張偉

[摘要]國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，本文分析了紹興市民間資本投資社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀，認(rèn)為存在一些政策障礙、投資模式單一、投資方向過(guò)于集中、民間資本融資體系不完善、土地人才等保障體系不完善等問(wèn)題。提出了以政府為主要推手，通過(guò)相關(guān)政策制定及引導(dǎo)，以加快推進(jìn)紹興民間資本投資社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的建議。

[關(guān)鍵詞]民間資本 社會(huì)事業(yè) 紹興市

2013年8月7日，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)民間資本參與社會(huì)事業(yè)建設(shè)的意見(jiàn)，以鼓勵(lì)民間資本參與社會(huì)事業(yè)建設(shè)發(fā)展。借此，各地積極開(kāi)展研究民間資本能參與的社會(huì)事業(yè)范圍。浙江寧波政府于2014年5月30日通過(guò)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資社會(huì)事業(yè)的意見(jiàn)（試行）》，其中意見(jiàn)確定了民資投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，包括醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、教育事業(yè)、社會(huì)福利事業(yè)和文化體育事業(yè)。浙江發(fā)改委于2015年10月20日通過(guò)《浙江省人民政府關(guān)于全面開(kāi)展縣域經(jīng)濟(jì)體制綜合改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中，意見(jiàn)中提出建立健全鼓勵(lì)和吸引民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的體制機(jī)制。紹興地方民間資本實(shí)力較雄厚，結(jié)合政策導(dǎo)向，可以進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。但是目前尚未有具體的進(jìn)入社會(huì)事業(yè)的機(jī)制，所以針對(duì)紹興地區(qū)民間資本特點(diǎn)，分析進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的困難和障礙，進(jìn)一步推進(jìn)民間資本參與社會(huì)事業(yè)。

一、紹興民間資本參與社會(huì)事業(yè)的現(xiàn)狀

鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域是我國(guó)穩(wěn)固可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)，增加居民收入，拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基本對(duì)策之一。

據(jù)紹興市民政部門(mén)數(shù)據(jù)顯示，2011年，紹興市民間資本投資于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支出是1.09億元。2014年，民間資本投資于諸暨市、嵊州市及新昌縣三地的支出接近15億元。2014年開(kāi)始，紹興民間資本進(jìn)入醫(yī)療機(jī)構(gòu)也很迅速，截至2015年7月底，紹興市已經(jīng)審批的民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)超過(guò)40家，總床位超過(guò)6000張，投資額達(dá)到45億元。

據(jù)紹興市統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，2016年上半年，紹興市民間投資以工業(yè)投資為主。民間投資中73.4%投向基建、技改更新類(lèi)項(xiàng)目，共完成投資730.45億元，增長(zhǎng)8.0%，占項(xiàng)目投資總量的65.6%，其中以工業(yè)投資為主。民間投資中26.6%投向房地產(chǎn)項(xiàng)目，共完成投資264.87億元，同比下降3.5%，占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資總量的87.7%。

2017年1 8月，紹興市民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成投資86.37億元，同比增長(zhǎng)17.3%，較全部投資、民間投資分別高出6.0、13.9個(gè)百分點(diǎn)。分行業(yè)看，民間資本參與文化藝術(shù)業(yè)的投資熱情最為高漲，同比增長(zhǎng)169.0%；交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)郵政業(yè)和教育設(shè)施業(yè)次之，同比分別增長(zhǎng)111.6%和63.5%。

結(jié)合上面的數(shù)據(jù)，自從國(guó)家發(fā)改委2013年出臺(tái)《意見(jiàn)》后，紹興民間資本參與社會(huì)事業(yè)的增長(zhǎng)比率較高，民間資本參與社會(huì)事業(yè)的積極性大幅度提高，民間資本投資的范圍和領(lǐng)域進(jìn)一步拓展，走勢(shì)發(fā)展良好。

二、紹興民間資本參與社會(huì)事業(yè)所面臨的障礙和困難

（一）政策障礙

雖然有政策鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，但在實(shí)踐中，民間資本在前置審批、行業(yè)準(zhǔn)入、行政監(jiān)管等方面遭遇種種歧視性、不公正待遇。社會(huì)事業(yè)用地較難。比如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，政策規(guī)定民間資本可以開(kāi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，符合條件的話(huà)還可以申報(bào)醫(yī)保定點(diǎn)單位，但現(xiàn)實(shí)是申辦下來(lái)的民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)不多。政策難以實(shí)施，使民間資本很難真正進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。

