黃正

摘要：2015年《立法法》修改后，設區(qū)的市均獲得法定范圍內(nèi)的立法權，泰州自此享有了立法權。通過梳理國家“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”三方面立法權下放至地級市的背景及意義，重點分析當前泰州城市管理法規(guī)存在的問題，以立法人本化、精細化、科學化為泰州城市管理立法的理念，構建保姆城管、精心城管、效率城管的立法原則和框架，從而提出泰州市城市管理立法的實現(xiàn)路徑。

關鍵詞：城市管理；地方立法；理念；路徑

改革開放以來，為保障地方的自主性，激勵地方政府的能動性，中央逐步擴大了地方立法權限的層次和范圍。

泰州市作為地級市首次獲得立法權。泰州市人大法制委員會于2016年3月17日向社會公開征集立法建議，城市管理地方立法也將進入市人大的立法計劃。樹立科學的立法理念，確立正確的立法原則，采取恰當?shù)牧⒎窂剑拍鼙ＷC泰州城市管理的立法品質(zhì)，用活用好地方立法權，解決泰州市城市管理中的真問題。

一、泰州城市管理立法的實證考查

隨著泰州市“服務型政府”改革的進一步深化，城市管理任務也越來越重，目前城市管理執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)已無法滿足泰州市城市管理的發(fā)展需求，主要存在下列幾個方面的問題：

（一）城市管理法規(guī)缺乏統(tǒng)一性

目前我國并沒有一部針對城市管理的法律規(guī)范，城市管理執(zhí)法僅依據(jù)《行政處罰法》中相對集中處罰權和省級政府制定的各項條例。根據(jù)2016年泰州市法制辦核準通過的權利清單顯示，市城市管理行政執(zhí)法局擁有96項行政處罰權，5項行政許可權，4項行政強制措施權。適用的法律依據(jù)包含《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市道路管理條例》等數(shù)十部涉及上述七大方面各自法律體系內(nèi)的法律法規(guī)。實行相對集中處罰權后，城管局擁有的處罰權的法律依據(jù)仍然分屬于這些處罰權原部門各自的法律體系，這些法律體系之間缺乏統(tǒng)一性。

（二）城市管理法規(guī)缺乏歸并性

相對集中的行政處罰權是單一權還是相關權，主張單一權歸并的認為，依據(jù)《行政處罰法》第十六條規(guī)定，相對集中的行政處罰權僅限于行政處罰權，城市管理綜合執(zhí)法不能法外擅自授權、擴權。這就給城市管理執(zhí)法帶來了巨大的困難。以高音喇叭擾民為例：在商業(yè)區(qū)高音喇叭招攬顧客，根據(jù)《中華人民共和國城市區(qū)域環(huán)境噪聲標準》第2類規(guī)定，噪音標準晝間為60分貝，夜間為50分貝，但是噪音鑒定機構只能為環(huán)保局。如果發(fā)現(xiàn)一起高音喇叭擾民，泰州市城管局要去函環(huán)保局幫助鑒定，但當環(huán)保局技術人員趕到現(xiàn)場時，當事人已關閉喇叭或者自行離開。沒有行政檢查權，就無法調(diào)查取證，也無法發(fā)現(xiàn)、認定違法行為；沒有行政檢查權，肯定難以實施行政處罰。根據(jù)權責統(tǒng)一的原則，城市管理的相關處罰權亟需歸并。

（三）城市管理法規(guī)缺乏穩(wěn)定性

“行政綜合執(zhí)法”是城管執(zhí)法的重要特征。在老百姓眼中城管似乎只負責占道經(jīng)營和違法建設，而在個別領導眼中，城管似乎可以無所不管。今年可能還屬于規(guī)劃局的查處權，明年一紙文件就可能劃歸城管職能范圍，反之亦然，甚至“朝令夕改”，歸根究底，造成上述問題的原因還是城市管理法規(guī)的不穩(wěn)定性。以破墻開窗為例，2014年之前，在墻體上破墻開窗，按照《泰州市市區(qū)房屋安全管理辦法（2006）》第十六條第（三）項，應由住建部門進行查處。但是2014年，一紙會議紀要就將該職能劃給市城管局，并且該會議紀要并沒有向社會進行公布，城管局內(nèi)部也未進行公示。這種不穩(wěn)定性嚴重損害了城市管理法規(guī)的嚴肅性，也削弱了城管執(zhí)法的法定效力。

