姚艷平　李佳穗

摘要：云南省境內的撫仙湖無論是在生態(tài)層面上還是經濟層面上都具有極高的價值與作用，對其保護是關系到子孫后代生存與發(fā)展的大事。盡管政府和相關部門對撫仙湖的保護力度越來越大，但由于諸多因素，撫仙湖水域的水質近些年來確實存在了下降和反復的現象，對撫仙湖水域進行保護并實現其可持續(xù)發(fā)展迫在眉睫。筆者從制度完善層面出發(fā)，以實證的方法來探尋撫仙湖水域環(huán)境保護的有效途徑。

關鍵詞：撫仙湖；水域環(huán)境；法律法規(guī)；污染

撫仙湖是云南高原上的一顆燦爛的明珠，在國內外享有“滇中碧玉”和“南國明珠”的佳譽，總體水質長期都能維持在I類標準。近來年，撫仙湖的水域環(huán)境因為工農業(yè)及旅游業(yè)的高速發(fā)展受到了嚴重的污染，這點在局部水域的體現尤為明顯。盡管相關部門一直在堅持對水域的治理，但是水質透明度等指標一直都處于下滑狀態(tài)。究其原因，盡管執(zhí)法部門和監(jiān)管部門一直在加大對撫仙湖水域的管理力度，但在立法層面上，國家法律并不能夠完全貼合撫仙湖水域的復雜管理與治理情況，而當地的相關制度也不夠完善，懲罰力度有所欠缺，給了很多別有用心之人可乘之機。堅持對水污染的防治是符合國家資源戰(zhàn)略要求的，同樣也是造福子孫后代的。

一、撫仙湖水域環(huán)境現狀

撫仙湖位于滇中玉溪市境內，水深最大時可達159米，總面積216平方公里。蓄水量長期都能保持在200億立方米。撫仙湖是我國蓄水量最大的湖泊，屬于南盤江水系，湖平面是南北方向的葫蘆形，徑流面積1053平方公里。作為我國蓄水量最大的湖泊，撫仙湖自然被委以“戰(zhàn)略水資源儲備”的重任，其水質長期都保持在一類標準。

但近年來伴隨著工業(yè)、農業(yè)與旅游業(yè)的高速發(fā)展，撫仙湖的局部區(qū)域已經有被污染的跡象，環(huán)境保護面臨的壓力愈發(fā)的大。

環(huán)保部門的監(jiān)測表明：

顯然，撫仙湖已到了Ⅱ類水質的邊沿。又比如湖水透明度已經下降到4米左右的標準，TN與TP這兩大指標也一直在Ⅱ類與Ⅲ類之間徘徊，只有有機污染指標還在I類標準。根據調查數據，每年都會有大量的四類水質與五類水質流入撫仙湖，湖泊的淤積速度也在加快，水土流失和富營養(yǎng)化現象更是嚴重。盡管目前水質總體還維持在I類，但面臨的危機越來越嚴重。。

目前有關管理機構試圖通過源頭水源的保護、中途截污控污及湖泊水體保育等諸多手段讓清水注入，從而讓水循環(huán)起來，最終達到自凈的目的。

二、水域環(huán)境保護的重要性

對水域環(huán)境進行保護十分重要，這對社會經濟真正實現可持續(xù)發(fā)展是能起到很積極的正面作用的。

（一）有利于社會經濟的可持續(xù)發(fā)展

實質上，人類社會可持續(xù)發(fā)展的基礎便是人們對水域環(huán)境保護意識和保護要求的提升。撫仙湖是當地人們生產以及生活的重要水域資源，并且在一定程度上這種資源的作用會從當地向周邊地區(qū)輻射，而且該水域也是排洪泄?jié)车闹匾ǖ溃瑸楫數鼐用裉峁┝顺渥愕乃醇皾O業(yè)資源。一方面，水可以帶來很多的經濟效益，比如以水為核心打造的產品和漁業(yè)經濟；另一方面，水資源還直接關系到整個社會的經濟，農業(yè)經濟中離不開水的灌溉，工業(yè)中的眾多環(huán)節(jié)也都需要水的參與。如果水域環(huán)境被污染，人們的用水需求就會受到影響，甚至會波及到社會和生活各方面的環(huán)境，社會經濟的發(fā)展也將面臨更多的阻力。所以，水資源的循環(huán)利用是實現社會經濟的可持續(xù)發(fā)展的重中之重。

