù)整合、職能整合、信息互換、過(guò)程公開(kāi)、資源整合、精簡(jiǎn)流程和結(jié)果透明等優(yōu)勢(shì)，可極大提升公共管理效能和公共服務(wù)效能。各實(shí)驗(yàn)區(qū)利用信息技術(shù)，實(shí)施 “互聯(lián)網(wǎng)+”公共管理、公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿服務(wù)等行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)歸并、信息交換、資源共享、流程精簡(jiǎn)，有效地促進(jìn)了部門(mén)協(xié)作，減輕了社區(qū)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了社區(qū)管理和服務(wù)效能。其中使用頻率最高的是社區(qū)公眾微信號(hào)、社區(qū)QQ群，實(shí)際上互聯(lián)網(wǎng)還結(jié)合了物聯(lián)網(wǎng)，包括數(shù)字技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)。第一，構(gòu)建智慧社區(qū)，使社區(qū)公共服務(wù)智能化。例如，上海市徐匯區(qū)建設(shè)社區(qū)治理服務(wù)云平臺(tái)，即 “政務(wù)服務(wù)云”、 “管理服務(wù)云”和 “生活服務(wù)云”，通過(guò) “云”技術(shù)和制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)事務(wù)、社區(qū)事務(wù)、部門(mén)事務(wù)的分流和分類(lèi)治理。第二，建構(gòu) “互聯(lián)網(wǎng)+成熟市場(chǎng)組織”，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)。江蘇省常州市天寧區(qū)與常州本地 “互聯(lián)網(wǎng)+”——“淘常州”合作，建立“O2O”社區(qū)服務(wù)點(diǎn)，打造智慧生活公共服務(wù)平臺(tái)。重慶市渝中區(qū)、黑龍江省哈爾濱市南崗區(qū)實(shí)施 “互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”行動(dòng)，建立養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)和網(wǎng)上養(yǎng)老院，引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)加盟，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)供給有效對(duì)接。第三，借助信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)資源交融。廣東省佛山市南海區(qū)建立社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的 “一次采集、多次應(yīng)用”的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，GIS技術(shù)集成社區(qū)人、事、地、物、組織等基礎(chǔ)信息，實(shí)現(xiàn)信息交換和資源共享。

“軟技術(shù)+”：提升居民參與。軟技術(shù)是隨著軟科學(xué)的發(fā)展而發(fā)展的，是指人類(lèi)用于組織、管理、協(xié)調(diào)、統(tǒng)馭社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的各方面關(guān)系的方法和手段。?“硬技術(shù)+”有助于提升服務(wù)效能和效率，但解決不了居民參與的問(wèn)題。 “軟技術(shù)+”就是依托社會(huì)工作技術(shù)，提升社區(qū)居民參與，培育居民自治能力的過(guò)程。 “軟技術(shù)+”的具體做法包括：一是“開(kāi)放空間會(huì)議+”技術(shù)，賦權(quán)社區(qū)居民。它是一種可以把諸如多方利益主體、技術(shù)、物品、事件等要素串起來(lái)，使這些要素發(fā)生協(xié)同效應(yīng)，賦權(quán)居民，提升居民參與水平，使居民思維和行為發(fā)生改變的軟技術(shù)。湖北省黃石市政府重視社區(qū)居委會(huì)的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，引入專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)社會(huì)工作實(shí)務(wù)能力訓(xùn)練，開(kāi)展黃石市公益創(chuàng)投大賽，通過(guò)項(xiàng)目扶持，鼓勵(lì)社區(qū)居委會(huì)成員用專(zhuān)業(yè)方法引導(dǎo)居民開(kāi)展自治活動(dòng)。二是 “參與式技術(shù)+”，賦權(quán)社區(qū)居委會(huì)。北京市東城區(qū)加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，實(shí)施參與式治理能力、參與式會(huì)議主持人技術(shù)應(yīng)用與實(shí)踐、社會(huì)工作人才專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)等專(zhuān)題培訓(xùn)項(xiàng)目，提高社區(qū)居委會(huì)的專(zhuān)業(yè)能力。江蘇省南京市雨花臺(tái)區(qū)搭建能力建設(shè)平臺(tái)，開(kāi)展參與式培訓(xùn)、專(zhuān)題沙龍工作坊，提升社區(qū)居委會(huì)專(zhuān)業(yè)能力水平。