二、泰州城市管理立法的理念

筆者認為，如果泰州在城市管理方面立法，因遵循下列幾個原則：

（一）立法人本化——打造保姆城管

泰州市城市管理局自成立以來，執(zhí)法理念從服務式管理、說理式執(zhí)法到百姓城管，再到現(xiàn)在的保姆城管，貫穿其中一直不變的核心就是人性化執(zhí)法。我是全體泰州市民的城市，而城管的職責是為市民管城。泰州城管如何做好保姆城管，首先，立法之初就應當體現(xiàn)民意。公眾參與立法是立法過程中的必不可少的環(huán)節(jié)。通過在泰州市政府網(wǎng)、泰州市城市管理網(wǎng)、《泰州日報》等官方媒體上發(fā)布城管立法的征求意見稿，廣泛征求民意，集中民智。同時，利用微泰州、泰無聊、市民城管通等市民喜聞樂見的新媒體平臺進行有獎互動，提高市民參與度，也為將來城管相關條例的實施打下良好的群眾基礎。其次，在立法目的和價值上要體現(xiàn)公正性，堅持以人為本、立法為民，重視規(guī)范公權、保障私權、尊重人權。行政執(zhí)法機關是法律的執(zhí)行機關，作為“傳送帶”角色的執(zhí)法機關，其行為選擇受到法律的“善”與“惡”影響。要實現(xiàn)執(zhí)法環(huán)節(jié)的人性化，城管立法的目的和價值取向上應當體現(xiàn)對權力的控制和權利的保護。所以泰州市城市管理立法，在人本化的同時，還需在制度設計上突出“控權”，為城管執(zhí)法戴上“緊箍咒”。

（二）立法精準化——打造精細城管

2011年我國宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，城市管理亦在其中。但是，這么多年來，城管執(zhí)法有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不糾的現(xiàn)象依然突出，究其根本，是城市管理法律法規(guī)的不完善。因此，泰州城市管理立法，必須追求精細化，打造精細城管。這也是中央對立法權下沉的要求?！读⒎ǚā沸薷暮?，全國人大常委會法工委李適時主任特別指出：“設區(qū)的市行使地方立法權是一件很嚴肅的事，必須慎重對待，標準不能降低，底線不能突破，‘宜成熟一個、確定一個”。

1.充分調(diào)研、深入調(diào)查

立法前調(diào)研要充分、立法討論要深入、條例起草要精細，求精不求快，要有“磨刀不誤砍柴工”的耐心，問題沒有研究清楚、內(nèi)容沒有完善，就不能通過。

2.追求精細，搞好釋義

立法時，要充分考慮到法律條款的精細程度，能夠在條款中表達的都要一一到位，盡量不出現(xiàn)“其他相關事宜”或者“其他工程建設”等等“其他”這個字眼；法條的釋義工作也要同步開展，做到讓群眾看的懂，讓執(zhí)法人員記得住。

3.及時總結，完善評估機制

在城市管理相關法規(guī)實施一段時間后，要及時總結，同時開展立法后評估機制，發(fā)現(xiàn)問題及時修訂法律法規(guī)，確保立法目的能夠順利實現(xiàn)。

（三）立法科學化——打造效率城管

立法活動一定要遵循科學的原則，要從實際出發(fā)，反映客觀規(guī)律，克服立法中的主觀隨意性和盲目性。法律條文嚴謹，法律結構合理，增強法律的可操作性，有效降低成本，提高效率，這樣制定出來的法律，才是“良法”。泰州市城市管理立法，要從泰州市的實際情況出發(fā)，認識和把握全市的政治、經(jīng)濟、文化、歷史和傳統(tǒng)等綜合因素，注重理論指導，立足人性化和精細化，突出城市管理立法的目的，講究實效性和可操作性。立法時要多方征詢意見，要向人大代表、政協(xié)委員征詢意見，提高的立法的準確性，要向?qū)＜艺髟円庖姡岣吡⒎ǖ膶I(yè)性；要向一線執(zhí)法者和流動攤販代表征詢意見，提高立法的可操作性。同時要充分發(fā)揮聽證會的作用，使各方的意見都能夠充分表達，最終達成共識。這樣制定出來的泰州城管相關法規(guī)，將大大提升當前泰州市城市管理的行政效率，打造效率城管。

三、泰州城市管理立法的實現(xiàn)路徑

（一）破解泰州城市管理當前難題

1.統(tǒng)一城市管理法規(guī)，進行地方立法

（1）整合現(xiàn)有的城市管理相關法規(guī)。將國務院《行政處罰法》相對集中處罰權所涉及的數(shù)十部法律中的歸屬城管執(zhí)法的相關條例融合到一部地方性法規(guī)中，在不違背上位法的前提下，對于沖突的部分進行修改，做到“一事一罰”，體現(xiàn)法律法規(guī)的公平公正性。

（2）體現(xiàn)泰州市城市管理相關要求。泰州市城市管理立法，應體現(xiàn)泰州市城市管理的地方需求，將已通過文件轉(zhuǎn)交給城管的權責和職能揉入泰州市城市管理法規(guī)中，增強有關事務的法律約束力。

2.歸并城市管理職能，做到權責統(tǒng)一

如上文提及的高音擾民現(xiàn)象，城管執(zhí)法人員往往束手無策，根據(jù)《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第七條，同時結合其他城市的管理經(jīng)驗，建議將類似高音擾民這種及其他與群眾生產(chǎn)生活密切相關、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術要求適宜、與城市管理密切相關的部分管理職能交由城管行使，從而提升城管執(zhí)法效率。

