劉穩(wěn)豐 陳坤杰
高等教育財政資源配置事關(guān)高等教育事業(yè)的發(fā)展速度和整體水平。雖然我國高等教育財政性教育經(jīng)費有較大程度的增長,但與社會大眾對高等教育的期盼以及高等教育建設(shè)發(fā)展的需要相比,我國高等教育財政資源配置尚存在一些問題。如何更加科學(xué)合理地配置我國高等教育財政資源,是一個必須面對的現(xiàn)實課題。英國是近現(xiàn)代高等教育體制的發(fā)源地,擁有世界高水平的高等教育??疾觳⒔梃b英國高等教育財政資源配置情況,對于正處于高等教育事業(yè)高速發(fā)展階段的我國,也許不無裨益。
研究英國高等教育財政資源配置情況,有必要簡要回顧其歷史沿革。
英國高等學(xué)校起源于12、13世紀(jì)建立的牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)。12世紀(jì)至18世紀(jì)末,英國的大學(xué)只有6所。進(jìn)入19世紀(jì)后,英國建立了一些新的大學(xué)如蘇格蘭大學(xué)、倫敦大學(xué)等,同時也建立了一些城市大學(xué)。在這一時期,英國各大學(xué)的建設(shè)經(jīng)費主要依靠教會的捐贈,同時受制于教會,政府的財政資源基本上沒有流向高等教育。直到1889年,英國政府才開始對高校配置財政資源。我們可以將英國高等教育財政資源配置的發(fā)展過程,劃分為如下三個階段:
20世紀(jì)初期至70年代中期,屬于英國對高等教育財政資源配置相對穩(wěn)定的時期。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,英國政府意識到大學(xué)的資源已消耗殆盡,迫切需要國家的財力支持。1919年7月,英國財政部成立了大學(xué)撥款委員會(University Grants Committee,UGC),這標(biāo)志著政府與大學(xué)的財政資源配置關(guān)系正式確立。1925年開始,政府承諾每五年給各高校撥款一次,用于高校的辦學(xué)活動。高校每五年制定一個財務(wù)收支需求的規(guī)劃,并將財務(wù)規(guī)劃提交給大學(xué)撥款委員會。大學(xué)撥款委員會在綜合考慮的基礎(chǔ)上,制定整體的財政資源配置計劃交給政府。政府批準(zhǔn)這一計劃后,大學(xué)撥款委員會根據(jù)總體情況和它認(rèn)為的特別優(yōu)先情況,將經(jīng)費分配給各高校。盡管這一時期有戰(zhàn)后的擴(kuò)張、羅斯賓報告、大學(xué)數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)張、多科技院校的創(chuàng)立等里程碑式的事件,對高等教育機(jī)構(gòu)的管理帶來了一定的挑戰(zhàn),但政府對高等教育財政資源配置的相對穩(wěn)定性并沒有受到太大沖擊。
1973年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)使英國經(jīng)濟(jì)元氣大傷。在通貨膨脹和學(xué)生需求增大的壓力下,英國政府已無力兌現(xiàn)五年一個周期的國家財政資源配置的承諾,并最終在1975年不得不放棄這一配置體制,改為三年一個周期的財政資源配置制度。1985年英國政府的高等教育綠皮書《20世紀(jì)90年代英國高等教育的發(fā)展》明確,削減對高等教育的財政支出,而實際上1981年即已施行該政策。大學(xué)撥款委員會不得不接受這一事實,但該委員會同時表示,在分配財政資源時我們不能偏袒大院校而歧視小院校,政府應(yīng)該提供至少達(dá)到20世紀(jì)80年代末同等水平的高等教育財政資源支出??偟目矗?0世紀(jì)70年代中期至90年代中期,英國各高校獲得的財政資源不再有恒定的來源,處于時多時少的波動狀況。圖1可直觀地顯示這種狀況。
圖1 英國高等教育公共開支占國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的比例
