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        監(jiān)察體制改革下檢察權定位的優(yōu)化

        2018-03-28 18:35:37侯鑫瑤
        關鍵詞:民事監(jiān)察職能

        侯鑫瑤

        (安徽大學 法學院,安徽 合肥 230601)

        國家監(jiān)察體制改革使得檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等職能被剝離出去,檢察權將重新面臨憲法以及檢察實踐的重新定位。實際上,監(jiān)察體制改革導致檢察機關部分職能的剝離,使得檢察機關職能向檢察權的本質回歸,即公訴權以及法律監(jiān)督權。因此,有必要重新認識檢察權,優(yōu)化對檢察權的認識和定位,以精簡機構和完善檢察機關職能。

        1 監(jiān)察體制改革導致檢察機關部分職能調整

        國家監(jiān)察體制改革由試點到正式建立國家監(jiān)察委員會,將原屬于檢察機關的對于貪污、瀆職、職務犯罪的偵查權轉移給國家監(jiān)察委員會。機構改革與職能調整,讓部分學者對檢察機關抱以極大的同情,認為檢察權弱化,檢察機關地位變得越來越尷尬。為此,應當補充新的職能到檢察機關,重新審視檢察權[1]。本文認為檢察機關部分職權調整到國家監(jiān)察委員會,不能理解為檢察權的弱化,而是檢察權回歸其本質。根據《憲法》規(guī)定,檢察機關為我國的法律監(jiān)督機關。法律監(jiān)督并不能當然地理解為對公職人員的監(jiān)督,更不能當然地理解為對公職人員貪污、瀆職等違法犯罪行為的偵查。1995年檢察機關內設反貪局,檢察機關擁有對貪污瀆職的偵查權,檢察機關開始具備這項職能。而檢察權是不是具有偵查權權能,則需要重新審視。在筆者看來,檢察機關的法律監(jiān)督應當是對法律的監(jiān)督,是對行政機關、人民法院、組織的執(zhí)法和司法活動的監(jiān)督,具體體現為兩點。第一,監(jiān)督機關和組織依照法律的規(guī)定切實履行職責。如環(huán)境保護部門應當加強環(huán)境保護,加強執(zhí)法,對違法行為進行制裁。第二,監(jiān)督行政機關和人民法院在進行法律活動時應當遵循法律程序,切實保障參與人的各項權益。如若上述機關違法行使職權,或者不作為,檢察機關可以提出檢察建議,或者起訴。從我國現有法律規(guī)定來看,檢察機關的起訴權是建立在適格主體不作為或者缺乏法律規(guī)定的機關或組織時才能行使。如《行政訴訟法》第二十五條第四款的規(guī)定,以及《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定。根據同樣的立法精神,在國家監(jiān)察委員會成立后,對公職人員的監(jiān)督和偵查權應當由監(jiān)察委員會行使。根據《監(jiān)察法》第四十七條的規(guī)定,人民檢察機關對監(jiān)察機關移送的案件,根據《刑事訴訟法》的規(guī)定采取強制措施,作出起訴決定、退回補充偵查或者不起訴的決定等??梢?,監(jiān)察體制改革,實際上是檢察權向其本質進行回歸,即公訴權與法律監(jiān)督權。另外,我國香港地區(qū)廉政公署與檢察機關是分立運行的,而我國香港地區(qū)的反腐敗和廉政建設效果顯著,也從側面證明職務犯罪偵查權并不必然是檢察機關不可分離的一部分[2]。因此,監(jiān)察體制改革后,不用對檢察機關抱著“同情”的態(tài)度進行職能補償,而是要切實研究檢察權,優(yōu)化檢察權定位,以便充分發(fā)揮好檢察機關的法律監(jiān)督職能。

        2 新時代需要重新認識檢察權

        在社會主義新時代,隨著監(jiān)察體制改革的落實,有必要重新認識檢察權。根據《人民檢察機關組織法》《行政訴訟法》《民事訴訟法》以及有關法律法規(guī)精神,筆者認為檢察權分為基礎權能和延伸權能。

        2.1 基礎權能

        基礎權能即公訴權和法律監(jiān)督權。

        (1)公訴權。根據《人民檢察機關組織法》《監(jiān)察法》等法律法規(guī),檢察權具有刑事公訴權。如《人民檢察機關組織法》規(guī)定:對于公安機關偵查的案件,進行審查,決定是否逮捕、起訴或者免予起訴。《監(jiān)察法》規(guī)定:對監(jiān)察機關移送的案件,人民檢察機關依照 《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施??梢姡淌鹿V權是檢察權的重要內容。但是檢察權的公訴權并不僅僅體現在刑事公訴權上,還應當包括行政公訴權和民事公訴權。在我國法律法規(guī)和司法解釋中,行政公訴權和民事公訴權只是零星的規(guī)定,如《行政訴訟法》第二十五條第四款、《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定,檢察機關可以對行政機關提出檢察建議,對拒不履行職責、有違法行為以及缺乏法律規(guī)定的機關和組織,可以提起訴訟。但這只限于法律規(guī)定的環(huán)境保護、生態(tài)保護、消費者權益保護等有限的領域。行政公訴權和民事公訴權并沒有得到全面的認可。

