王勁穎

（上海市民政局，上海200125）

近期參加學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神專(zhuān)題研討班，使筆者對(duì)新時(shí)代完善慈善事業(yè)制度、發(fā)展慈善信托有了更深層次的理解。黨的十八大以來(lái)，《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《慈善法》）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）等法律政策相繼出臺(tái)，為發(fā)展慈善事業(yè)、鼓勵(lì)設(shè)立慈善信托做了頂層設(shè)計(jì)。十九大報(bào)告明確要求，完善慈善事業(yè)制度。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這也意味著我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展大有潛力可挖。慈善信托是社會(huì)各界參與慈善事業(yè)的載體之一，是推動(dòng)慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要方式[1]。發(fā)展慈善信托，是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的客觀要求，是推進(jìn)慈善事業(yè)參與形式多元化的必然選擇，是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有效途徑。完善慈善事業(yè)制度正在進(jìn)行時(shí)，完善慈善信托制度也是題中應(yīng)有之意。

一、發(fā)展慈善信托是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的客觀要求

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就，人民群眾的生活水平穩(wěn)步提高。十九大報(bào)告指出：“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從五十四萬(wàn)億元增長(zhǎng)到八十萬(wàn)億元”，“城鄉(xiāng)居民收入增速超過(guò)經(jīng)濟(jì)增速，中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大”。富裕起來(lái)的人民群眾從事慈善事業(yè)意愿日益增強(qiáng)，也有條件和能力把一部分資產(chǎn)捐贈(zèng)出來(lái)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這使我國(guó)慈善信托發(fā)展大有潛力可挖。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“鼓勵(lì)設(shè)立慈善信托，抓緊制定政策措施，積極推進(jìn)有條件的地方開(kāi)展試點(diǎn)?！?016年全國(guó)人大頒布的《慈善法》專(zhuān)設(shè)“慈善信托”一章，充分體現(xiàn)了信托制度將在我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用[2]。該法第五章第四十四條規(guī)定：慈善信托屬于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法將其財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開(kāi)展慈善活動(dòng)的行為。《慈善法》第五十條規(guī)定：該法未規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)信托法》的有關(guān)規(guī)定。可見(jiàn)，慈善信托是以慈善為目的，引導(dǎo)社會(huì)財(cái)產(chǎn)用于開(kāi)展慈善活動(dòng)、發(fā)展慈善事業(yè)。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，理應(yīng)認(rèn)真落實(shí)《慈善法》、《指導(dǎo)意見(jiàn)》，采取更為有效的切實(shí)措施，積極發(fā)展慈善信托，使它們匯聚社會(huì)愛(ài)心，引導(dǎo)社會(huì)財(cái)產(chǎn)，在社會(huì)領(lǐng)域里開(kāi)展廣泛的慈善活動(dòng)，發(fā)揮加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力的積極作用。