第二階段以后,政府的財政資源總量變化不大,但大學(xué)生數(shù)量開始持續(xù)增加。英國政府因為不堪重負(fù),迫切需要有高等教育財政資源配置的新體制。1987年,英國政府發(fā)表《高等教育:應(yīng)付新的挑戰(zhàn)》的白皮書,提出要改組大學(xué)撥款委員會,成立“大學(xué)基金委員會(University Funding Council,UFC)”,取代以前的大學(xué)撥款委員會;創(chuàng)立多科技術(shù)學(xué)院和其他學(xué)院基金委員會(Polytechnics and Colleges Funding Council,PCFC),取代全國公共高等教育咨詢委員會(National Advisory Body for Public Sector Higher Education,NAB);構(gòu)建大學(xué)基金委員會和其他學(xué)院基金委員會為主的“雙重制”財政資源配置體系。1990年,學(xué)生經(jīng)費管理引入代管機(jī)制,生活資助經(jīng)費不再增加。1992年,英國議會通過《繼續(xù)教育與高等教育法》,明確撤銷大學(xué)基金委員會與其他基金委員會,由英國高等教育基金委員會(Higher Education Funding Council for England,HEFCE)負(fù)責(zé)對高等教育機(jī)構(gòu)(大學(xué)、多科技術(shù)學(xué)院和其他高等教育機(jī)構(gòu))進(jìn)行財政資源配置。1997年,東南亞金融危機(jī)下,政府財力不足,在對高等教育撥款中開始引入績效因素,設(shè)立了高等教育質(zhì)量保證署(Quality Assurance Agency for Higher Education,QAA)。2012年,英國政府接受《布朗報告》的建議,大幅調(diào)升學(xué)生學(xué)費,減少高等教育財政資源配置。高等教育財政資源配置機(jī)制的變化,促使高校除獲取國家的財政資源外,還必須努力從其他途徑尋求更多的財力支持,如收取學(xué)費、通過科學(xué)研究獲取經(jīng)費、爭取捐贈等。這也刺激了大學(xué)接納更多的學(xué)生,并努力提高財政資源使用效率。雖然英國政府對高等教育的財政資源配置的力度沒有什么變化,但英國高校的經(jīng)費總量卻在穩(wěn)步上升,這主要得益于非政府經(jīng)費的增加。
英國政府不直接向高等學(xué)校劃撥經(jīng)費,而是將權(quán)力下放給獨立的撥款機(jī)構(gòu)——首先是大學(xué)撥款委員會,然后是大學(xué)基金委員會,現(xiàn)在是高等教育基金委員會。這些獨立的機(jī)構(gòu)作為政府和大學(xué)之間的中介,負(fù)責(zé)對各高校配置財政資源。各大學(xué)制定財政資源需求方案,提交給諸如教育基金委員會這些機(jī)構(gòu)。這些獨立的撥款機(jī)構(gòu)依據(jù)政府制定的辦學(xué)方向、撥款原則,考察分析各大學(xué)的績效和需求,通過公式計算確定大學(xué)需要的經(jīng)費,然后按照嚴(yán)格的程序?qū)ω斦Y源進(jìn)行配置。這些機(jī)構(gòu)配置財政資源時要與大學(xué)簽訂一份財政備忘錄,規(guī)定大學(xué)獲得和使用經(jīng)費必須遵守的一些條款,并對高校使用經(jīng)費情況作周期性評估,確保財政資源的合理使用,并為來年的財政資源配置作重要依據(jù)。
英國政府配置的高校財政資源分為三部分,即教學(xué)經(jīng)費、研究經(jīng)費和其他經(jīng)費。教學(xué)和研究經(jīng)費是英國對高校財政資源配置的主要內(nèi)容,其他經(jīng)費包括促進(jìn)教育發(fā)展的項目經(jīng)費、設(shè)備經(jīng)費、殘疾學(xué)生資助經(jīng)費、繼續(xù)教育課程經(jīng)費和網(wǎng)絡(luò)連接經(jīng)費等。教學(xué)經(jīng)費以公平為原則、以人均為基礎(chǔ),按學(xué)生人數(shù)和教育機(jī)構(gòu)數(shù)量來進(jìn)行配置。研究經(jīng)費的配置要考慮相對科研成本、科研隊伍規(guī)模和科研水平,其中最重要的因素是科研水平。對高??蒲兴降目剂縿t依靠配置主體(如高等教育基金委員會)負(fù)責(zé)實施的科研評估結(jié)果。英國自1986年開始進(jìn)行高??蒲性u估,為每所大學(xué)、每個學(xué)科的綜合科研水平評定等級。在配置財政資源時,配置主體對每個需要考慮的因素予以一定的權(quán)重,通過一套比較成熟的撥款方法——公式撥款法來配置財政資源。2012年以后,教學(xué)經(jīng)費的配置從以公式法為參照的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨椒榛A(chǔ)的績效考量方式;科研經(jīng)費配置則是一以貫之地重點考慮研究成果與水平,同時增加了研究成果轉(zhuǎn)化情況這一因素。
