□ 海鹽縣國土資源局 彭郭英

黨的十九大報(bào)告提出要實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，浙江省委省政府提出全省要統(tǒng)籌推進(jìn)“大灣區(qū)”“大花園”“大通道”建設(shè)，推進(jìn)綠色發(fā)展。海鹽縣委縣政府則提出“生態(tài)立縣”“文旅興縣”，海鹽縣已列入全省第二批全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建。在當(dāng)前新形勢下如何更好地立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，助推田園綜合體建設(shè)，打造美麗鄉(xiāng)村，是各級政府部門面對的重要理論和現(xiàn)實(shí)問題。農(nóng)村土地整治在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、在配置農(nóng)村土地資源要素方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢。

▲ 2017年12月，安徽省蚌埠市國土資源局實(shí)地參觀學(xué)習(xí)海鹽縣土地綜合整治工作

一、海鹽縣農(nóng)村土地整治工作的特色與成效

海鹽縣位于浙北平原，近年來，隨著城鎮(zhèn)化步伐的進(jìn)一步加快，用地計(jì)劃指標(biāo)不足，城鎮(zhèn)化發(fā)展用地難等問題矛盾突出，嚴(yán)重制約社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為破解此難題，從2009年起，海鹽縣以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)，極大地保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的合理需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展走在全省前列。截至目前，全縣實(shí)施土地整治項(xiàng)目77個，整治建設(shè)用地1.4萬畝，投入整治資金近36億元，通過整治獲取增減掛鉤指標(biāo)1.34萬畝，批準(zhǔn)建新用地1.6萬畝。

1.農(nóng)業(yè)增效，整治內(nèi)涵穩(wěn)步提升

海鹽縣的土地整治，堅(jiān)持整村整組整區(qū)域推進(jìn)，實(shí)施過程中有效結(jié)合土地開發(fā)整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板，整治后的農(nóng)田集中成片，質(zhì)量產(chǎn)能提升，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了基礎(chǔ)。在整治過程中，海鹽縣建立了土地整治與農(nóng)房集聚、土地流轉(zhuǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、農(nóng)民就業(yè)“五位一體”同步推進(jìn)的工作格局，把土地整治作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決“三農(nóng)”問題的重要抓手，最大限度地發(fā)揮土地綜合利用效益。2009年，海鹽縣在全省率先組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易中心，抓好土地整治后的連片流轉(zhuǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)適度集中規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。截至目前，海鹽縣已累計(jì)流轉(zhuǎn)土地20.17萬畝，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率達(dá)62%。2016全省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和糧食功能區(qū)建設(shè)暨互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)場會在海鹽縣召開，實(shí)地展示的華星農(nóng)場區(qū)域是全縣土地整治的典型代表之一。同時，海鹽縣充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)模集聚效應(yīng)，積極培育壯大農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。至2016年，全縣已有農(nóng)民專業(yè)合作社289家、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)53家、家庭農(nóng)場535家，有力推進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.農(nóng)房集聚，美麗鄉(xiāng)村逐步形成

農(nóng)村土地整治作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手和平臺，有力地促進(jìn)和加快農(nóng)房集聚改造。根據(jù)海鹽縣新一輪村莊布點(diǎn)規(guī)劃，全縣規(guī)劃新市鎮(zhèn)社區(qū)9個、城鄉(xiāng)一體新社區(qū)69個，通過土地整治，累計(jì)搬遷農(nóng)房1.04萬戶，全縣9個新市鎮(zhèn)和已啟動的新社區(qū)土地落實(shí)、農(nóng)房集聚、環(huán)境優(yōu)美，極大改善了農(nóng)民生活條件和農(nóng)村面貌。新市鎮(zhèn)如武原街道光明景苑、北蕩佳苑、秦山街道欣欣社區(qū)，新社區(qū)如于城鎮(zhèn)江渭村，已形成一定規(guī)模，吸引了大批農(nóng)戶要求進(jìn)點(diǎn)建房。同時，針對新增用地空間緊張矛盾，充分發(fā)揮指標(biāo)杠桿的撬動作用，結(jié)合土地整治探索打造“有機(jī)更新”模式的村莊改造。主要做法是在存量用地較大的“X”點(diǎn)和村莊保留點(diǎn)，推行以存量利用為主，配置少量新增建設(shè)用地，以增量撬動存量方式對原有村莊進(jìn)行重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)既合理高效利用土地，又適當(dāng)保留村莊特色的“雙重功效”。如于城江渭村王家組將相鄰承包組的村民遷入該組，農(nóng)居建造設(shè)計(jì)中利用原有水系、保留古樹木，彰顯村莊歷史文化。通過零星散戶向村莊有機(jī)更新點(diǎn)不斷靠攏過程中，逐步形成一個完整的更新點(diǎn)。2016年全縣美麗鄉(xiāng)村重點(diǎn)建設(shè)的農(nóng)耕文明線涉及串連的于城鎮(zhèn)江渭村、武原街道紅益村、金星村、秦山街道豐山村等都是土地整治實(shí)施村，土地整治使美麗鄉(xiāng)村不僅體現(xiàn)在農(nóng)居環(huán)境上，更展現(xiàn)在田園風(fēng)光中。

