趙珍

一、當(dāng)前地方政府融資模式

2014年8月，修訂后的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府舉債只能發(fā)行政府債券，不得以其他任何方式舉債。同年10月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，地方政府不能通過(guò)企業(yè)事業(yè)單位舉債，企事業(yè)單位債務(wù)也不能推給政府來(lái)還。地方政府僅允許在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務(wù)。目前地方政府債券有一般債券（無(wú)收益的公益性事業(yè)，主要由一般公共預(yù)算收入償還）和專項(xiàng)債券（有收益的公益性事業(yè)，由對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還）兩類。

2017年地方政府專項(xiàng)債券得到較快發(fā)展。財(cái)政部6月印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法”），7月又印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法”），在短短兩個(gè)月的時(shí)間，財(cái)政部批準(zhǔn)發(fā)行兩種地方專項(xiàng)債券。7月28日，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人專門提到規(guī)范地方政府舉債融資行為開(kāi)前門，尤其是推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券管理。8月2日，財(cái)政部又印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》，標(biāo)志著中國(guó)版地方政府市政項(xiàng)目“收益?zhèn)蓖瞥?。由此可推斷，未?lái)有可能繼續(xù)擴(kuò)大專項(xiàng)債，這將是一個(gè)趨勢(shì)。

除了以上正規(guī)融資模式外，當(dāng)前的地方政府還可以通過(guò)PPP模式、政府購(gòu)買服務(wù)以及政府產(chǎn)業(yè)基金等渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)政府融資辦事的目的。

二、當(dāng)前政府投融資模式下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2014年以后，基于“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，明確取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能”①出自《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）。背景下，一些地方政府開(kāi)始憑借PPP、政府購(gòu)買服務(wù)以及政府產(chǎn)業(yè)基金等非債券發(fā)行渠道來(lái)繼續(xù)擴(kuò)張地方債務(wù)。其中PPP項(xiàng)目被看作是化解地方政府債務(wù)存量、放緩債務(wù)增速的一種新型渠道。與此同時(shí)，新一輪政府隱性債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

（一）地方政府舉債的顯性風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府在不能自行舉債、融資受到限制的背景下，主要通過(guò)融資平臺(tái)公司等方式舉借政府性債務(wù)，由于沒(méi)有賦予地方政府規(guī)范的舉債權(quán)限，而負(fù)債主體又是缺乏預(yù)算管理的融資平臺(tái)，債務(wù)資金使用效益受限，局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。新《預(yù)算法》實(shí)施后，正式打開(kāi)地方政府發(fā)債融資大門。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，各級(jí)地方政府融資需求仍然較大，除存量債務(wù)外，對(duì)新增債務(wù)仍有較大需求。因此，要控制債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)難度較大。即使當(dāng)前國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，但由于舉債權(quán)利與償債責(zé)任相脫節(jié)，且由于債務(wù)周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致有些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，而領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核仍然過(guò)于強(qiáng)調(diào)GDP，短期內(nèi)地方政府重項(xiàng)目建設(shè)、輕債務(wù)管理，地方政府以需求為導(dǎo)向大量舉債的沖動(dòng)較難控制。借鑒國(guó)外政府破產(chǎn)機(jī)制，如果我國(guó)承認(rèn)地方政府是可以破產(chǎn)的，事實(shí)上，我國(guó)許多地方政府舊債未還，新債不斷，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，它們雖無(wú)破產(chǎn)之名，但早已有破產(chǎn)之實(shí)。

（二）PPP推進(jìn)中的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.PPP推進(jìn)速度過(guò)快，存在一定隱憂