二、發(fā)展慈善信托是推進(jìn)慈善事業(yè)參與形式多元化的必然選擇

當(dāng)前，我國(guó)在推進(jìn)慈善事業(yè)中注重發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用。社會(huì)組織稱(chēng)為非營(yíng)利組織、非政府組織、志愿組織、民間組織、第三部門(mén)等，目前主要指在民政部門(mén)注冊(cè)登記的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）等。20世紀(jì)70年代以來(lái)，社會(huì)組織在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱(chēng)為“全球結(jié)社革命”?！叭蚪Y(jié)社革命”與“全球政治經(jīng)濟(jì)格局重組”、“世界經(jīng)濟(jì)的全球化”、“信息技術(shù)革命”、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”等因素，被聯(lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)安南列為影響未來(lái)全球發(fā)展的因素。社會(huì)組織工作歷來(lái)受到高度重視。黨的十六屆六中全會(huì)提出“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”。黨的十七大提出“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”。黨的十八大以來(lái)，社會(huì)組織工作更是日益受到重視。黨的十八大提出“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。黨的十九大提出“發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。這為發(fā)揮社會(huì)組織作用、推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展指明了方向。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)組織數(shù)量快速增長(zhǎng)，根據(jù)全國(guó)社會(huì)組織信息查詢(xún)平臺(tái)的數(shù)據(jù)，2012年突破41萬(wàn)個(gè)，2014年突破56萬(wàn)個(gè)，2015年突破63萬(wàn)個(gè)，2016年突破72萬(wàn)個(gè)，2017年突破80萬(wàn)個(gè)。2016年出臺(tái)的《慈善法》明確：慈善組織可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式?！洞壬品ā饭记耙呀?jīng)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利性組織，可以向其登記的民政部門(mén)申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織。根據(jù)全國(guó)慈善信息公開(kāi)平臺(tái)——“慈善中國(guó)”的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)慈善組織3600多家。值得指出的是，相對(duì)于成立社會(huì)組織、慈善組織而言，設(shè)立慈善信托更加靈活，更加有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各界從事慈善事業(yè)的積極性。因此，我國(guó)推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，既可以采取成立社會(huì)組織、慈善組織的方式，也可以采取設(shè)立慈善信托的方式，即我們應(yīng)該實(shí)現(xiàn)參與慈善事業(yè)形式的多元化。

三、發(fā)展慈善信托是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有效途徑

近年來(lái)，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展。十九大報(bào)告指出：“六千多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧”，“確保到二○二○年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，先后發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號(hào)）、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕64號(hào)）。2017年11月，為全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，堅(jiān)持大扶貧格局，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》（國(guó)開(kāi)發(fā)〔2017〕12號(hào)）明確指出，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位、中央國(guó)家機(jī)關(guān)各有關(guān)單位、各省(區(qū)、市)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要通過(guò)思想動(dòng)員、政策支持、典型宣傳等方式，支持引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與脫貧攻堅(jiān)。同樣道理，要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，發(fā)展慈善信托、發(fā)揮慈善信托積極作用也是題中應(yīng)有之意。

發(fā)展慈善事業(yè)需要完善慈善事業(yè)制度，同樣道理，發(fā)展慈善信托也需要完善慈善信托制度。黨的十八大以來(lái)，《慈善法》、《指導(dǎo)意見(jiàn)》為發(fā)展慈善信托做了頂層設(shè)計(jì)。2016年民政部、銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》、2017年銀監(jiān)會(huì)、民政部出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》等規(guī)范性文件為發(fā)展慈善信托做了制度規(guī)范，這一系列制度促進(jìn)了慈善信托的發(fā)展。根據(jù)全國(guó)慈善信息公開(kāi)平臺(tái)——“慈善中國(guó)”的統(tǒng)計(jì)，慈善信托合計(jì)備案69單，財(cái)產(chǎn)總規(guī)模8.9456億元。新時(shí)代要有新氣象，更要有新作為。進(jìn)一步發(fā)展慈善信托，基本思路應(yīng)該是：在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，針對(duì)不同類(lèi)型受托人的慈善信托，堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展、審慎監(jiān)管的原則，細(xì)化完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)發(fā)展信托公司作為受托人的慈善信托，有序發(fā)展信托公司和慈善組織共同作為受托人的慈善信托，研究探索慈善組織作為受托人的慈善信托[3]，充分發(fā)揮慈善信托在社會(huì)治理、精準(zhǔn)扶貧中的積極作用，努力防范借慈善信托名義從事非法集資、洗錢(qián)等活動(dòng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。為推動(dòng)慈善信托在上海更順利、更健康的發(fā)展，2017年上海進(jìn)行慈善信托發(fā)展研討座談，上海市民政局、上海銀監(jiān)局等政府部門(mén)代表、專(zhuān)家學(xué)者代表、慈善組織代表、信托公司代表、監(jiān)察人代表等共同研究探討上海慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀，展望未來(lái)發(fā)展前景。認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)十九大精神，立足工作實(shí)踐，結(jié)合與會(huì)者的發(fā)言，筆者有以下思考和建議。