（二）有利于城市的不斷發(fā)展

假如說山與大多數的城市有關，那么水就與所有的城市都息息相關。水對城市的發(fā)展有著十分重要的作用。海濱和水鄉(xiāng)城市等反映出城市與水的密切聯系；水域的分布某種程度決定了城市的風格與景色。水孕育著城市的生命，凝聚著城市的靈氣，在一定意義上還制約著整個城市的發(fā)展。人們的生活離不開水，城市的公共服務設施對水的需求量和依賴性都非常大，可以說，水就是城市的靈魂。然而，城市化的發(fā)展及城市人口的越來越多，農藥化肥的使用所產生的農田污水；沒有經過處理就排放的工業(yè)廢水，以及居民堆放在河邊的各種生活垃圾等不僅造成水質的污染，更是阻礙了城市的發(fā)展。面對日益嚴重的水污染問題，我們更要采取各種措施去解決眼前的和未來可能發(fā)生的水污染問題，合理利用和保護水資源，最終保護好我們的城市，促進城市的不斷發(fā)展。

（三）有利于促進人類與環(huán)境協(xié)調發(fā)展

環(huán)境保護，人人有責，對水域環(huán)境的保護也是如此。水是人類生存重要的物質基礎。保護好水域環(huán)境就是保護人類自身。除去水資源之外，良好的水域環(huán)境也能滿足人類生產和生活的需要，同時促進人與環(huán)境協(xié)調發(fā)展。但是，在社會快速發(fā)展的同時，經濟發(fā)展所帶來的環(huán)境問題亦越來越突出。水域環(huán)境的污染問題，也成為世界范圍內共同關注并且高度重視的問題。如果水體都被污染，人類將面臨無水可用的窘境，生活質量自然就不能得到保證；其次，水域環(huán)境的保護也就是指人類生產和生活所產生的水體污染不能超過水環(huán)境的承載能力，否則，將會出現一系列的水環(huán)境問題，甚至對水域環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)造成損害?？傊瑸榱颂岣呷祟惖纳钯|量以及環(huán)境質量，為了保證資源的可持續(xù)利用，對水域環(huán)境進行保護，促進人類與環(huán)境協(xié)調發(fā)展都是十分必要的。

三、撫仙湖水域環(huán)境保護制度的現狀及缺陷

雖然從國家乃至地方政府部門為了保護撫仙湖水域環(huán)境都做出了卓絕的努力，但是在撫仙湖水域環(huán)境保護制度層面依然存在著很大的缺陷。

（一）國家立法層面

50年代以來，衛(wèi)生部門就開展各種工作防治水污染，但他們的工作重點僅限于飲用水衛(wèi)生管理方面?！吨腥A人民共和國水污染防治法》是在1984年通過的，1989年通過了《中華人民共和國水污染防治法實施細則》，此后又頒布了一系列相關法規(guī)。近年來，相關的法律也一直在完善。然而即使國家層面對水域環(huán)境進行立法保護，缺陷也是不可避免的。缺陷主要有三個方面。其一，盡管國家層面設立的法律條文一直與時俱進在不斷進行修正，但對法律條文進行修訂是一個非常嚴苛與浩大的工程，而水域環(huán)境的變化又是每時每刻都在發(fā)生的，即法律條文的修訂速度跟不上水域環(huán)境的變化速度；其二，國家層面法律條文往往是從整體進行立法考慮的，對于細節(jié)地方并不夠細致，也沒有給出相應案例的解決方案或者給出的解決方案比較模糊，給了很多投機分子鉆漏洞的機會；其三，我們現在探討的是對撫仙湖水域環(huán)境的立法保護，對撫仙湖水域環(huán)境的管理一直是以國家法律為最終準則的，但是國家法律是針對國家全局的，并沒有根據撫仙湖的具體情況進行法律說明，所以有時候國家層面的部分法律條文對撫仙湖的參考價值并不大。

（二）地方立法層面

近年來，玉溪市在保護撫仙湖水域環(huán)境方面采取了很多措施。如制定了有關撫仙湖治理和保護的機制，提出要嚴格控制撫仙湖旅游項目的取水和垃圾處理，成立撫仙湖生態(tài)與旅游發(fā)展管委會等。但僅僅有這些措施還不夠，撫仙湖水域環(huán)境還存在問題，水域保護的相關立法也不盡完善，仍需要我們不斷改進。