2014年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)43號(hào)文），提出推廣使用PPP模式后，截至2016年年底，財(cái)政部已收錄全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目1.1萬(wàn)個(gè)，覆蓋能源、交通、水利、環(huán)保、市政等19個(gè)主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，投資額達(dá)13.5萬(wàn)億元。據(jù)一些省市反映，PPP雖然優(yōu)勢(shì)明顯，但由于推進(jìn)速度過(guò)快，前期準(zhǔn)備時(shí)間短，短期內(nèi)很難判斷所有項(xiàng)目的規(guī)范性，速度過(guò)快必然影響實(shí)施效果，且這一現(xiàn)象在全國(guó)較為普遍。當(dāng)前要避免盲目的追求數(shù)量而忽視項(xiàng)目質(zhì)量問(wèn)題，由于PPP項(xiàng)目落地需要較長(zhǎng)的周期，且需要通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證等，但現(xiàn)實(shí)往往可能存在部分項(xiàng)目的論證流于形式，從發(fā)起到簽約，過(guò)于追求速度，難免埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)PPP過(guò)度追捧，特別是片面夸大其融資功能往往會(huì)造成地方政府的隱性債務(wù)，很容易形成地方債務(wù)的新一輪擴(kuò)張。反之，如果是真正的好項(xiàng)目，何需著急，政府和社會(huì)資本會(huì)自然謀求合作，實(shí)現(xiàn)共贏。

2.“偽PPP”項(xiàng)目違規(guī)負(fù)債

新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府只能通過(guò)發(fā)行政府債券舉債。國(guó)發(fā)43號(hào)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，地方政府不能通過(guò)其他任何方式舉債。但新《預(yù)算法》實(shí)施后，一些地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保事件仍時(shí)有發(fā)生。由于通過(guò)PPP渠道舉債具有隱蔽性，在當(dāng)期政府的負(fù)債清單上不直接體現(xiàn)，且PPP項(xiàng)目一般在30年左右，時(shí)間很長(zhǎng)，由此所涉及的地方財(cái)政支出也將是長(zhǎng)期的。因此，各地政府在實(shí)際操作中過(guò)分夸大其化債作用，不顧現(xiàn)實(shí)，違背財(cái)政可承受力和物有所值原則，“一窩蜂”實(shí)施PPP項(xiàng)目，甚至出現(xiàn)“明股實(shí)債”、在PPP項(xiàng)目中做固定回報(bào)甚至違規(guī)給出承諾函等“偽PPP”項(xiàng)目。具體來(lái)看，實(shí)際上既然構(gòu)成地方政府的長(zhǎng)期支出，今后一旦出現(xiàn)違約延遲支付，也就說(shuō)明具備政府債務(wù)的實(shí)質(zhì)，地方政府存在未來(lái)償債風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部多次發(fā)文規(guī)范PPP項(xiàng)目，嚴(yán)禁通過(guò)回購(gòu)安排、保底承諾、“明股實(shí)債”等方式進(jìn)行變相融資，但一些地方政府并未收斂。為吸引社會(huì)資本的進(jìn)入，政府會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目，甚至對(duì)一些“偽PPP”項(xiàng)目給予財(cái)政補(bǔ)貼，一定程度上將利率風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府，這無(wú)疑會(huì)形成政府的或有負(fù)債，增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.PPP項(xiàng)目執(zhí)行中存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，PPP項(xiàng)下債務(wù)核算不明確將會(huì)帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而目前多數(shù)國(guó)家（含中國(guó)）將PPP作為表外融資工具，不納入政府債。我國(guó)部分地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)PPP作為政府融資工具的作用，為吸引社會(huì)資本，對(duì)各參與方的權(quán)責(zé)不予明確，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)項(xiàng)目，導(dǎo)致地方政府現(xiàn)實(shí)中承擔(dān)了隱性風(fēng)險(xiǎn)及無(wú)限的連帶責(zé)任。在PPP項(xiàng)目長(zhǎng)周期運(yùn)營(yíng)中，地方政府需要對(duì)兩類項(xiàng)目——政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，如果此類政府支出的測(cè)算不充分，且沒(méi)有納入中期財(cái)政規(guī)劃，或者雖然納入，但實(shí)際上無(wú)法逐年安排預(yù)算支出，導(dǎo)致政府違約PPP項(xiàng)目合同，無(wú)法履行支付義務(wù)，最終就會(huì)形成直接債務(wù)，一旦大量集中出現(xiàn)，未來(lái)財(cái)政承受力將受到?jīng)_擊。

此外，PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中重施工建設(shè)、輕產(chǎn)業(yè)運(yùn)管的現(xiàn)象普遍。很多社會(huì)資本過(guò)于短視逐利，為了提前獲得項(xiàng)目的施工利潤(rùn)，將建設(shè)期的施工規(guī)模和占比盡量做大，完全不考慮項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，有些社會(huì)資本甚至直接跟政府簽訂回購(gòu)協(xié)議。這不僅與PPP模式的推廣初衷相悖，雙方無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，而且會(huì)造成政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的低估。