3.存量挖潛，整治外延不斷擴(kuò)大

在開展土地整治初期，以粗放利用的農(nóng)村宅基地整治為主，引導(dǎo)農(nóng)房集聚，解決農(nóng)民建房用地需求。近年來，從單純的農(nóng)居點(diǎn)整治逐漸擴(kuò)張，緊密結(jié)合低效用地騰退和“三改一拆”“雙拆雙引”等縣中心工作、重點(diǎn)工作同步推進(jìn)。通過政策引導(dǎo)，將不符合建設(shè)規(guī)劃要求的“低、散、小”企業(yè)用地、大量出租存在安全生產(chǎn)隱患和環(huán)境污染的老舊村部、逐步關(guān)停的磚瓦廠、廢棄礦山用地等納入整治范圍，在明確土地權(quán)屬、確保土壤質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上進(jìn)行拆除復(fù)墾還田，利用增減掛鉤推進(jìn)“退低進(jìn)高”“退二進(jìn)一”，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用和用地空間的合理布局，集中優(yōu)勢資源支持發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。如通元鎮(zhèn)新友工業(yè)園區(qū)、澉浦鎮(zhèn)部分符合整治條件的廢棄礦山、武原南洋磚瓦廠、于城江渭磚瓦廠等一批淘汰關(guān)停工礦用地已納入整治范圍，用地空間和指標(biāo)騰挪到環(huán)保設(shè)施齊全、交通便捷、產(chǎn)業(yè)集聚的工業(yè)園區(qū)。至2017年10月全縣77個項(xiàng)目整治建設(shè)用地1.4萬畝，其中包括工礦用地0.12萬畝。

4.資金盤活，融資渠道更加暢通

2009年海鹽縣以土地整治項(xiàng)目為依托，以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)包裝獲國開行授信32億元，成為啟動全縣“兩新”工程（新市鎮(zhèn)、新社區(qū)）建設(shè)的主要資金來源 。2013年海鹽縣建立了增減掛鉤指標(biāo)交易平臺，在全市首創(chuàng)節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑方式，第一批193畝統(tǒng)籌指標(biāo)實(shí)現(xiàn)交易費(fèi)用9662萬元，目前調(diào)劑交易費(fèi)用已達(dá)1.49億元；2015年10個整治項(xiàng)目以統(tǒng)一打包形式向嘉興銀行融資2.5億元，武原、開發(fā)區(qū)、秦山和百步6個土地整治項(xiàng)目作為就地城鎮(zhèn)化提升項(xiàng)目的重要組成內(nèi)容獲農(nóng)發(fā)行獲授信20億元，其中明確整治項(xiàng)目作為首批放款項(xiàng)目。同時，通過積極與金融機(jī)構(gòu)開展銀政合作，對2014年通元、于城、沈蕩和元通共7個項(xiàng)目發(fā)放增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)憑證，以指標(biāo)質(zhì)押方式融資，427畝節(jié)余指標(biāo)按50萬元每畝70%計(jì)算，實(shí)現(xiàn)融資1.4億元。目前諸多商業(yè)銀行都推出了以農(nóng)村土地綜合整治為平臺的融資授信項(xiàng)目，采用以一定區(qū)域內(nèi)整治規(guī)劃計(jì)劃為授信內(nèi)容，具體項(xiàng)目批準(zhǔn)后審核逐步放款，掛鉤地塊再以安置房建設(shè)、用地供應(yīng)等方式再次貸款，資金全面盤活，大力助推城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。