1.管理機構不清楚

目前撫仙湖水域的管理依然處于相對混亂的狀態(tài)且相關權利的也沒有被明確劃分。根據《云南省撫仙湖管理條例》，漁政和水政等的行政處罰權都在撫仙湖管理局手中。但在這些方面，澄江和江川的相關部門也在通過自己的方式進行管理，存在著過度管理的現象。當有相關的法律責任需要某些行政機關承擔時，法律責任的界定還相對模糊，以致相關機構在實施管理時發(fā)生混亂。根據最新規(guī)定，撫仙湖的保護工作由玉溪市政府統(tǒng)一負責，各個行政區(qū)域內撫仙湖的保護工作則由縣區(qū)自己負責，并應該指定一些專門的人員負責日常的管理。雖然有責任的分工，但混亂的情況仍然時有出現。

2.保護范圍不明確

撫仙湖水域面積很大，所以對撫仙湖保護的管理范圍做出明確界定也是十分必要的，但是《云南省撫仙湖管理條例》還沒有達到“明確”的標準。相應的管理措施也很不全面，在許多本應該面面俱到的地方卻大而化之，這會給撫仙湖水域的管理與保護帶來許多不利的影響。撫仙湖被劃分為一級和二級兩個保護區(qū)，前者包括有水域和湖濱帶，這是根據功能和相關要求劃分的。二級保護區(qū)則指除一級保護區(qū)外集水區(qū)以內的范圍。但實際情況是，這種精確劃分過分強調了理論性，真正劃分起來因水域的變化很難有明確界限。

3.農村污染無規(guī)制

從目前撫仙湖水域的污染狀況來看，農村的面源污染是撫仙湖水域主要的污染，但因管理條例的制定年限過于早，針對農村面源污染的管理規(guī)定在現行的管理條例中并沒有出現，相應的法律責任條款更是無從談起，對農村面源污染的依法管制便成了老大難問題。

4.制度設計不合理

管理條例中條款缺失和設計不合理的問題一直存在，雖然管理條例與時俱進做出過一定的修訂，但是改動幅度非常小。比如“公眾參與制度”在成熟的管理條例中都有被明確規(guī)定，但現行的撫仙湖管理條例對這塊內容的涉及卻很少；又比如現行的管理條例中主要都是“懲罰”相關的規(guī)定，對法律責任的確定卻比較模糊。更新過的保護條例里仍然存在著這些方面的問題。

四、完善撫仙湖水域環(huán)境保護立法。實現可持續(xù)發(fā)展

目前，我們正處于建設生態(tài)文明的新時期，隨著經濟的發(fā)展、科學技術的進步，新能源和技術的應用將促進生產力的發(fā)展。但是我們也面臨著嚴重的環(huán)境問題。我們必須認真研究當前存在的這些環(huán)境問題，找到解決問題的方法，并完善相關的法律制度，實現人類社會和自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善環(huán)境行政管理體制

環(huán)境立法想樹立權威，就要建立相對健全的環(huán)境行政管理體制，并強化相關的管理職能，建立起統(tǒng)一的環(huán)境管理機構。因在管理條例中行政管理部門職能未被明確規(guī)范產生，行政管理工作混亂和不作為也就不足為怪了。制定健全的管理體制及明確各管理部門的職責是使撫仙湖保護工作落實到位的前提與關鍵。想要解決多頭管理的問題，必須對撫仙湖進行集權管理。例如將水源保護專項規(guī)劃的制定工作交給玉溪市政府，又比如將行政處罰權交給撫仙湖管理局。為從源頭上解決行政不作為和違法問題，行政機關必須做到依法行政和嚴格執(zhí)法。對那些行政不利者和行政不作為者，監(jiān)管部門有必要依據各項管理條例來問責。