（三）依托產(chǎn)業(yè)基金變相融資的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一些地方政府為了滿足法律規(guī)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資需求等，以產(chǎn)業(yè)基金名目出現(xiàn)的PPP迅速發(fā)展并成為目前地方政府日益重要的新融資方式。產(chǎn)業(yè)基金作為財(cái)務(wù)投資的屬性，現(xiàn)實(shí)中在項(xiàng)目上以表外融資形式出現(xiàn)，不增加地方債務(wù)，但實(shí)際上卻要求地方政府出具“安慰函”并以土地出讓收入作為擔(dān)保，甚至是通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式將產(chǎn)業(yè)基金本息納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。從表面上看，產(chǎn)業(yè)基金以股權(quán)方式進(jìn)入PPP項(xiàng)目，但其本質(zhì)仍屬于“明股實(shí)債”，變相增加地方政府的隱性債務(wù)，這是國(guó)發(fā)43號(hào)文所禁止的。

（四）假借政府購(gòu)買服務(wù)變相融資的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

由于受年度PPP項(xiàng)目支出占一般公共預(yù)算支出比例不得超過(guò)10%的限制，社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和政府都希望通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的簡(jiǎn)單操作方法來(lái)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他融資服務(wù)，政府購(gòu)買服務(wù)方式逐漸成為地方政府公益類基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要方式之一，作為國(guó)發(fā)43號(hào)文之后最大的違規(guī)融資渠道，又被《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱87號(hào)文）堵死，地方融資瓶頸凸顯。實(shí)際上，有關(guān)文件明確規(guī)定采購(gòu)貨物、工程不屬于政府購(gòu)買服務(wù)范圍，且要先有預(yù)算安排再去購(gòu)買。一些地方根本沒(méi)有錢，卻以政府購(gòu)買服務(wù)名義，用假協(xié)議變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍和超越管理權(quán)限延長(zhǎng)政府購(gòu)買服務(wù)期限等嚴(yán)重問(wèn)題，加劇地方財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

習(xí)近平在講話中指出，當(dāng)今世界，發(fā)展和變革風(fēng)起云涌。站在歷史前進(jìn)的十字路口，我們應(yīng)該認(rèn)清世界大勢(shì)，把握經(jīng)濟(jì)脈動(dòng)，明確未來(lái)方向，解答時(shí)代命題。堅(jiān)持推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，構(gòu)建開(kāi)放型亞太經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，培育增長(zhǎng)新動(dòng)能。堅(jiān)持完善互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)包容聯(lián)動(dòng)發(fā)展。堅(jiān)持深化伙伴關(guān)系，攜手應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)。

（五）其他隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府除了當(dāng)年舉借的新債，每年還有大量的存量債務(wù)需要償還，若到期的債務(wù)未能及時(shí)償還，地方政府就會(huì)面臨其他風(fēng)險(xiǎn)。比如，省以下地方政府為了償還到期債務(wù)，采用違法違規(guī)的方式籌集資金或者向上級(jí)政府求助，將自己的償債壓力轉(zhuǎn)移到其他組織或者上級(jí)政府，由此將會(huì)產(chǎn)生一系列的連帶風(fēng)險(xiǎn)。此外，現(xiàn)有債務(wù)資金多集中在基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，未來(lái)大多形成無(wú)經(jīng)濟(jì)效益或低經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)，難以產(chǎn)生覆蓋債務(wù)的現(xiàn)金流，這無(wú)疑增加地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)。此外，一些地方政府對(duì)債務(wù)資金的利用效率不夠高，造成資金沉淀，或是未按照對(duì)應(yīng)項(xiàng)目使用而挪作它用，使債務(wù)資金未能合理利用，發(fā)揮不了應(yīng)有的效用，一定程度上增加了地方政府舉債的成本，長(zhǎng)期以來(lái)也是隱性風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)了解，一段時(shí)期內(nèi)一些地方金融機(jī)構(gòu)投向政府購(gòu)買服務(wù)的資金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)地方合規(guī)PPP的資金額度。實(shí)際上，從單個(gè)項(xiàng)目來(lái)看，某項(xiàng)政府購(gòu)買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)肯定不會(huì)很高，但如果地方政府與不同的金融機(jī)構(gòu)在各個(gè)領(lǐng)域都做政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，采取一對(duì)多的合作方式，而每一個(gè)金融機(jī)構(gòu)卻無(wú)法全面掌握地方政府總體合作情況，最終各個(gè)項(xiàng)目累計(jì)交錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)非常高，地方政府債務(wù)短期內(nèi)大幅激增，導(dǎo)致地方政府債務(wù)限額形同虛設(shè)，從而引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（六）各方持觀望態(tài)度影響后續(xù)效率

