□ 嘉興市國土資源局 沃 云

本文所討論的名義征收土地，主要指的是歷年來已經(jīng)完成對農(nóng)民的房屋拆遷、土地補償和社會保障等政策處理，但尚未得到省級以上人民政府批準的土地。

一、名義征收土地的成因

其實，名義征收土地在表現(xiàn)形式上由來已久，也是改革開放、經(jīng)濟社會快速發(fā)展的產(chǎn)物，具有一定的普遍性，而且隨著時間的推移和發(fā)展理念的改變，留下了很多“后遺癥”。究其原因，多為三個方面因素疊加而致。

1.主觀上，政府為了發(fā)展經(jīng)濟、招商引資的需要

在構(gòu)筑“大招商、大建設(shè)、大平臺”的這種大環(huán)境下，為了拓展發(fā)展平臺，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、工業(yè)區(qū)內(nèi)大面積實施農(nóng)房拆遷和名義征收土地，有的縣（市、區(qū)）政府還給各鎮(zhèn)（街道）下達年度農(nóng)房拆遷、名義征收土地的任務(wù)，并將此任務(wù)列為鎮(zhèn)（街道）工作考核的內(nèi)容。

2.客觀上，具體項目報批的需要

很多時候省里下達的新增建設(shè)用地指標(biāo)和要求上報項目審批的時間太緊，而征地報批前“告知、聽證、確認”的程序時間較長，且有不確定因素，這勢必要提前與村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民進行名義征收土地等政策處理。

3.農(nóng)民的普遍要求

由于嘉興被征地農(nóng)民的社會保障政策、農(nóng)房拆遷政策對農(nóng)民極具吸引力，有項目征地時，村、組會提出帶征要求，甚至?xí)岢稣M帶征。2003年以后按項目紅線征地事實上已很難做到。

同時，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進和集體土地流轉(zhuǎn)政策試點的全面推廣，各級政府也借力推進城市化的進程，所以農(nóng)房拆遷、名義征收土地的現(xiàn)象越來越多。

二、名義征收的土地給報批帶來的影響

名義征收的土地尚未得到批準，在法律概念上仍屬于農(nóng)村集體土地，一旦落實項目、落實新增建設(shè)用地指標(biāo)后，名義征收的土地就需要上報審批，但仍要按照征地的程序組織材料和編制方案，完成報批手續(xù)。由此會帶來一些問題。

1.程序不合規(guī)定

名義征收的土地報批時，批前“告知、聽證、確認”程序無法公開落實，很多時候只能形式上到位或做技術(shù)上的處理，和村干部一起完成報批材料。有違“征地陽光工程建設(shè)”的精神和五公開制度，存在著失職、瀆職的風(fēng)險。

2.在征地補償方面容易產(chǎn)生糾紛

名義征收土地報批時，如果征地政策作了調(diào)整，或者被征地農(nóng)民知曉之前名義征收的土地尚未得到批準，他們會提出要求，按土地批準的時間節(jié)點重新進行政策處理。雖然，政府在農(nóng)房拆遷、名義征收土地過程中，沉淀了大量的資金，使大部分的農(nóng)民得到了利益和提前享受了政策待遇，但也有一小部分農(nóng)民因為年齡的問題利益受損，在征地補償上問題較小，但在社保安置上對這批人有些影響，因為嘉興的社會保障政策是，從16周歲起，按農(nóng)齡購買社會保障，最高15年。具體地說：不同年齡的人在繳納社保年限和享受安置標(biāo)準上是不同的。如果是二級區(qū)片，利益矛盾會更大，反響會更強烈。

3.土地面積、權(quán)屬模糊不清

名義征收的土地在落實具體項目用地前，一般都由鎮(zhèn)（街道）或開發(fā)主體在管理、發(fā)包、流轉(zhuǎn)，原有的自然地理分界已打破，按現(xiàn)在征地報批的要求，在對報批地塊進行土地面積、地類、地面附著物及其權(quán)屬等進行征地調(diào)查確認時，會發(fā)現(xiàn)或因土地現(xiàn)狀發(fā)生改變，現(xiàn)場調(diào)查成果難以與名義征收土地時的補償、安置情況相對應(yīng)。

4.村民代表會議無法召開

一是村里無法開，怕村民知道名義征收的土地原來還沒有得到批準，當(dāng)初的征地是缺乏依據(jù)的。利益受損的人會要求重新進行補償、重新計算社保繳費年限，容易引發(fā)社會不穩(wěn)定。二是有的村已提前撤村建居，村集體資產(chǎn)也已全部亮化分配，農(nóng)民拆遷后分散在各個社區(qū)，原村干部也各自就業(yè)，很難再召集開會，就連原村里的公章也由街道（社區(qū)）代管，保管公章的人對地征政策又不了解，且與被征地的村毫無關(guān)系，造成推諉扯皮尷尬的局面。

5.土地征收公告無法公開張貼

一般，名義征收土地時的補償標(biāo)準低，實際項目落實報批時的補償標(biāo)準可能提高了，政府會顧慮兩個補償標(biāo)準差異無法公開張貼《土地征收公告》。