二、海鹽縣農(nóng)村土地整治工作存在的問題和不足

1.重工輕農(nóng)現(xiàn)象突出

片面追求增減掛鉤指標(biāo)的取得，缺乏全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治的理念，土地整治綜合效益并未顯現(xiàn)，僅從建設(shè)用地指標(biāo)的獲取、新農(nóng)村建設(shè)等方面來理解土地整治，申報(bào)項(xiàng)目主要以二三產(chǎn)業(yè)用地需求為目的，沒有認(rèn)識到建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也是開展土地整治的重要的目的。這不僅導(dǎo)致部分項(xiàng)目在申報(bào)時，對拆舊區(qū)的選擇仍按以前零星復(fù)墾模式來操作，點(diǎn)多面廣，沒有成片、集中開展整治，實(shí)施時對復(fù)墾質(zhì)量沒有高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，也導(dǎo)致土地整治的農(nóng)業(yè)效益沒有明顯顯現(xiàn)。

2.規(guī)劃眾多統(tǒng)籌不足

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在農(nóng)村一塊，建設(shè)部門有村莊布點(diǎn)規(guī)劃、農(nóng)房改造示范村村莊規(guī)劃、村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)等，側(cè)重于農(nóng)村建設(shè)用地方面，農(nóng)業(yè)部門有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、糧食生產(chǎn)功能區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，側(cè)重于農(nóng)業(yè)種植方面；國土部門有土地整治規(guī)劃，對拓展邊界外的農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃；美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃注重點(diǎn)、線、面結(jié)合，重點(diǎn)在于保留村莊的打造。此外，還有水利建設(shè)、旅游開發(fā)等其他涉農(nóng)的專項(xiàng)規(guī)劃。但是，缺乏最能統(tǒng)籌土地這一重要資源要素的綜合性的規(guī)劃，統(tǒng)籌在鄉(xiāng)村建設(shè)中的空間、土地資源要素如何重新合理配置、高效利用。

3.整治推進(jìn)后勁乏力

海鹽縣“十二五”的土地整治工作依據(jù)2012年編制的《海鹽縣土地整治規(guī)劃》，將全縣農(nóng)村建設(shè)用地中房屋建造年代較久、農(nóng)戶搬遷建房意愿較高、戶均宅基地面積較大、農(nóng)房分散易于實(shí)施的區(qū)域納入整治范圍。同時，村莊布點(diǎn)規(guī)劃的幾番調(diào)整，農(nóng)民建房剛性需求的旺盛，近些年農(nóng)村未批先建、危房翻建情況給整村整組開展整治帶來阻力。農(nóng)村土地整治潛力趨少，節(jié)地率趨小，而實(shí)施難度不斷加大，繼續(xù)推進(jìn)整治的困難和經(jīng)濟(jì)成本顯著增加。

4.農(nóng)戶參與意愿降低

經(jīng)過幾年來的工作推進(jìn)，一大批具有示范性農(nóng)村新市鎮(zhèn)和新社區(qū)形成，對廣大農(nóng)戶產(chǎn)生強(qiáng)有力的吸引力，農(nóng)民群眾要求土地整治積極性高，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因勢利導(dǎo)，取消以往對搬遷農(nóng)戶采取評估補(bǔ)助的方式，而采用“一口定價(jià)”的獎勵方式鼓勵搬遷。因個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍采取評估補(bǔ)助方式，橫向與縱向?qū)Ρ榷即嬖谘a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異性較大問題，對暫時建房需求不足的農(nóng)戶，因補(bǔ)助降低參與整治意愿也降低。同時，近些年農(nóng)村交通改善、環(huán)境好轉(zhuǎn)、土地增值明顯，也造成部分農(nóng)戶不愿搬入規(guī)劃點(diǎn)集聚建房。