2017年以來(lái)，財(cái)政部對(duì)地方違法違規(guī)舉債行為問(wèn)責(zé)力度持續(xù)加大，各省各級(jí)地方政府對(duì)相關(guān)文件的重視程度也明顯提高，狠抓落實(shí)。實(shí)際上，對(duì)于地方政府而言，最擔(dān)心的不僅是文件對(duì)于違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的約束，還有問(wèn)責(zé)處罰地方違法違規(guī)舉債行為的“真格”，目前已有多位地方官員受到處分。實(shí)際上，早在2016年6月，內(nèi)蒙古等4個(gè)省區(qū)政府約定以政府購(gòu)買服務(wù)名義支付委托代建項(xiàng)目的建設(shè)資金，涉及融資175.65億元。2017年1月，財(cái)政部發(fā)函要求重慶、山東、內(nèi)蒙古、河南、四川等?。▍^(qū)、市）政府問(wèn)責(zé)違法違規(guī)舉債、擔(dān)保行為，多位官員受到撤職、降級(jí)、黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分等。4月，財(cái)政部致函江蘇省政府，建議問(wèn)責(zé)15個(gè)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保、融資平臺(tái)公司違規(guī)抵押發(fā)債的問(wèn)題，要求地方處理相關(guān)責(zé)任人。6月，財(cái)政部通報(bào)河南省駐馬店市利用政府購(gòu)買服務(wù)名義違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題，該地融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人被撤職。可以說(shuō)，違規(guī)舉債清查和責(zé)任人的追責(zé)力度不斷加大。

從近期的文件出臺(tái)和問(wèn)責(zé)通報(bào)可以反映出，這輪政府債務(wù)強(qiáng)監(jiān)管后，地方政府都比較焦慮迷茫，因?yàn)橐郧安捎玫娜谫Y手段被明文禁止，不少地方政府領(lǐng)導(dǎo)想做事且必須做事但又不想碰高壓線被問(wèn)責(zé)，處于觀望狀態(tài)。同樣的，87號(hào)文一出，銀行出于風(fēng)險(xiǎn)考慮立即停貸，許多地方涉及政府購(gòu)買服務(wù)的新增貸款停了，下面的融資平臺(tái)都暫停了，都在等待上級(jí)銀行下發(fā)后續(xù)具體文件。從長(zhǎng)期來(lái)看，部分地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，且未來(lái)一旦出現(xiàn)政府違約，中央政府明確不會(huì)兜底，省級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極高。

三、近期地方政府債務(wù)約束政策梳理

過(guò)去幾年，我國(guó)為解決地方政府債務(wù)問(wèn)題一直積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。自2014年新修訂《預(yù)算法》，到同年國(guó)發(fā)43號(hào)文，到2016年國(guó)辦函88號(hào)文，再到2017年財(cái)政部相繼發(fā)布的《進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱50號(hào)文）和87號(hào)文。由此，我國(guó)涉及約束地方政府規(guī)范舉債的政策體系已初步形成，并基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋。

表1 近年來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)有約束的文件

續(xù)表

四、存在問(wèn)題的原因

（一）地方政府融資需求迫切——以西部某地為例

1.收入增長(zhǎng)速度趨緩。當(dāng)前，全國(guó)各地財(cái)政收入增速放緩趨勢(shì)日漸明朗，從“十二五”看，新疆公共預(yù)算收入增幅2011-2015年分別為43.9%、26.2%、24.2%、13.6%、3.8%，呈逐年趨緩走勢(shì)①2016年《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》。。與此同時(shí)，財(cái)政剛性支出居高不下，其公共預(yù)算支出由2011年的2284億元增加到2015年的3805億元，年均增長(zhǎng)13.6%。2016年公共預(yù)算收入完成1299億元，同比增長(zhǎng)-2.4%；公共預(yù)算支出完成4141.4億元，同比增長(zhǎng)8.9%。長(zhǎng)期來(lái)看，收支矛盾日趨嚴(yán)重。