創(chuàng)新制度：推進(jìn)配套工程。制度創(chuàng)新是指能使創(chuàng)新者獲得追加利益而對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行變革的種種措施與政策。社區(qū)治理制度創(chuàng)新則是指根據(jù)社區(qū)發(fā)展的主客觀(guān)情況，運(yùn)用新理念、新思路、新方法，建立健全解決社區(qū)問(wèn)題的配套制度的實(shí)踐過(guò)程，達(dá)致彌合制度縫隙，發(fā)揮整體制度公平、高效、科學(xué)的結(jié)果。解決制度壁壘問(wèn)題，制度間的配套化和體系化是關(guān)鍵，很多實(shí)驗(yàn)區(qū)探索完善配套制度來(lái)保障社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)?zāi)軌蝽樌M(jìn)展。例如，上海市出臺(tái)社區(qū)治理 “1+6”文件，在此基礎(chǔ)上，上海市浦東新區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H出臺(tái) “1+20”配套文件，從街鎮(zhèn)治理體制改革、居村治理體系建設(shè)、加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)、提高基層治理合力、完善基層治理保障等多個(gè)方面進(jìn)行制度安排。廣東省廣州市越秀區(qū)下發(fā)文件，規(guī)定社會(huì)組織直接登記注冊(cè)資金由 “實(shí)繳制”轉(zhuǎn)變?yōu)?“認(rèn)繳制”，同時(shí)建立社會(huì)工作發(fā)布機(jī)制，發(fā)布居民自治解決方案和案例，引導(dǎo)居民自治，提升居民自治水平。

“公共資源+”：撬動(dòng)社會(huì)資源。社區(qū)治理是資源共享、利益互動(dòng)的過(guò)程。地方政府需要依托職能部門(mén)，利用行政機(jī)制，整合財(cái)政資源；依托社區(qū)組織和草根組織，利用自愿捐資機(jī)制，整合社區(qū)資源；依托轄區(qū)單位，利用共建機(jī)制，整合單位資源。?社區(qū)治理過(guò)程也是資源整合的過(guò)程，前期需要依靠政府財(cái)政資金啟動(dòng)，如政府倡導(dǎo)的公益項(xiàng)目創(chuàng)投、政府定向采購(gòu)、種子基金等，后期需要依靠財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本，吸納社會(huì)力量和社會(huì)資金參與社區(qū)治理。?“公共資源+”的具體做法一是實(shí)施企業(yè)和社區(qū)合作，鏈接社會(huì)資源。政府提供系列治理工具整合社會(huì)資源來(lái)推動(dòng)社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)和公益服務(wù)發(fā)展，以政社合作、政企合作模式，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。例如，江蘇省南京市雨花臺(tái)區(qū)搭建資源整合平臺(tái)，實(shí)施政社合作購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、企社合作資源扶持以及公益推薦、公益洽談。二是發(fā)展社區(qū)基金會(huì)，挖掘本土資源。浙江省嘉興市秀洲區(qū)新塍鎮(zhèn)以基金會(huì)形式為社區(qū)提供資金支持，探索社區(qū)發(fā)展基金會(huì)。新塍鎮(zhèn)聯(lián)合發(fā)展商會(huì)互助資金會(huì)與禾城農(nóng)商銀行合作推出 “禾城續(xù)貸通”金融產(chǎn)品，募集社會(huì)資金、整合社會(huì)資源，支持社區(qū)及社會(huì)力量創(chuàng)辦各類(lèi)公益服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了公益資金來(lái)源渠道由政府主導(dǎo)到社會(huì)力量主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。