一是依法有序發(fā)展慈善信托應(yīng)成為慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展新的“增長(zhǎng)點(diǎn)”。慈善信托屬于公益信托，是開(kāi)展慈善活動(dòng)的一種特殊方式?？紤]到慈善信托處于起步階段，《慈善法》對(duì)其加以引導(dǎo)和規(guī)范，為慈善信托發(fā)展?fàn)I造良好法制環(huán)境，有利于慈善信托規(guī)范發(fā)展。上海慈善信托的發(fā)展，有助于慈善財(cái)產(chǎn)的保值增值，有助于讓慈善財(cái)產(chǎn)創(chuàng)造更大的社會(huì)價(jià)值，有助于上海國(guó)際金融中心建設(shè)。同時(shí)，弘揚(yáng)慈善文化，需要鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)。慈善信托以信托方式開(kāi)展慈善活動(dòng)，具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，會(huì)鼓勵(lì)和吸引越來(lái)越多的社會(huì)群體做慈善，讓慈善信托成為體現(xiàn)上海城市精神和城市文化軟實(shí)力的名片。在貫徹落實(shí)十九大精神和《慈善法》的新形勢(shì)下，上海慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要繼續(xù)走在全國(guó)前列，建議應(yīng)該將慈善信托作為慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的新的“增長(zhǎng)點(diǎn)”，依法有序推進(jìn)慈善信托發(fā)展。

二是發(fā)展慈善信托要使其“朋友圈”越來(lái)越大。慈善信托設(shè)立必須基于慈善目的，這是慈善信托最基本的特征。慈善目的涉及扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；符合《慈善法》規(guī)定的其他公益活動(dòng)。可見(jiàn)，慈善信托涉及領(lǐng)域廣泛，是社會(huì)各界參與慈善事業(yè)的載體之一，是推動(dòng)慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要方式。但是目前社會(huì)各界對(duì)于慈善信托這一新生事物還比較陌生，成立慈善信托的活躍度還不夠，雖然上海備案的慈善信托財(cái)產(chǎn)總規(guī)模達(dá)到了1.07億元，占全國(guó)的11.96%；但是備案數(shù)量?jī)H3單，僅占全國(guó)的4.35%。要發(fā)展慈善信托，既需要民政部門(mén)、銀監(jiān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者、慈善組織、信托公司以及監(jiān)察人的關(guān)心、支持和推動(dòng)，更需要?jiǎng)訂T社會(huì)各界共同關(guān)注支持慈善信托發(fā)展。因此，建議進(jìn)一步加大宣傳力度，推動(dòng)傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，擴(kuò)大慈善信托在社會(huì)上的知曉度，讓慈善信托的“朋友圈”越來(lái)越大。

三是發(fā)展慈善信托要裝進(jìn)“透明口袋”?！洞壬品ā访鞔_規(guī)定：慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)依法履行信息公開(kāi)義務(wù)。信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí)。2016年民政部、銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》、2017年銀監(jiān)會(huì)、民政部出臺(tái)的《慈善信托管理辦法》等規(guī)范性文件也規(guī)定，慈善信托受托人要履行信息公開(kāi)和告知義務(wù)。上海在這方面進(jìn)行了積極探索，出臺(tái)了《上海市慈善信托自律承諾書(shū)》和《上海市慈善信托信息公開(kāi)文本》，到民政部門(mén)申請(qǐng)備案的慈善信托都簽署了承諾書(shū)、填寫(xiě)了信息公開(kāi)文本，承諾加強(qiáng)自律和信息公開(kāi)，認(rèn)真履行相關(guān)法律法規(guī)政策，以及信托文件約定的各項(xiàng)職責(zé)。加強(qiáng)慈善信托的自律和信息公開(kāi)，有利于增強(qiáng)慈善信托的社會(huì)公信力。上海也率先在全國(guó)慈善信息公開(kāi)平臺(tái)——“慈善中國(guó)”將備案的慈善信托予以信息公開(kāi)。因此，建議要繼續(xù)加強(qiáng)慈善信托的自律和信息公開(kāi)，把慈善信托裝進(jìn)“透明口袋”，讓慈善信托接受全社會(huì)的監(jiān)督。