基本程序是:教育大臣與基金委員會商議提出所需財政資源的建議與意見,教育大臣向議會匯報,議會決定高等教育財政資源配置的整體方案和總體額度,將經(jīng)費劃撥給教育部,教育部撥給高等教育基金委員會,再由高等教育基金委員會負(fù)責(zé)分配到各高校。教育部對高等教育基金委員會的配置情況進(jìn)行審查,教育部的會計主管監(jiān)督高等教育基金委員會的撥款并向議會報告撥款使用情況。
程序推進(jìn)的時間節(jié)點是:每年4-11月教育部與高等教育基金委員會研討下一年度高等教育經(jīng)費需求狀況及發(fā)展趨勢,11月議會宣布向高等教育撥款,12月各高校向高等教育基金委員會提供當(dāng)年教學(xué)和科研等情況,1月高等教育基金委員會公布教學(xué)撥款、科研撥款和其他撥款數(shù)額,2月基金委員會計算每一所高校的經(jīng)費數(shù),3月正式宣布財政資源配置情況。
從1918年《教育法》規(guī)定成立大學(xué)撥款委員會開始,英國制定了一系列有關(guān)高等教育財政資源配置的法律及調(diào)研報告,這些調(diào)研報告大都由經(jīng)驗豐富的專家經(jīng)過幾年的深入實證調(diào)查研究而形成,報告中提出的許多有關(guān)英國高等教育財政方面的建議,經(jīng)由政府通過法案或其他的形式確定下來,從宏觀到微觀對高等教育發(fā)展進(jìn)程與方向?qū)嵭杏行У恼{(diào)控。進(jìn)入上世紀(jì)60年代以后,有1960年《安德森報告》、1963年《羅賓斯報告》、1985年《20世紀(jì)90年代英國高等教育的發(fā)展》、1987年《高等教育:應(yīng)付新的挑戰(zhàn)》、1988年《教育改革法》、1992年《繼續(xù)教育和高等教育法》、1997年《迪爾英報告》、2003年《高等教育的未來》、2004年《高等學(xué)校學(xué)費改革草案》、2010年《確保未來的高等教育持續(xù)發(fā)展》、2011年《2011年教育法》以及2015年《2015-2020年發(fā)展規(guī)劃:創(chuàng)建并維持世界一流高等教育的條件》??茖W(xué)合理且與時俱進(jìn)的制度安排和法律設(shè)計,有效保障了高等教育的財政資源配置。
近幾年來,我國高等教育財政資源配置的總量雖有較大幅度的增長,但高等教育財政資源配置的力度不均衡,財政資源配置的具體依據(jù)不公開、程序不透明,財政資源配置缺乏法律制度的規(guī)范和支撐。特別是高等教育財政資源配置的欠公平現(xiàn)象已經(jīng)引發(fā)人們的高度關(guān)注,并影響到我國高等教育的協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展。我們認(rèn)為解決以上問題,可以借鑒英國高等教育財政資源配置體制,從以下四方面改善。
我國將高校分為中央直屬院校、地方院校及民辦院校,分別由教育部直接管理及地方政府管理,但各省經(jīng)濟(jì)狀況各異,即使是同一類型的學(xué)校因為在不同地區(qū)也差別很大。長期以來,我國中央政府或地方政府直接對高校進(jìn)行財政資源配置,這一做法雖然程序簡單,運作快捷,但缺少學(xué)校和社會的參與,運行過程不公開,極易引起權(quán)力濫用和“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。相比之下,英國從大學(xué)撥款委員會發(fā)展到高等教育基金委員會,這些機(jī)構(gòu)雖對政府負(fù)責(zé),但不是政府的附屬機(jī)構(gòu),而是獨立的中介性質(zhì)的機(jī)構(gòu),全面負(fù)責(zé)高校的財政資源配置,充當(dāng)了政府與大學(xué)之間的緩沖器。
我們不可能即刻成立這樣一個中介性質(zhì)的緩沖機(jī)構(gòu),但可以考慮讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事,最終由一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)高校財政資源配置。這個機(jī)構(gòu)接受政府部門的指導(dǎo)與監(jiān)督,但運作上有較強的獨立性。它主要通過審查、評估、確定項目、制訂經(jīng)費分配方案等手段,來貫徹政府的教育政策,實現(xiàn)國家的教育目標(biāo)。設(shè)置這一機(jī)構(gòu)當(dāng)然會增加行政管理的成本,但利于實現(xiàn)資源更公平有效的配置。因為這一機(jī)構(gòu)有充足的時間精力對高等教育財政資源的配置進(jìn)行專業(yè)化的研究和精細(xì)化的計算,做出的財政資源配置方案將更加科學(xué)合理,同時也有利于政府部門從繁雜的資源配置的事務(wù)性工作中解脫出來,專心致志考慮和規(guī)劃高等教育的其他發(fā)展問題,促進(jìn)高校在公平有序競爭的生態(tài)中發(fā)展。