三、社區(qū)治理改革的模式

世界歷史理論的方法論告訴我們，在考察社會(huì)歷史問(wèn)題時(shí)，不能僅僅從一國(guó)的視野來(lái)考慮，必須同時(shí)具有 “世界歷史”的眼光。這就要求我們?cè)谶M(jìn)行社區(qū)治理的過(guò)程中，要自覺(jué)把握世界歷史發(fā)展的規(guī)律和潮流，以此來(lái)審視和進(jìn)行我們的工作?？v觀(guān)中西方社區(qū)治理歷程，存在諸多社區(qū)治理模式的討論，但是已經(jīng)達(dá)成基本共識(shí)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)治理可分為三種模式：第一種是政府與社區(qū)行為緊密結(jié)合，政府對(duì)社區(qū)進(jìn)行較為直接和具體的干預(yù)，政府行政力量對(duì)社區(qū)治理的影響和控制力較強(qiáng)的政府主導(dǎo)型模式。第二種是政府部門(mén)人員與地方其他社團(tuán)代表共同組成社區(qū)治理機(jī)構(gòu)，或由政府相關(guān)部門(mén)對(duì)社區(qū)工作和社區(qū)治理進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)，并撥給相應(yīng)經(jīng)費(fèi)的混合型模式。第三種是政府與社區(qū)相對(duì)分離，政府對(duì)社區(qū)的干預(yù)以間接方式為主，其主要是通過(guò)制定各種法律法規(guī)去約束主體行為，協(xié)調(diào)社區(qū)利益關(guān)系，提供居民參與的制度保障，社區(qū)內(nèi)治理事務(wù)則完全實(shí)行自主與自治的自治型模式。就我國(guó)社區(qū)治理而言，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為存在三種模式：政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式、自治型社區(qū)治理模式和合作型社區(qū)治理模式。但是，從第二批全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐考察來(lái)看，我國(guó)社區(qū)治理不完全是行政安排型治理模式，也不完全是自主型治理模式，而是多元組合型治理模式。

行政安排型模式中，在政府主導(dǎo)的 “沙漏型”治理結(jié)構(gòu)下，社區(qū)居民成為社區(qū)服務(wù)的 “被動(dòng)接受者”，政府組織儼然成為全能主義的 “管家婆”，社區(qū)組織淪為其隨意驅(qū)使的 “奴婢”，社區(qū)治理陷入“劣治”?？v觀(guān)歷史長(zhǎng)河，國(guó)家性 （單一主體性）遮蔽公共性 （多元主體性）是中國(guó)乃至東方社會(huì)缺失經(jīng)典意義社區(qū)的根本原因。?行政安排型中，政府是管理、控制，而不是服務(wù)、賦權(quán)；社區(qū)被動(dòng)接受、被組織，而不是主動(dòng)接受、主動(dòng)參與。但從世界社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)社區(qū)治理的未來(lái)趨勢(shì)來(lái)看，社區(qū)治理就是要實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的跨界合作。在自主組織型中，弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克認(rèn)為社會(huì)是自然形成的。埃莉諾·埃斯特羅姆認(rèn)為，人們可以通過(guò)自組織處理公用資源，規(guī)避悲劇，不陷入 “公地悲劇”，即可以通過(guò)自組織解決困境。在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，人類(lèi)是有自治能力的。在傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中， “皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，國(guó)家權(quán)力未能滲入底層社會(huì)，鄉(xiāng)村依靠宗法倫理維持治理，國(guó)家干預(yù)程度較低，于是便形成鄉(xiāng)賢治理基層社會(huì)的格局。社區(qū)治理的自組織意味著自我管理的網(wǎng)絡(luò)，意味著政府的間接調(diào)控。社區(qū)自治組織是社區(qū)治理的自治者，政府是社區(qū)治理的原治者。在多元組合型模式中，學(xué)界逐步中和了 “國(guó)家政權(quán)建設(shè)論”和 “社會(huì)共同體論”兩種理論視角，目前更多地強(qiáng)調(diào) “政府與社會(huì)的合作”，官方也逐漸使用“社區(qū)治理”替代過(guò)往 “社區(qū)建設(shè)”的話(huà)語(yǔ)。相應(yīng)地，社區(qū)研究也突破了以往 “國(guó)家無(wú)涉”的傳統(tǒng)，國(guó)家 “元治理”的作用被重新審視，社區(qū)治理被置于 “國(guó)家與社會(huì)合作”的視野中來(lái)。?在我國(guó)社區(qū)治理中，國(guó)家仍然在很大程度上具有決定權(quán)力分散或下放多寡的功能。以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，將成為進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家權(quán)力下放的穩(wěn)定動(dòng)力。?在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，我們認(rèn)為，可能不會(huì)出現(xiàn)一個(gè)完全自治的社區(qū)治理模式，或一個(gè)傳統(tǒng)的行政權(quán)力治理模式，而是行政權(quán)力和自治權(quán)力相互作用，繼續(xù)推動(dòng)社區(qū)治理體制的轉(zhuǎn)變。?在這種環(huán)境之下，多元參與主體的角色也會(huì)隨之發(fā)生調(diào)適和變化。國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀终?（supporter），提供包括政策、資金、設(shè)施、資源、能力建設(shè)上的扶持，這一調(diào)適在于國(guó)家與居民在自治、自組織上理解達(dá)成共識(shí)，彼此之間獲得信任。社區(qū)居委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者 （guider），社區(qū)居委會(huì)自治不再替代居民自治，形式上改變，實(shí)質(zhì)上也發(fā)生變化。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榕惆檎?（accompany），伴隨社區(qū)發(fā)展，服務(wù)社區(qū)居民、培養(yǎng)社區(qū)公民、喚醒或挖掘社區(qū)居民的主體性。社會(huì)力量作為輔助者 （subsidiary），助力社區(qū)治理服務(wù)和發(fā)展，滿(mǎn)足社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