2.各地投資任務(wù)艱巨。2017年2月，某地政府提出當(dāng)年社會(huì)固定資產(chǎn)投資1.5萬(wàn)億元的目標(biāo)，主要涉及農(nóng)林水、綜合交通、能源、信息產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)和建筑業(yè)、制造業(yè)、商貿(mào)流通及其他方面投資等十大領(lǐng)域。這不僅關(guān)系到2017年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還關(guān)系到“一帶一路”戰(zhàn)略。投資目標(biāo)比2016年的完成數(shù)9984億元增長(zhǎng)50.2%。其中，按投資領(lǐng)域看，對(duì)綜合交通、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)、制造業(yè)等領(lǐng)域的計(jì)劃投資超過(guò)2000億元；按投資地域看，對(duì)省會(huì)城市等地市的計(jì)劃投資額度最高，均在2000億元以上。各地各行業(yè)黨政“一把手”作為第一責(zé)任人要求履職擔(dān)當(dāng)，把固定資產(chǎn)投資工作納入年度重點(diǎn)工作，各級(jí)地方政府的責(zé)任重，資金需求迫切，完全依靠政府當(dāng)期收入恐怕難以解決資金問(wèn)題，亟需拓寬政府融資渠道。

（二）地方政府債券融資難以滿足

雖然新《預(yù)算法》及相關(guān)制度有嚴(yán)格要求，但個(gè)別地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保事件時(shí)有發(fā)生，例如，2017年4月，西部某地通報(bào)轄區(qū)內(nèi)四個(gè)縣、區(qū)存在政府置換債券資金挪用、沉淀和遲撥，以及未按照對(duì)應(yīng)項(xiàng)目?jī)斶€存量債務(wù)問(wèn)題，責(zé)令限期整改②地方債管理財(cái)政局長(zhǎng)親自抓，中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2017-05-09。。實(shí)際上，無(wú)論是轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，還是改善民生、維護(hù)穩(wěn)定，以及償還舊債，各級(jí)地方政府各方面支出需求都很大，與地方政府履行職能和償還前期債務(wù)等資金需求相比，僅僅依靠財(cái)政收入和發(fā)債籌資的投入資金畢竟有限，財(cái)力缺口依舊較大，因此拓寬政府融資渠道有著重要的意義。

（三）利用其他金融工具的籌資能力不足

當(dāng)前地方政府各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)不斷加重，巨額融資需求依然存在，以往過(guò)多依賴土地財(cái)政和政府債務(wù)方式融資的手段又日漸趨緊，而現(xiàn)有的合法融資渠道又滿足不了建設(shè)需求。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)下，如何做好當(dāng)年有效投資，是擺在各地政府面前的一道難題。國(guó)家要求各地積極推進(jìn)投融資體制改革，沿海一些省市在投融資創(chuàng)新方面有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，但西部地區(qū)投融資方面總體上還有一定的差距。地方政府調(diào)控金融，綜合運(yùn)用各種金融市場(chǎng)工具的手段有限，資本運(yùn)作能力不足，對(duì)已有的政策、資源、資產(chǎn)、資金開(kāi)發(fā)利用不夠，本土的證券、期貨、信托、基金、金融租賃等金融業(yè)態(tài)薄弱，有的還是空白，直接融資比重低。

近年來(lái)，為了支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，西部省區(qū)利用財(cái)政手段與金融工具相融合的平臺(tái)也有一定突破，例如產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，但從西部省區(qū)整體發(fā)展情況來(lái)看，政府主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金存在行政干預(yù)過(guò)多、運(yùn)管經(jīng)驗(yàn)不足以及社會(huì)資本的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮作用等問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的規(guī)范化有待提高。當(dāng)前，在民間投資和房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)“雙降”的背景下，地方投資決不能僅靠政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要通過(guò)不斷的創(chuàng)新，激勵(lì)企業(yè)資本、社會(huì)資本參與，依靠財(cái)政政策和金融工具的創(chuàng)新組合來(lái)催生新的融資渠道。