從2012年始,我國財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%以上。但經(jīng)費投入的增加,并沒有減少人們對教育財政資源配置公開透明度的關(guān)注。在我國教育部的網(wǎng)站中,財務(wù)信息只有教育部每年的年度預(yù)算和決算,而高等教育財政資源配置的依據(jù)是什么、具體過程、配置的具體學(xué)校和數(shù)目等信息,人們無從得知。英國為高等教育資源配置建立了一個專門的網(wǎng)站(http://www.hefce.ac.uk/),將所有財政資源方面的信息公布于眾,如運作模式、資金總量、分配方法、撥款參數(shù)、撥款結(jié)果等,均有詳細(xì)的公示,并出版刊物及光碟等。本文認(rèn)為,我國可以借鑒這一方式。第一,建立高等教育財政資源配置網(wǎng)站及發(fā)布同類刊物等。這樣的網(wǎng)站及刊物不僅可以彰顯財政資源配置中的公開與公正,而且有利于促進(jìn)財政資源配置機(jī)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真地對待和細(xì)致公正地行事。第二,細(xì)化公開的內(nèi)容。不僅可以有效防止權(quán)力尋租,減少不必要的誤解和牢騷,而且能使各高校更加清楚計算的依據(jù)以及努力的方向,將時間精力用于推動其內(nèi)涵式發(fā)展。
對各高校進(jìn)行財政資源配置的具體依據(jù)是什么?英國的做法主要是看各高校的績效情況。高等教育基金委員會負(fù)責(zé)高校管理績效的評定,在配置資源時除考慮各高校的現(xiàn)有規(guī)模(如學(xué)生數(shù)量、專業(yè)因素等)并將其作為配置的基數(shù)外,其余則根據(jù)高校設(shè)定的績效指標(biāo)進(jìn)行資源配置,如根據(jù)畢業(yè)生數(shù)字或年度科研成果情況。其余則主要根據(jù)學(xué)校的績效通過競爭確定,有力促進(jìn)各高校在競爭中發(fā)展。而我國教育財政資源配置的基本框架是“綜合定額加專項補助”,基本上沒有考慮高校的辦學(xué)績效,不能顯現(xiàn)資源利用效率對配置的影響。借鑒英國的做法,我國在高等教育財政資源配置中需把握兩點:第一,深入推進(jìn)管辦評分離,利用社會第三方評估機(jī)構(gòu),運用嚴(yán)格的高校評估機(jī)制,對高校教學(xué)與科研效果進(jìn)行令人信服的評估。第二,將評估結(jié)果與財政資源配置掛鉤,將教學(xué)質(zhì)量、科研水平、社會貢獻(xiàn)率等作為財政資源配置的主要依據(jù),建立以績效為導(dǎo)向的財政資源配置機(jī)制。
在全面推進(jìn)依法治國理念指導(dǎo)下,法治同樣應(yīng)該適用于高等教育財政資源配置。如何配置高等教育財政資源,教育主管部門有一些規(guī)章制度,但多為內(nèi)部資料,很少示外,更沒有從法治的高度將財政資源配置作為教育立法內(nèi)容的一部分。英國雖然屬于判例法系國家,但仍一直注重通過立法、規(guī)劃等手段,來指導(dǎo)和調(diào)控高等教育的財政資源配置。相比之下,我國在這方面還有較大努力空間。因此建議:第一,加強高等教育財政配置體制的研究。建立高等教育資源配置的調(diào)查與研究小組,作為國家財政資源配置的參謀機(jī)構(gòu),對我國高等教育資源配置作詳細(xì)的調(diào)研與規(guī)劃,起草我國高等教育財政資源配置的制度文件。第二,建立健全高等教育財政配置法律法規(guī)制度?,F(xiàn)行制度中沒有對各級政府教育經(jīng)費分擔(dān)作出明確具體的規(guī)定,也沒有制約機(jī)制,只做“質(zhì)”的要求,忽視“量”的標(biāo)準(zhǔn)。要在充分調(diào)研、廣泛討論、深入研究的基礎(chǔ)上,從財政資源配置的依據(jù)確定、程序設(shè)置、具體落實、責(zé)任分擔(dān)、責(zé)任追究等方面做出制度安排,并在成熟后上升到條例、法規(guī),如《教育投入法》,使財政資源配置有法可依,推進(jìn)財政資源配置順利、公平與合理的進(jìn)行。
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