        (2)法律監(jiān)督權。這主要體現在對法律程序的監(jiān)督,以及執(zhí)法監(jiān)督。如人民檢察機關對公安機關、檢察機關移交的案件根據《刑事訴訟法》的規(guī)定作出起訴、退回補充偵查或者不起訴的決定。檢察機關對人民法院的判決可以提出抗訴等。對行政機關的不作為或者違法行為提起行政訴訟等。此外對監(jiān)獄以及看守所、勞動改造機關的活動是否合法,實行監(jiān)督。

        2.2 延伸權能

        檢察權的延伸職能是指人民檢察機關根據憲法賦予的法律監(jiān)督職能,對尚沒有主管機關和組織管理,或者前款規(guī)定的機關和組織不作為或者違法的情況下,依法履行法律監(jiān)督職能,包括行使偵查權、檢察建議以及向人民法院起訴等[3]。此前人民檢察機關對職務犯罪的偵查可以看成檢察權的延伸職能。

        2.3 檢察權基礎職能與延伸職能的界限

        當前學術界對檢察機關的職能以及檢察權的內涵莫衷一是,爭論比較多。本文認為應當將檢察權分為基礎職能和延伸職能?;A職能是指檢察權的基礎組成職能,缺乏上述職能,檢察權將不復存在。而延伸職能是指該職能并不是檢察權的必備內容,但在特定歷史條件下,需要人民檢察機關代為行使。如對公職人員的監(jiān)督和偵查。檢查權的延伸職能必須遵循嚴格的界限,以防止檢察權的過分擴張和不當介入,導致越權和缺位,導致公權對私權的過分介入。這些界限主要包括以下4點。

        (1)檢察權的延伸必須是重大公共利益關切。公共利益即關系多數人的利益,如果政府機關、社會組織或人民檢察機關不介入執(zhí)法的話,將影響多數人的利益,對國家、社會和個人將產生重大不利影響。如前述提到的環(huán)境保護領域、食品安全領域,將關系多數人的健康,人民檢察機關應當充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能。

        (2)檢察權的延伸職能必須是所涉及的領域尚沒有法律規(guī)定主管機關或者組織。由于沒有法律規(guī)定的主管機關和組織,涉及的領域的重大公共利益將沒有對口機關和組織進行執(zhí)法,不能阻止公共利益繼續(xù)被損害。在這種情況下需要人民檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督職能。

        (3)檢察權的延伸職能必須是急迫的、不能等待的。急迫而不能等待,顯示出重大公共利益受損到不得不制止的地步,不能等待立法機關進行立法。如環(huán)境公益訴訟、食品安全領域的行政公益訴訟,如果等待立法機關立法完善規(guī)定,將由于立法的時間成本問題導致更嚴重的損害。

        (4)檢察權的延伸職能必須得到特別授權。檢察機關即使維護公共利益,充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能,也要堅持有法可依,否則檢察權的過分介入會導致檢察權的濫用。在這種情況下,檢察權基于公共利益行使法律監(jiān)督權必須得到特別授權??梢允侨珖舜蠹捌涑瘴瘑T會的特別授權,也可以是通過基礎法律規(guī)定進行特別授權。如《行政訴訟法》《民事訴訟法》的規(guī)定等。

        2.4 我國檢察權應當包括完全的行政公訴權和民事公訴權

        我國的檢察權主要是指刑事公訴權,而行政公訴權和民事公訴權只有在特定領域才能行使。根據《行政訴訟法》以及《民事訴訟法》的有關規(guī)定,檢察權只有在涉及污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益、食品安全、生態(tài)環(huán)境破壞等損害社會公共利益的領域才能進行行政訴訟或民事訴訟。這不是完全的行政公訴權和民事公訴權,我國應當構建完全的行政公訴權和民事公訴權。從世界發(fā)展大趨勢來看,是存在檢察權擴張介入到行政領域和民事領域的情況的。如德國檢察機關可以參加宣告婚姻無效、宣告精神病人或能力有缺陷的人為無行為能力人、宣告失蹤或死亡民事案件。在日本,檢察官就被賦予了禁治產宣告請求權及其撤銷請求權等幾十項權限等[4]。