（四）政府定位模糊

1.政府與市場(chǎng)的定位。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供該由市場(chǎng)配置的，政府就該有選擇地逐步退出；能由市場(chǎng)提供的，優(yōu)先通過(guò)市場(chǎng)配置，政府可以鼓勵(lì)引導(dǎo)扶持；該由政府提供的，政府必須提早規(guī)劃，有重點(diǎn)有步驟地區(qū)域差別化提供。政府為了更好地發(fā)揮作用，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，向社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能方面轉(zhuǎn)變，退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。

2.政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不匹配。由于中央與地方政府之間的事權(quán)劃分不明，需要地方政府參與和承擔(dān)的公共事務(wù)卻越來(lái)越多，但分稅制改革以來(lái)，財(cái)力主要向中央集中，各級(jí)地方政府自有財(cái)力有限，造成事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保民生項(xiàng)目投入，還要滿足保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的剛性需求，在財(cái)力有限的情況下，只能想方設(shè)法、千方百計(jì)地通過(guò)各種途徑來(lái)彌補(bǔ)財(cái)力缺口，其中不可避免地會(huì)存在不合規(guī)甚至不合法的渠道。在當(dāng)前事權(quán)劃分狀態(tài)下，西部省區(qū)的政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的不匹配問(wèn)題更為明顯，加之一些省區(qū)有很多特殊的政府職能和特殊的財(cái)政支出，在現(xiàn)有的中央轉(zhuǎn)移支付制度中沒(méi)有被充分體現(xiàn)出來(lái)，以致出現(xiàn)人均財(cái)力和人均支出在全國(guó)的位次靠前與財(cái)政供給能力不足、基層財(cái)政運(yùn)行困難并存的狀態(tài)，一定程度上制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

五、對(duì)策建議

（一）明確政府定位，發(fā)揮市場(chǎng)作用

當(dāng)前，中央政府限制地方政府舉債，規(guī)范政府債務(wù)管理，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這就是在轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府與市場(chǎng)是分工合作的關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變就是政府干該干的事，其余交給市場(chǎng)來(lái)做，讓市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮更大的作用。2014年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》要求各地全面清理相關(guān)優(yōu)惠政策，這就意味著今后地方政府不能通過(guò)財(cái)稅優(yōu)惠政策等方式來(lái)直接扶持企業(yè)，必須通過(guò)其他方式給予扶持。我國(guó)政府引導(dǎo)基金是從2014年開(kāi)始步入了快速發(fā)展時(shí)期，2015年呈井噴式增長(zhǎng)，2016年更是遍地開(kāi)花。截至2016年12月底，國(guó)內(nèi)政府引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模超過(guò)5.3萬(wàn)億元，其中，僅2016年披露的總目標(biāo)規(guī)模超過(guò)3.1萬(wàn)億元。不同于財(cái)政專項(xiàng)資金，政府引導(dǎo)基金屬于間接性的財(cái)政支持，通過(guò)政府出資設(shè)立引導(dǎo)基金，將傳統(tǒng)的分散在各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政專項(xiàng)資金集中起來(lái)，將行政性分配轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化運(yùn)作，并實(shí)現(xiàn)資金的滾動(dòng)使用，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的激勵(lì)引導(dǎo)和杠桿放大效應(yīng)?？梢哉f(shuō)，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是政府與市場(chǎng)、財(cái)政與金融最好的有機(jī)結(jié)合。