▲ 名義征收后的土地目前已流轉(zhuǎn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

6.征地補償費用無法再落實到被征地村，尤其是撤村建居的村

因為村集體經(jīng)濟組織的帳戶已被注消，實際征地時與村集體經(jīng)濟組織簽訂的《征收補償協(xié)議》的費用無法支付兌現(xiàn)，也就是說征地補償無法完全履行到位。

三、如何解決名義征收土地問題

名義征收的土地在一定程度上給社會穩(wěn)定埋下了安全隱患，一旦處理不好，會引起信訪、上訪，甚至行政復(fù)議和行政訴訟，影響社會穩(wěn)定。因此，應(yīng)叫停名義征收土地行為。嘉興市政府在2014年就發(fā)文明確了“各類開發(fā)主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)凡不符合土地利用總體規(guī)劃，沒有落實具體建設(shè)項目，沒有落實新增建設(shè)用地指標(biāo)的，嚴禁以各類名義對農(nóng)村集體土地實施名義征收土地等政策處理，近幾年來這種行為得到了明顯有效的扼制。對之前存在的名義征收土地問題的解決筆者有如下建議。

1.做好調(diào)查摸底

對之前名義征收的土地要及時進行調(diào)查摸底、清理登記，確定四至范圍，并保存好相關(guān)補償安置的材料和支付憑證以及被安置人員清單。同時要加強監(jiān)管，各征地主體要與被征地村進行協(xié)商、溝通、明確監(jiān)管責(zé)任，及時對這些土地進行發(fā)包、流轉(zhuǎn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，不得拋荒，不得改變原土地用途，更不得進行違法建筑。

2.實行總量控制

對名義征收的土地要實行總量控制，逐步消化，項目經(jīng)過批準且已落實新增建設(shè)用地指標(biāo)的，原則上不得再征收新的農(nóng)村集體土地，要在名義征收的土地上落地，征地程序按規(guī)定做到位，要嚴格履行征地前“告知、確認、聽證”、批后政府公告等程序和“五公開”制度的落實。

3.謹慎對待批后土地政策處理問題

名義征收的土地經(jīng)批準后，是否要按批準的時間節(jié)點進行政策重新處理，有兩點建議。

一是以尊重歷史、實事求是為原則，不宜再重新處理。名義征收的土地，大多數(shù)是先實施農(nóng)房拆遷，然后對其承包的土地按當(dāng)時的征地政策進行補償，把被拆遷人視作為被征地農(nóng)民，按規(guī)定給予社會保障安置，統(tǒng)一進入社會保障籠子。嘉政辦發(fā)〔2002〕44號文件，明確了拆遷農(nóng)戶家庭人口全部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，由市社會保障部門按規(guī)定統(tǒng)一進行安置，因此是符合政策的。此外，在當(dāng)初征地拆遷也是一部分農(nóng)民先富起來的有效途徑之一，況且嘉興征地拆遷的政策相當(dāng)優(yōu)惠，絕大多數(shù)的農(nóng)戶是受益者，很多提前享受了社會保障和就業(yè)政策，因此符合農(nóng)民意愿。

二是從依法依規(guī)、從維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的角度，對名義征收的土地待批準后建立動態(tài)調(diào)整機制。

征地補償標(biāo)準調(diào)高的這部分，可以直接支付。社會保障安置對象這部分，很難再落實到具體哪個人。（當(dāng)初是一個村或一個組同時進行政策處理、同時上報人員名單進行安置的，這幾年雖然有部分土地已批準征收，也能夠按人均農(nóng)用地計算出需安置的人數(shù)，但在實際操作中無法確定具體安置是哪個人）。因為不同年齡的人繳納社保年限和享受安置標(biāo)準是不一樣的。化解這個難題是建立動態(tài)調(diào)整機制

名義征收的土地經(jīng)批準后，按批準的時間節(jié)點測算出人均社保安置費用，然后與名義征收土地的時間節(jié)點的人均社保安置費用進行比較，超出部分應(yīng)支付給被征地村集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織按規(guī)定進行量化和分配，批準多少面積，落實多少面積。

將按照批準的時間節(jié)點繳納社會保障金標(biāo)準與提前政策處理時間節(jié)點繳納的標(biāo)準進行比較，按照平均每人交納多少年和人均農(nóng)用地進行計算，超出部分支付給被征地村集體經(jīng)濟組織。

四、結(jié)論

名義征收土地的問題遠比本文所涉及的內(nèi)容要復(fù)雜得多，解決起來相當(dāng)困難的。這里，筆者嘗試以依法依規(guī)、保護權(quán)益、尊重歷史、實事求是為原則，提出幾點建議性疏解路徑，權(quán)作拋磚引玉。名義征收土地的問題，是不應(yīng)該被忽視的，要引起各級政府的高度重視，應(yīng)及早提上議事日程研究解決。同時，也呼吁廣大學(xué)者、專家、法律工作者獻計獻策，為保護好從事征地工作的人員安全和保護好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益而努力。