5.資金效益體現(xiàn)單一

整治項(xiàng)目資金投入主要為搬遷農(nóng)戶房屋補(bǔ)償和新市鎮(zhèn)點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投入兩塊，資金平衡來源為掛鉤地塊出讓收益。當(dāng)前工業(yè)土地出讓價(jià)格普遍較低，獲取用地指標(biāo)成本與用地出讓價(jià)格存在一定逆差，造成整治項(xiàng)目靜態(tài)收益大部分處于虧損狀態(tài)。同時，整治項(xiàng)目實(shí)施資金來源相對單一，主要來源于政府融資平臺貸款，當(dāng)前對項(xiàng)目融資限制多，資金到位難，并且隨著中央對政府融資平臺的清理和風(fēng)險(xiǎn)管理力度的不斷加大，融資門檻高，借貸難度大。

三、田園綜合體建設(shè)對農(nóng)村土地整治提出新的挑戰(zhàn)

田園綜合體以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，其建設(shè)保持田園鄉(xiāng)村景色，完善公共設(shè)施和服務(wù)，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)管理服務(wù)，拓展農(nóng)業(yè)的多功能性，發(fā)展農(nóng)事體驗(yàn)、文化、休閑、旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)田園生產(chǎn)、田園生活、田園生態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一和一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合。

1.土地整治要實(shí)現(xiàn)數(shù)量型向生態(tài)型服務(wù)型轉(zhuǎn)變

黨的十八大和十九大均提出“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，并將其納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總布局。作為對低效利用、不合理利用和未利用土地進(jìn)行治理的土地整治工程，符合節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，推動了農(nóng)村生產(chǎn)方式和生活方式變革，本質(zhì)上服從并服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。今年的《政府工作報(bào)告》中提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能”“推進(jìn)土地整治，大力實(shí)施中低產(chǎn)田改造”，要求從國家戰(zhàn)略的高度來認(rèn)識、謀劃和推動土地整治，適應(yīng)新常態(tài)，立足問題導(dǎo)向，發(fā)揮土地整治的平臺作用，主動對接經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能。

2.土地整治應(yīng)與鄉(xiāng)村休閑旅游緊密結(jié)合

“十二五”以來，各省市地區(qū)在開展土地整治過程中，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)和群眾需求，主動發(fā)揮土地綜合整治的平臺作用，按照“土地整治+生態(tài)建設(shè)”“土地整治+旅游開發(fā)”等理念統(tǒng)籌規(guī)劃，展現(xiàn)了“土地整治+”綜合效應(yīng)。如湖南省安仁縣的稻田公園建設(shè)，通過土地整治平臺，打造了集農(nóng)業(yè)示范、農(nóng)耕體驗(yàn)、科普教育、旅游觀光、休閑娛樂于一體的“農(nóng)業(yè)濕地公園”；上海市以土地整治示范項(xiàng)目（郊野公園）為載體，促進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，如在金山區(qū)廊下鎮(zhèn)開展“土地整治+體育”實(shí)踐，將馬拉松“健康”的理念和廊下“綠色、健康、生態(tài)”的定位無縫銜接，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)田間道路、農(nóng)田林網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)鄉(xiāng)村馬拉松賽道，打造“田園馬拉松”特色小鎮(zhèn)。這些實(shí)踐突破了傳統(tǒng)的土地整治服務(wù)對象農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的單一性，將農(nóng)村空間打造為廣大市民共同享受自然的休閑、游憩空間和美麗田園的生態(tài)空間，城市和農(nóng)村邊界逐漸消失并逐步融合。