（二）地方政府要建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制

2017年7月，全國(guó)金融工作會(huì)議明確了強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。其實(shí)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先必須要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任。概括起來(lái)主要有兩個(gè)方面：在中央與地方層面，建議結(jié)合各地的實(shí)際情況，依據(jù)較為客觀的指標(biāo)因素分別確定各項(xiàng)目的分配。中央應(yīng)該充分考慮西部省區(qū)的戰(zhàn)略地位和特殊性，將個(gè)別省區(qū)的特殊因素納入轉(zhuǎn)移支付分配的指標(biāo)因素，并大幅度提高計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助系數(shù)，保證其實(shí)現(xiàn)國(guó)家重要戰(zhàn)略和財(cái)政政策目標(biāo)。在地方以下層面，地方政府要建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制①劉尚希：《如何構(gòu)建轄區(qū)財(cái)政體制》.價(jià)值中國(guó)網(wǎng)，2013-02-10。。西部省區(qū)各級(jí)政府要承擔(dān)起“事權(quán)與支出責(zé)任相匹配”的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任，要求政府不僅要承擔(dān)起本級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，而且也要對(duì)所轄區(qū)域的財(cái)政負(fù)有縱向平衡和橫向平衡的責(zé)任；不僅要關(guān)注財(cái)政狀況，還要關(guān)注債務(wù)情況，這個(gè)責(zé)任包括收入實(shí)現(xiàn)的責(zé)任、支出安排的責(zé)任、舉債違約的責(zé)任、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任等等。對(duì)于西部省區(qū)而言，省區(qū)級(jí)政府對(duì)于省區(qū)、地州（市）、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的縱向財(cái)政平衡和各地州（市）之間的橫向財(cái)政平衡負(fù)有明確的責(zé)任；地（市）級(jí)政府對(duì)于地（市）、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的縱向財(cái)政平衡和各縣市之間的橫向財(cái)政平衡負(fù)有明確的責(zé)任；以此類推，形成一級(jí)一級(jí)嚴(yán)格的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任，有利于各級(jí)地方政府的財(cái)力平衡和風(fēng)險(xiǎn)防控等。

（三）在“可為”范疇內(nèi)規(guī)范政府舉債融資行為

2017年以來(lái)，中央不斷完善約束地方政府規(guī)范舉債的政策體系，87號(hào)文將政府購(gòu)買服務(wù)方式作為43號(hào)文之后最大的違規(guī)融資渠道堵死，而50號(hào)文是重點(diǎn)監(jiān)管PPP等變相融資行為，今后要嚴(yán)格遵守《政府采購(gòu)法》和PPP實(shí)施規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為。與此同時(shí)，2017年4月和6月，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部分別印發(fā)PPP相關(guān)規(guī)范引導(dǎo)文件，從不同角度鼓勵(lì)支持項(xiàng)目公司等優(yōu)化融資，多渠道籌集資金，不斷擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，支持PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施。綜上看到，我們既有國(guó)家層面的“不可為”的文件約束，也有相關(guān)部門“可為”的具體文件指導(dǎo)，西部省區(qū)要在相關(guān)文件精神的指導(dǎo)下，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域規(guī)范化推進(jìn)PPP模式，拓寬社會(huì)資本投資渠道，同時(shí)減輕地方政府舉債壓力。我們知道并非所有項(xiàng)目均適用于PPP模式，必須是政策明確規(guī)定的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。首先要辨清政府購(gòu)買服務(wù)和PPP。PPP作為一種特殊的政府購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)該適用PPP的相關(guān)法律法規(guī)等進(jìn)行操作。政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在服務(wù)上，對(duì)于工程建設(shè)投資額超過(guò)后續(xù)服務(wù)成本的項(xiàng)目就不應(yīng)該納入到政府購(gòu)買服務(wù)范圍。嚴(yán)格按照87號(hào)文明確的范圍，僅有棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)可以例外。最關(guān)鍵的是，政府購(gòu)買服務(wù)必須堅(jiān)持先有預(yù)算后購(gòu)買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排。此外，要規(guī)范PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼制度，嚴(yán)格控制補(bǔ)貼范圍和金額，剔除“偽PPP”項(xiàng)目。