3.明確城市管理執(zhí)法范圍，法先立責后下

為避免“朝令夕改”的現(xiàn)象，增強城市管理法規(guī)的穩(wěn)定性和嚴肅性，以地方性法規(guī)的形式明確城市管理執(zhí)法范圍，同時做到法先立，責后下。行政執(zhí)法首先要有法可依，文件不能代替法規(guī)。建議政府部門根據(jù)實際需要，明確城管執(zhí)法范圍時，如需擴權，要嚴格按照相關的流程報請人大進行法規(guī)修改，不能一紙文件即草率擴權（責）。

4.增加城市管理執(zhí)法手段，增強執(zhí)法效力

為減少暴力抗法、暴力執(zhí)法的現(xiàn)象，增強執(zhí)法效力，城管的執(zhí)法手段需要多樣化。目前泰州正在進行《泰州市公共信用信息條例》的立法，建議將城管行政處罰的執(zhí)行情況納入《泰州市公共信用信息條例》，以誠信體系來約束當事人。

（二）創(chuàng)新泰州城市管理機制模式

1.完善城市管理執(zhí)法體制，理順城管體系

推進市縣兩級政府城管領域大部門制改革。城市管理綜合執(zhí)法過程中，極易出現(xiàn)執(zhí)法難，處罰難的“兩難”現(xiàn)象，讓城管綜合執(zhí)法陷入困境，需要其他相關職能部門的配合方可解決。根據(jù)《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第六條，建議在橫向權力配置方面進行歸并，成立“大城管委”，由市政府牽頭，協(xié)調(diào)各部門間的配合，形成管理、協(xié)調(diào)、執(zhí)法“三位一體”的城市管理體制。

2.加強城管隊伍正規(guī)化建設，規(guī)范內(nèi)務管理

市城管局在規(guī)范執(zhí)法行為上依據(jù)的是由江蘇省全面推進依法行政工作領導小組辦公室、省政府法制辦公室發(fā)布的《江蘇省城市管理行政執(zhí)法規(guī)范（試用）》，由于其法律效力較低，發(fā)布單位與城管局亦無直接領導關系，因此執(zhí)行情況不符合預期，不按規(guī)定著裝、執(zhí)法過程違規(guī)、自由裁量隨意等現(xiàn)象時有發(fā)生。建議將行政執(zhí)法行為規(guī)范、職業(yè)道德和紀律規(guī)范、執(zhí)法人員儀容規(guī)范內(nèi)容納入城市管理范疇，明確考核細節(jié)，規(guī)范泰州城管執(zhí)法，提升城管形象。

3.創(chuàng)新城市管理機制，體現(xiàn)泰州特色

（1）加強疏導點、露水市場建設，規(guī)范準入制度。泰州城市管理設置“臨時疏導點”，應是江蘇省首創(chuàng)，運用好“疏導點”，可以解決攤販的生存問題，同時也能緩解城市占道經(jīng)營的現(xiàn)象。地理位置、攤位數(shù)量的設置，是疏導點能否成功的關鍵，建議規(guī)范疏導點建設及準入制度，讓“疏導點”這個具有泰州特色的城市管理機制能夠長期有效的實行。

（2）大力發(fā)展志愿者及社會組織參與城市管理。根據(jù)《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第十二條及泰州城市管理的執(zhí)法任務，當前泰州城市管理的人員配備，特別是基層一線的執(zhí)法人員數(shù)量并不能滿足泰州城市管理的需求。建議大力發(fā)展志愿者及社會組織參與城市管理，不僅能夠解當前人員不足的燃眉之急，還能夠緩和與執(zhí)法對象之間的關系。

（3）人性化處理占道經(jīng)營的問題。占道經(jīng)營是泰州市容最突出的問題，由于其反復性較強，群眾舉報頻繁，當前的最為普遍的處理方式就是直接采取行政強制措施——暫扣經(jīng)營工具，這與城管人性化執(zhí)法的理念格格不入。建議在采取暫扣時，需要同時滿足兩點要求：一是按泰州道路等級劃分，占用二級（含）以上城市道路；二是經(jīng)城管執(zhí)法人員勸告改正，拒不改正的，方可實施行暫扣。

（4）執(zhí)法對象權利保障制度。讓執(zhí)法對象更快更好更低成本的履行行政處罰，充分保障執(zhí)法對象的權利，是“保姆城管”必須解決的問題。建議：首次違法且違法情節(jié)輕微的接受教育，免于處罰；管罰分離的前提下，在各區(qū)多設處罰分支機構，就近處罰，讓當事人免于奔波。

四、結語

2015年泰州市創(chuàng)建“全國文明城市”成功，城市管理在創(chuàng)建過程中取得了跨越式的發(fā)展，希望通過立法，能夠使泰州市城市管理水平再上一個新臺階，讓全市市民切實感受到城管讓城市更美好。