（二）民間資本參與社會(huì)事業(yè)的投資模式有待創(chuàng)新、投資方向過(guò)于集中

紹興地區(qū)民間資本投資機(jī)制是直接投資為主，且是獨(dú)資較多，比較單一。且受風(fēng)險(xiǎn)和資金的影響，紹興民間資本投資社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目多是低端、資金總額需求不是很多的項(xiàng)目，且容易出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象，形成同項(xiàng)目民間資本之間的競(jìng)爭(zhēng)。而高端、有風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目則極少涉及。

（三）民間資本的融資體系不夠完善

缺乏有效引導(dǎo)民間資本計(jì)入社會(huì)事業(yè)的金融體系，零散的民間資本存在形式導(dǎo)致資金規(guī)模不能擴(kuò)大。因此，有效集中零散的民間資本是現(xiàn)在投資模式改革需要注意的問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的民間資本大多是自籌資金，融資渠道窄、抵押貸款難是制約民間資本介入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的重要原因之一。融資難的原因首先是社會(huì)事業(yè)的公益色彩讓銀行在貸款方面，對(duì)企業(yè)可以提供的抵押物十分謹(jǐn)慎。其次，由于社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金回籠相對(duì)緩慢，日常經(jīng)營(yíng)收入偏低，銀行對(duì)于是否可以有穩(wěn)定的現(xiàn)金流持保留態(tài)度。實(shí)際上，社會(huì)事業(yè)上涉及的資產(chǎn)在抵押、質(zhì)押、擔(dān)保上都存在制度障礙。

（四）民間資本短期趨利性和社會(huì)事業(yè)需要長(zhǎng)效投資的矛盾

民間資本一般都有很強(qiáng)的快速獲利的特征。投資者希望資金投入后能快速獲得回報(bào)。但是由于社會(huì)事業(yè)是一個(gè)側(cè)重社會(huì)效益的行業(yè)，具有公益性，且通常投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、利潤(rùn)低等特點(diǎn)，所以民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)后在經(jīng)費(fèi)方面經(jīng)常會(huì)面臨比較困難的境地。

（五）建設(shè)用地及人才引入存在較大困難

從紹興民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)情況來(lái)看，建設(shè)用地可以按照政策享受劃撥或出讓的土地。但是，實(shí)際操作中，各級(jí)政府的出發(fā)點(diǎn)不同，會(huì)出現(xiàn)投資者很積極，政府高層領(lǐng)導(dǎo)很支持，社會(huì)各界需求者都很歡迎，但是在掌管土地的基層政府，則由于社會(huì)事業(yè)相關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益不明顯，不能快速提升政府的政績(jī)，因此積極性很低。

民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域中人才也是一個(gè)大問(wèn)題。由于社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的人才往往都是事業(yè)單位編制，民間資本進(jìn)入后，相關(guān)領(lǐng)域都是民辦人才。由于民辦社會(huì)事業(yè)單位人才在工資待遇、社會(huì)保障、醫(yī)療保障、職稱(chēng)評(píng)定、年底評(píng)優(yōu)等方面和公辦社會(huì)事業(yè)單位存在一定差距。因此，人才引進(jìn)后，也很難留下來(lái)。

三、推進(jìn)紹興民間資本參與社會(huì)事業(yè)的對(duì)策

（一）制定相關(guān)扶持政策，引導(dǎo)民間資本投資

明確民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)各領(lǐng)域的資質(zhì)條件，全面清理整合涉及民間資本投資社會(huì)事業(yè)的行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，推進(jìn)網(wǎng)上審批，提高審批效率。建立健全民間資本的退出機(jī)制，允許民間資本退出；如果從事非營(yíng)利性活動(dòng)，并享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策的，并適當(dāng)減免行政事業(yè)收費(fèi)，并給予使用水電氣的話(huà)以民用價(jià)格計(jì)價(jià)政策。稅收方面也應(yīng)有相應(yīng)的優(yōu)惠政策。對(duì)于非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)應(yīng)給予所得稅、房產(chǎn)稅的免征政策；對(duì)于營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)應(yīng)給予一定稅收減免政策。對(duì)于民間資本分紅再投資入社會(huì)事業(yè)的，應(yīng)給予稅收減免。

（二）政府合理引導(dǎo)民間資本投資方向，鼓勵(lì)其投資各層次社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域