        另外考慮到監(jiān)察體制改革后,檢察機關的職能弱化,存在人員分流的需要,應當對檢察機關的職能優(yōu)化,對檢察權進行完善。尤其是在我國法制建設還處在完善期,部分領域立法缺乏、存在法律沖突,法律規(guī)定缺乏頂層設計,社會組織建設還不夠健全的情況下,更要發(fā)揮好人民檢察機關的法律監(jiān)督職能。如牽涉面甚廣的證券民事賠償問題,目前還缺乏可靠的組織提起公益訴訟。而證監(jiān)會雖然是主管機關,能夠開展證券執(zhí)法和監(jiān)督,但是作為民事賠償的原告則甚為不妥。在此情況下可由檢察機關提起民事公益訴訟。因此,基于檢察權優(yōu)化需要以及國家法治建設需要,為切實維護人民群眾的利益,充分發(fā)揮好檢察機關的法律監(jiān)督職能,有必要賦予檢察機關完全的行政公訴權和民事公訴權,即行政公訴和民事公訴不限定特定的領域。我國要妥善研究行政公訴和民事公訴發(fā)起的條件和范圍。筆者認為行政機關和組織不作為或者違法犯罪,檢察機關即可發(fā)表檢察建議或者提起行政訴訟。對侵犯重大公共利益的侵權行為,在沒有刑事訴訟的前置條件下,檢察機關可以作為法律規(guī)定的機關和組織,作為原告方開展民事公訴。民事公訴若能勝訴,得到的賠償則由被侵害的人民群眾按照實際損失分享。

        3 優(yōu)化檢察權,賦予檢察權公益訴訟權

        在新時代,尤其監(jiān)察體制改革的大背景下,我國應當完善檢察權的頂層設計,優(yōu)化檢察權定位。筆者認為在新時代應當賦予檢察權公益訴訟權。社會主義新時代,隨著人民群眾生活水平的提升,需求的改善,重大公共利益關切越來越多,越來越重要,如食品安全、環(huán)境保護、生態(tài)保護等,由于法律法規(guī)規(guī)定不夠完善,導致人民群眾利益受損。如互聯(lián)網金融創(chuàng)新導致的非法集資、不當借貸,以證券市場操縱等。在這種情況下,需要行政機關和社會組織依法履行職能,打擊違法犯罪行為。同時需要社會組織和個人申請民事賠償,切實維護每個人的合法權益。但是,在民事領域,多缺乏適格主體進行民事訴訟。如環(huán)境污染民事訴訟涉及面廣,涉及時間久,有些環(huán)境污染帶來的不利影響需要幾年、十幾年才能顯現,而侵權帶來的損害影響可能是終生的,如污染導致的癌癥、肺結核等,而個人缺乏這方面的法律專業(yè)知識,又缺乏足夠的資金請求法律專業(yè)機構或人士代為訴訟。在新時代我國應當積極建立健全公益訴訟。我國可以借助監(jiān)察體制改革的契機,優(yōu)化檢察權,賦予檢察權公益訴訟權,尤其是支持檢察機關代表個人發(fā)起行政公益訴訟或者民事公益訴訟。如發(fā)起行政公益訴訟監(jiān)督行政機關依法履行職責,發(fā)起民事訴訟要求環(huán)境侵權主體、食品安全侵權主體進行民事賠償。

        根據“兩高”2018年3月發(fā)布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,檢察機關發(fā)起公益訴訟時,可以進行刑事附帶民事公益。但限定于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域、侵害眾多消費者合法權益等領域。在新時代要全面拓展檢察機關公益訴訟的范圍,對關乎人民群眾切身利益的重大公共利益事件應當妥當納入公益訴訟范圍。

        為配合檢察機關的公益訴訟,我國可在《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的基礎上,結合公益訴訟實踐制定《人民檢察機關公益訴訟法》,對檢察機關的公益訴訟范圍、公益訴訟程序、公益訴訟的保障等進行規(guī)定,確保人民檢察機關公益訴訟有法可依。同時,人民檢察機關應當進行機構調整,充實公益訴訟人員??沙闪⒐嬖V訟廳,下設民事公益訴訟司、行政公益訴訟司等。此外,檢察機關還應當積極與社會組織互動,鼓勵社會組織開展公益訴訟,降低檢察機關公益訴訟的成本,提升公益訴訟的成效[5]。

        4 結語

        本文分析監(jiān)察體制改革對檢察權的影響,認為監(jiān)察體制改革后檢察權回歸其本質,即公訴權以及法律監(jiān)督權。在新時代應完善檢察權理論,優(yōu)化檢察權定位,加強檢察權的頂層設計,充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督的職能,充分依托檢察機關的法律人才推進法律監(jiān)督,提升依法治國水平,切實保障人民群眾合法權益。

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