總而言之，基層社會(huì)治理和發(fā)展既不完全是社會(huì)自組織的過(guò)程，也不完全是國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程，而是命令式安排、個(gè)體自由選擇、社群協(xié)商民主等多元方式組合運(yùn)行的過(guò)程。

注釋?zhuān)?/p>

①⑧ 唐任伍、趙國(guó)欽： 《公共服務(wù)跨界合作：碎片化服務(wù)的整合》， 《中國(guó)行政管理》2012年第8期。

② 尹浩： 《碎片化社區(qū)的多維整合機(jī)制研究》， 《社會(huì)主義研究》2015年第5期。

③ 唐興盛： 《政府 “碎片化”：?jiǎn)栴}、根源與治理路徑》， 《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。

④ 孔娜娜： 《社區(qū)公共服務(wù)碎片化的整體性治理》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》 （人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第5期。

⑤白志武：《傳統(tǒng)社區(qū)治理模式機(jī)制創(chuàng)新探析——以順德社區(qū)治理改革為例》， 《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第2期。

⑥ 黎熙元主編、何肇發(fā)副主編： 《現(xiàn)代社區(qū)概論》，中山大學(xué)出版社1998年版，第3頁(yè)。

⑦ 夏建中： 《中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第2、133—134頁(yè)。

⑨曾維和：《整合性公共服務(wù)——當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)提供的新模式》， 《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

⑩ 中共金華市委政法委員會(huì)課題組： 《困境與突破：金華城市社區(qū)治理研究》， 《公安學(xué)刊》 （浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)）2016年第1期。

? 北京市朝陽(yáng)區(qū)、天津市和平區(qū)、江蘇省南京市玄武區(qū)、江蘇省蘇州市工業(yè)園區(qū)、湖北省武漢市武昌區(qū)、湖南省長(zhǎng)沙市雨花臺(tái)區(qū)等實(shí)驗(yàn)區(qū)都成立了黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，參見(jiàn)中華人民共和國(guó)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司： 《關(guān)于第二批全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)中期評(píng)估情況的通報(bào)》，2015年11月2日。

? 王德福： 《協(xié)同與參與：社區(qū)治理改革的內(nèi)在邏輯》， 《國(guó)家治理》2016年第11期。

? 邢以群： 《軟技術(shù)的特點(diǎn)、功能與作用》， 《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》1991年第6期。

?陳偉東：《公共服務(wù)型政府與和諧社區(qū)建設(shè)——以武漢市社區(qū)建設(shè)為個(gè)案》， 《江漢論壇》2005年第12期。

? 陳偉東、張繼軍： 《社區(qū)治理社會(huì)化：多元要素協(xié)同、共生》， 《社會(huì)科學(xué)家》2016年第8期。

? 龐紹堂： 《論社區(qū)建設(shè)中的公共性》， 《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。

?吳曉林：《中國(guó)的城市社區(qū)更趨向治理了嗎——一個(gè)結(jié)構(gòu)—過(guò)程的分析框架》， 《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第6期。

?? 馬衛(wèi)紅、李芝蘭、游騰飛： 《中國(guó)城市社區(qū)治理改革研究：以深圳 “鹽田模式”為例》， 《中國(guó)治理評(píng)論》2013年第2期。