3.土地整治應(yīng)注重綜合效益

海鹽縣近年來在開展土地整治過程中，在提升農(nóng)業(yè)效益、打造美麗鄉(xiāng)村、建設(shè)生態(tài)文明這方面做了有益的探索和實(shí)踐，如武原街道金星村、于城鎮(zhèn)江渭村通過土地整治平臺，挖掘鄉(xiāng)村資源，傳承鄉(xiāng)土文化，打造美麗鄉(xiāng)村。但是這些還不足以充分發(fā)揮土地整治的綜合效應(yīng)，整治過程中鄉(xiāng)村如何發(fā)展、鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌保存和后續(xù)新業(yè)態(tài)如何培育等方面未給予綜合考慮。百步鎮(zhèn)得勝村是海鹽縣第一個整村搬遷并實(shí)行全域整治的村莊，形成的近4000畝農(nóng)業(yè)用地,受制于當(dāng)時認(rèn)識水平，沒有在農(nóng)業(yè)綜合效益疊加方面多考慮，導(dǎo)致目前該區(qū)域范圍內(nèi)開發(fā)彩虹生態(tài)園建設(shè)受到規(guī)劃、用地等方面的限制。海鹽縣通過整治已形成的元通街道新興村、武原街道華星村等諸多集中連片的農(nóng)田區(qū)域仍只單一的農(nóng)業(yè)用途。

四、借力“土地整治+”平臺，推進(jìn)田園綜合體建設(shè)的舉措

1.構(gòu)建土地整治與鄉(xiāng)村旅游聯(lián)動發(fā)展機(jī)制

田園綜合體建設(shè)應(yīng)以推動鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的發(fā)展為先導(dǎo)。隨著人們收入的增多、現(xiàn)代交通通訊的發(fā)達(dá)、休閑時間的富余、生活方式的改變和家庭機(jī)動化水平的提高，鄉(xiāng)村游、田園游已成為旅游潮流、主流。鄉(xiāng)村休閑旅游的元素非常多，包括山水自然及田園風(fēng)光、古村古街與古建、農(nóng)耕用具與農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)村風(fēng)水文化、農(nóng)業(yè)勞作過程與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程等。特別是近幾年比較火爆的鄉(xiāng)村“民宿”業(yè)態(tài)更是突顯其鄉(xiāng)村休閑功能。鄉(xiāng)村休閑旅游是一種綜合一體化的現(xiàn)代鄉(xiāng)村休閑旅游模式，簡單來說，就是要讓游客來到鄉(xiāng)村之后，有休閑放松的項(xiàng)目，有參與體驗(yàn)的項(xiàng)目，有度假生活的項(xiàng)目，也就是能吸引人，能留住人。而土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，特別是對一些具有重要文化價(jià)值區(qū)域的保護(hù)性開發(fā)，客觀上促進(jìn)了鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告指出：“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。浙江省委省政府提出打造環(huán)杭州灣大灣區(qū)建設(shè)，海鹽位于滬、杭、蘇、甬四大城市的區(qū)位中心，在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的都市圈內(nèi)打造生態(tài)宜居的全域旅游示范區(qū)，鄉(xiāng)村旅游將是優(yōu)勢之一。作為推動城鄉(xiāng)要素有序流動的有力抓手和有效平臺，農(nóng)村土地整治應(yīng)該跳出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的狹隘觀念，以更高角度、更寬視野來認(rèn)識和開展。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，彰顯田園綜合體功能

一個完整的田園綜合體應(yīng)該包括六大功能：食物保障功能、就業(yè)收入功能、原料供給功能、旅游休閑功能、生態(tài)保育功能和文化傳承功能。忽視了田園綜合體功能的多元性，正是市場原理優(yōu)先造成的典型偏見，完全以工業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)邏輯來看待農(nóng)業(yè)，各個地區(qū)的自然條件特性，以及農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性被無視。

一是應(yīng)按照城市規(guī)劃的理念和方式去編制土地整治規(guī)劃，要樹立統(tǒng)籌兼顧的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、旅游、文化等方面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村旅游、農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)、鄉(xiāng)土文化傳承等方面的結(jié)合，按 “全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”的目標(biāo)開展土地整治。二是要對整治區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目工程進(jìn)行整合，整合如村莊整治 農(nóng)村舊房改造、農(nóng)村道路建設(shè)、土地開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設(shè)等各方面的涉地、涉農(nóng)項(xiàng)目與工程，加大資金投入扶持，發(fā)揮資金疊加效應(yīng)。三是要加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，一張藍(lán)圖繪到底，嚴(yán)格村莊規(guī)劃實(shí)施，嚴(yán)控點(diǎn)外建房、未批先建等行為，嚴(yán)格按村莊規(guī)劃審批農(nóng)民建房，引導(dǎo)農(nóng)民建房往新市鎮(zhèn)、新社區(qū)規(guī)劃點(diǎn)內(nèi)集聚，探索建立宅基地有償退出機(jī)制。