四是應(yīng)引導(dǎo)慈善信托將設(shè)置監(jiān)察人作為“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。在民事或營(yíng)業(yè)信托中，受益人是確定的，受益人可以親自監(jiān)督受托人行為以保護(hù)自己的權(quán)益。但是，公益信托的受益人在享受信托受益權(quán)之前，并不具有明確的受益人身份，不能以受益人身份監(jiān)督慈善信托的實(shí)施。因此，出于保護(hù)受益人的需要，設(shè)置信托監(jiān)察人制度，由第三人代替受益人對(duì)受托人進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)受益人的合法權(quán)益，確保信托確定的公益目的得以實(shí)施?！缎磐蟹ā访鞔_規(guī)定：公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定。慈善信托雖然屬于公益信托，但是《慈善法》規(guī)定：慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人。可見(jiàn)，《慈善法》在設(shè)置監(jiān)察人的程序上，充分尊重委托人的意愿，慈善信托是否設(shè)置監(jiān)察人完全取決于委托人的意思表示。在上海實(shí)踐中，依法備案的3單慈善信托都設(shè)置了監(jiān)察人。鑒于監(jiān)察人對(duì)保護(hù)受益人的重要作用，建議政府部門(mén)在慈善信托備案之前，要注重積極引導(dǎo)委托人，將設(shè)置監(jiān)察人作為設(shè)立慈善信托的“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。

五是政府部門(mén)對(duì)慈善信托要堅(jiān)持“兩手抓”。備案要求是《慈善法》確定的新規(guī)則，此前《信托法》要求公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?！洞壬品ā纷鲞@樣的制度設(shè)計(jì)，主要是考慮到充分發(fā)揮慈善信托設(shè)立簡(jiǎn)便、機(jī)制靈活的特點(diǎn)，不再為之設(shè)置更為復(fù)雜嚴(yán)格的設(shè)立程序，鼓勵(lì)更多社會(huì)力量利用慈善信托這種形式參與慈善事業(yè)。除了依法備案相關(guān)規(guī)定之外，《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》、《慈善信托管理辦法》對(duì)依法管理和監(jiān)督也明確規(guī)定。因此，為了依法做好備案和監(jiān)管工作，建議民政部門(mén)和銀監(jiān)部門(mén)必須按照各自職責(zé)分工，注重堅(jiān)持兩手抓、兩手都要硬：一手抓依法備案，提升工作能力，做好服務(wù)工作，支持上海慈善信托健康發(fā)展；一手抓依法監(jiān)管，注重研究探索，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，促進(jìn)上海慈善信托有序發(fā)展。

六是慈善信托應(yīng)成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集“新渠道”。2017年6月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》正式印發(fā)?！兑庖?jiàn)》指出：不斷拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集渠道，鼓勵(lì)通過(guò)慈善捐贈(zèng)、設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域。近年來(lái)，上海金融業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，取得了明顯成效。信托作為金融業(yè)的支柱之一，履行社會(huì)責(zé)任也是責(zé)無(wú)旁貸。《慈善法》第五章單獨(dú)規(guī)范了“慈善信托”，明確了慈善信托的備案制度、確定了受托人、監(jiān)察人的范圍，明晰了受托人、監(jiān)察人的義務(wù)，規(guī)定了慈善信托的法律適用，為包括信托在內(nèi)的金融業(yè)履行社會(huì)責(zé)任進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。慈善信托在履行社會(huì)責(zé)任時(shí)，通過(guò)涉足社區(qū)慈善領(lǐng)域，將慈善與信托相互結(jié)合，可以使社區(qū)愛(ài)心的星星之火成為燎原之勢(shì)，讓財(cái)富創(chuàng)造更大社會(huì)價(jià)值。因此，在加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理、夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的新形勢(shì)下，建議政府部門(mén)要積極引導(dǎo)慈善信托有效涉足社區(qū)慈善領(lǐng)域，成為拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集的“新渠道”，形成慈善信托與社區(qū)基金會(huì)、社區(qū)基金優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的新格局。

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