（二）健全相關法規(guī)，明確保護范圍

1.管理條例要與現行法律法規(guī)、制度相協(xié)調

我們都知道，《云南省撫仙湖管理條例》是1993年就已經出臺的，距離現在過去了整整24年之久。即使在2016年對其進行了修改并出臺了新的規(guī)定，但因施行時間不久，很多細節(jié)的地方仍不完善。比如管理條例總則的第一條規(guī)定“為加強對撫仙湖的保護和管理，改善生態(tài)環(huán)境，根據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》等有關法律法規(guī)的規(guī)定，結合撫仙湖實際，制定本條例?！钡?016年7月《中華人民共和國水法》剛完成最新一次修訂，2015年1月新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》也開始全面實施，也就是說《云南省撫仙湖管理條例》參考的一些法律都進行過修訂?！对颇鲜嵯珊芾項l例》的相關法律是結合撫仙湖的實際狀況演化而來的，所以也應該對這些已修訂過的法律做出回應。

2.對撫仙湖進行劃區(qū)保護

劃區(qū)保護并且將劃區(qū)保護的相關規(guī)定加進《云南省撫仙湖管理條例》是非常有必要的，因為原先的管理規(guī)定依然停留在對撫仙湖水域進行統(tǒng)一管理的層面上，但這與現在的撫仙湖水域污染治理與管理的實際狀況已經不相適應。只有對每個保護區(qū)都采取不同的保護方式，才能更好的保護撫仙湖水域。假如《云南省撫仙湖管理條例》執(zhí)法過嚴，那么會給離岸較遠的居民和經營者產生很大的負面影響，如果執(zhí)法過松則又會對撫仙湖水域的保護產生不利。所以我們在對撫仙湖進行劃區(qū)保護時，可以借鑒其他地區(qū)的相關規(guī)定，從而將對水域的保護進行區(qū)域劃分、分區(qū)域制定不同的管理法規(guī)和政策推動下去。

同時要在撫仙湖的核心保護區(qū)域停止一切娛樂項目和商業(yè)活動。顯而易見，這種做法會在一定程度上對當地政府的旅游收入起到削減效果，但是基于對自然環(huán)境的保護和經濟可持續(xù)發(fā)展的需要，當地市政府不應該將目光僅僅停留在眼前利益上。如果撫仙湖水域被大規(guī)模污染那么再大的經濟利益也都成了空談。而且只是在生態(tài)環(huán)境相對復雜、脆弱和人工不易管理和治理的核心保護區(qū)停止水上娛樂項目和商業(yè)活動，還遠遠談不上使得當地政府的旅游收入傷筋動骨。水上娛樂項目和商業(yè)活動被禁止以后，周邊旅館和飯店的數量將會逐漸減少甚至消失，違章建筑晴況也將得到很大的改善，商業(yè)污水排放現象也會得到極大的好轉，這對減輕撫仙湖水域一帶的污染是非常有幫助的。

（三）在法律中規(guī)制農業(yè)面源污染

當前，農業(yè)的面源污染已成為撫仙湖水域最主要的污染原因之一，這和《云南省撫仙湖管理條例》的制定背景差距很大，且管理條例中對此并沒有做出相應規(guī)定。根據湖體污染控制能力的分析報告，農業(yè)面源污染的主要種類是農業(yè)徑流面源污染和畜禽養(yǎng)殖污染，污染物負荷總量占到入湖總量的80%。撫仙湖周邊的禽畜養(yǎng)殖業(yè)都是規(guī)模很小的分散養(yǎng)殖，污染源的分散將直接導致集中治理難度加大。所以，應在法律中規(guī)制農業(yè)面源污染，并出臺一些有關城鎮(zhèn)污水治理和湖泊生態(tài)建設的規(guī)定。

五、結語

撫仙湖污染狀況愈發(fā)嚴重，我們有必要從根源出發(fā)，將撫仙湖水域環(huán)境進一步惡化的趨勢扼殺在搖籃里。制度的完善不僅可以實現水域環(huán)境保護的有法可依，而且能更好的應對生態(tài)破壞與環(huán)境污染的嚴峻形勢。在之前的水域環(huán)境保護制度的基礎上，建立更加健全的制度，從而實現生態(tài)的改善和污染的下降。保護撫仙湖的水域環(huán)境絕不僅僅只是一個空談或者說一個短期的任務，它在長遠上看來是一件利國利民的大事，不僅僅是在保護水域環(huán)境的基礎上帶動當地經濟發(fā)展，更是為全國的水域環(huán)境保護起到帶頭兵的作用。可以這么說，如果撫仙湖水域污染得到徹底整治，這將給全國乃至世界的水污染治理起到一個很好地樣板作用。