政府應(yīng)出臺(tái)政策，引導(dǎo)民間資本投資方向。在社會(huì)事業(yè)各領(lǐng)域形成“高”、“中”、“低”各層次都有民間資本投資的狀態(tài)。比如以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)2016年末，紹興市60歲以上的人口為105.35萬(wàn)人，比重為23.7%，比上年提高0.9個(gè)百分點(diǎn)。隨著老齡化的問(wèn)題日益嚴(yán)重，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求越來(lái)越大。而現(xiàn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)太簡(jiǎn)單，隨著人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不能滿(mǎn)足需求。政府應(yīng)引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資方向，不能只是低檔設(shè)施為主，僅提供吃住等簡(jiǎn)單的生活照料服務(wù)項(xiàng)目，還應(yīng)拓展服務(wù)項(xiàng)目，如提供醫(yī)療服務(wù)，文化娛樂(lè)服務(wù)、心理咨詢(xún)服務(wù)等項(xiàng)目。甚至可以做成集教育、醫(yī)療、休閑、購(gòu)物、酒店、文化、藝術(shù)于一體的高端老年生活社區(qū)。

（三）引進(jìn)民間資本投資的新興模式

現(xiàn)階段我國(guó)民間資本經(jīng)營(yíng)社會(huì)事業(yè)主要模式（溫順生等，2014）有：政府主辦；政府主導(dǎo)，民辦公助、公建民營(yíng)模式；政府資助，機(jī)構(gòu)主辦，連鎖經(jīng)營(yíng)模式；政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式。目前提的比較多的就是政府主導(dǎo)，民辦公助、公建民營(yíng)模式，該模式也就是BOT模式，通過(guò)建設(shè)階段、經(jīng)營(yíng)階段、轉(zhuǎn)移階段三階段進(jìn)行引入民間資本。紹興市應(yīng)根據(jù)本市發(fā)展需求，民間資本投資意愿，來(lái)選擇合適的投資模式，改變?cè)瓉?lái)的民間資本獨(dú)資的模式。

（四）加大財(cái)政支持力度，從政策上幫助拓寬民間資本的融資渠道

加大財(cái)政資金扶持民間資本投資參與社會(huì)事業(yè)的資金規(guī)模，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵(lì)民間資本參與。可以嘗試設(shè)立社會(huì)事業(yè)投資基金，并組建基金管理公司。鑒于社會(huì)事業(yè)投資基金和其他基金不同，社會(huì)事業(yè)投資基金投資回報(bào)較低甚至沒(méi)有回報(bào)，有一定公益性，所以政府應(yīng)出臺(tái)該基金的收益補(bǔ)償措施以及基金的贖回和質(zhì)押的特殊規(guī)定，以引導(dǎo)民間資本參與。也可以結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)，拓展民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)的融資渠道。如通過(guò)眾籌的方式進(jìn)行股權(quán)投資方式融資。

（五）建立收益補(bǔ)償機(jī)制，以緩和民間資本短期趨利性和社會(huì)事業(yè)需要長(zhǎng)效投資的矛盾

通過(guò)政府補(bǔ)貼，幫助投資回報(bào)率較低的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，對(duì)投資者進(jìn)行一定的補(bǔ)償，轉(zhuǎn)移投資者的一部分投資風(fēng)險(xiǎn)，從而鼓勵(lì)投資者進(jìn)入該領(lǐng)域。這種方式也是最直接補(bǔ)償投資者的方式。當(dāng)然，也可以通過(guò)政策調(diào)節(jié)，對(duì)于民間資本投入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域給予更為優(yōu)惠政策傾斜。如收費(fèi)的路橋隧道可以通過(guò)延長(zhǎng)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期，補(bǔ)償投資者。

（六）提高社會(huì)事業(yè)用地及人才保障水平

建議紹興市各級(jí)政府在新增用地規(guī)劃中預(yù)留一定比例的社會(huì)事業(yè)用地，并且保障民間資本與公辦機(jī)構(gòu)等享有同等用地待遇。對(duì)于非營(yíng)利性社會(huì)事業(yè)可以通過(guò)劃撥方式取得土地使用權(quán)，但不得擅自改變土地用途?？梢栽O(shè)立社會(huì)事業(yè)示范園區(qū)試點(diǎn)，提升用地效率，從而產(chǎn)生一定規(guī)模效應(yīng)。也可以鼓勵(lì)民間資本將自己所擁有的土地使用權(quán)投入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，通過(guò)政策制定給予相對(duì)應(yīng)的優(yōu)惠政策。

對(duì)于人才方面，應(yīng)從政策方面進(jìn)行保障。對(duì)民辦社會(huì)事業(yè)單位的人才，在工資待遇工資待遇、社會(huì)保障、醫(yī)療保障、職稱(chēng)評(píng)定、年底評(píng)優(yōu)等方面參照公辦社會(huì)事業(yè)單位的同類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)享受。同時(shí)鼓勵(lì)公辦社會(huì)事業(yè)單位人才去民辦社會(huì)事業(yè)單位。對(duì)于退休的專(zhuān)家，可以進(jìn)行返聘方式，引進(jìn)人才。