（四）做好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

要規(guī)范政府債務(wù)管理，必須要加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，特別要抓緊控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入預(yù)算管理、完善應(yīng)急處置等方面。地方政府要在轄區(qū)內(nèi)分地區(qū)監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，通過(guò)償債率、逾期債務(wù)率和新增債務(wù)率等指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)各地的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，按照債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不同等級(jí)，實(shí)行相應(yīng)應(yīng)急處置方案。同時(shí)，依據(jù)新《預(yù)算法》等有關(guān)政策規(guī)定，地方政府要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制。2017年年底財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，特別是2017年7月中央首次提出對(duì)地方債實(shí)行終身問(wèn)責(zé)并倒查責(zé)任，可以看出中央的力度，地方政府更要將其作為重中之重，對(duì)不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，適時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追責(zé)機(jī)制。針對(duì)之前的債務(wù)清理規(guī)范工作要分類施策，特別要重視已經(jīng)建成的和在建的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，杜絕“半拉子”工程。對(duì)正在談判的項(xiàng)目，停止并整頓；對(duì)即將實(shí)施的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照87號(hào)文執(zhí)行；對(duì)已經(jīng)納入預(yù)算并簽署政府購(gòu)買服務(wù)合同的項(xiàng)目，繼續(xù)按照原協(xié)議執(zhí)行；對(duì)已完工的項(xiàng)目，要適時(shí)把合同修改為政府采購(gòu)工程合同，每年履行付款義務(wù)；對(duì)正在建的項(xiàng)目，可以用當(dāng)年發(fā)的地方政府新增債券置換成政府采購(gòu)工程，也可以轉(zhuǎn)成規(guī)范的PPP模式來(lái)做。實(shí)際操作中，無(wú)論如何轉(zhuǎn)換項(xiàng)目都要明確責(zé)任和資金來(lái)源，需要與項(xiàng)目期內(nèi)財(cái)政預(yù)算掛鉤，逐步盡快實(shí)現(xiàn)過(guò)渡。

（五）創(chuàng)新嘗試地方特有專項(xiàng)債券發(fā)行

據(jù)了解，地方債務(wù)管理部門對(duì)地方政府債務(wù)額度將會(huì)加大寬松力度，發(fā)行專項(xiàng)債券將成為未來(lái)趨勢(shì)，如果專項(xiàng)債務(wù)額度在當(dāng)年債務(wù)限額內(nèi)有余額，可以直接就地方政府投資較大的項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券，通過(guò)對(duì)應(yīng)的收入來(lái)償還債務(wù)。在此背景下，西部省區(qū)可以結(jié)合現(xiàn)有公益性項(xiàng)目的政府投融資缺口，創(chuàng)新嘗試地方特有專項(xiàng)債券發(fā)行，例如農(nóng)村公路專項(xiàng)債券、水利專項(xiàng)債券等等。由于專項(xiàng)債券均由項(xiàng)目未來(lái)產(chǎn)生的收益償還，這部分地方債券額度不列入赤字，國(guó)發(fā)43號(hào)文也再次明確這一思路。目前西部省區(qū)中已發(fā)行的專項(xiàng)債券大都是通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入償還，通常與土地出讓有關(guān)的基金規(guī)模在政府性基金預(yù)算中占比較高。這也說(shuō)明，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，省以下地方政府的存量債務(wù)或?qū)ｍ?xiàng)債券的償還仍將依賴于土地出讓相關(guān)的收入。西部省區(qū)地方政府今后若發(fā)行一些無(wú)收入來(lái)源項(xiàng)目的專項(xiàng)債券，也可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還專項(xiàng)債券本金的條款。

根據(jù)要求，專項(xiàng)債券發(fā)行原則上不超過(guò)5年，西部省區(qū)政府要具體結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際自行確定，建議根據(jù)現(xiàn)有債券期限結(jié)構(gòu)，通過(guò)結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計(jì)今后債券期限結(jié)構(gòu)，既避免期限過(guò)短造成的錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，又降低期限過(guò)長(zhǎng)帶來(lái)資金閑置問(wèn)題。同時(shí)建議部分西部省區(qū)應(yīng)盡早實(shí)現(xiàn)在上交所發(fā)行地方債，鼓勵(lì)非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與投資，促進(jìn)地方債投資主體多元化；鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資專項(xiàng)債券。

［1］關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）.

［2］劉尚希.如何構(gòu)建轄區(qū)財(cái)政體制［EB/OL］.價(jià)值中國(guó)網(wǎng)，2013-02-10.

［3］解讀財(cái)政部87號(hào)文《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》［EB/OL］.互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，2017-06-23.

［4］地方政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目迎整改：轉(zhuǎn)換為PPP或代建模式［EB/OL］.財(cái)新周刊，2017-07-05.