3.健全土地整治統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和公眾參與機(jī)制

土地整治作為田園綜合體建設(shè)的基礎(chǔ)平臺，要發(fā)揮出“土地整治+”的效應(yīng)，需要對區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，綜合整合發(fā)改、農(nóng)業(yè)、旅游、文化、財(cái)政、水利、建設(shè)等多部門的智慧，實(shí)現(xiàn)資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)。要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合、整體推進(jìn)”原則，按照“生態(tài)化、規(guī)模化、項(xiàng)目化”要求，進(jìn)一步調(diào)整完善相關(guān)制度，建立一個有力的主抓部門來進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，著眼頂層謀劃、部門聯(lián)動參與機(jī)制。同時，要搭建土地整治公眾參與的平臺，暢通公眾參與渠道，加大宣傳力度，建立公眾協(xié)同參與機(jī)制，讓農(nóng)民享受到土地整治帶來的好處，促進(jìn)農(nóng)民群眾“被動參與”向“主動參與”轉(zhuǎn)變。

4.創(chuàng)新整治模式，實(shí)現(xiàn)田園綜合體建設(shè)的聯(lián)動發(fā)展

探索多種途徑的土地整治實(shí)現(xiàn)模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域田園綜合體建設(shè)的聯(lián)動發(fā)展。目前整治項(xiàng)目實(shí)施多以鎮(zhèn)、街道為主體，整治村莊規(guī)模較大，集中度高，整治目的性單純，就是取得增減掛鉤指標(biāo)，同樣，鎮(zhèn)對項(xiàng)目的投入人力物力財(cái)力也強(qiáng)，但是難以覆蓋其余未納入整治卻有需求的村莊區(qū)域，因此，可以探索以行政村（社區(qū)）為主體，以實(shí)際農(nóng)房翻建需求戶為對象，充分發(fā)揮村級組織和基層群眾的主觀能動性和積極性，規(guī)劃小型土地整治項(xiàng)目，以時間來換取指標(biāo)與空間，以差異化的“補(bǔ)”來合理引導(dǎo)、分流農(nóng)房搬遷，以適當(dāng)“收”基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)來彌補(bǔ)村級組織資金不足。同時可以建立縣級增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收儲與交易平臺，實(shí)施主體在滿足搬遷安置的情況下可將節(jié)余的用地指標(biāo)提交縣級平臺收儲或直接交易，實(shí)現(xiàn)土地資源利益最大化，建立起既有利于消化鎮(zhèn)、街道暫時無法消化的節(jié)余指標(biāo)，又有利于村級集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶積極參與土地整治，充分貼合實(shí)際需求，推動土地整治多途徑、多方式開展。

5.拓寬融資機(jī)制，保障田園綜合體建設(shè)

以土地整治為實(shí)現(xiàn)路徑的田園綜合體建設(shè)，需要穩(wěn)定而持續(xù)的巨額資金投入，完全依靠財(cái)政、銀行和農(nóng)戶的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要大力引入民間資本。為此土地整治應(yīng)構(gòu)建多元化融資機(jī)制，多渠道、跨領(lǐng)域地鼓勵和吸引社會投資，從而保障資金供給。一方面設(shè)立專項(xiàng)基金，把耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入集中起來，作為資金的固定來源；另一方面是整合其他部門的涉農(nóng)資金，如交通部門的農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、水利部門的農(nóng)田水利建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門的專項(xiàng)資金等。

此外，可以探索多元化融資機(jī)制。鑒于土地整治項(xiàng)目具有基礎(chǔ)性、公益性強(qiáng)的特點(diǎn)，非常適合引入當(dāng)前廣泛實(shí)施的PPP項(xiàng)目融資模式。通過PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。通過創(chuàng)新融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政府、集體、農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)實(shí)體共同投資的多元投資渠道，通過項(xiàng)目招標(biāo)、合作、合資等形式廣泛吸引社會閑散資金參與土地整治，實(shí)現(xiàn)田園綜合體建設(shè)目標(biāo)。