劉穩(wěn)豐 陳坤杰

高等教育財政資源配置事關(guān)高等教育事業(yè)的發(fā)展速度和整體水平。雖然我國高等教育財政性教育經(jīng)費有較大程度的增長，但與社會大眾對高等教育的期盼以及高等教育建設(shè)發(fā)展的需要相比，我國高等教育財政資源配置尚存在一些問題。如何更加科學(xué)合理地配置我國高等教育財政資源，是一個必須面對的現(xiàn)實課題。英國是近現(xiàn)代高等教育體制的發(fā)源地，擁有世界高水平的高等教育。考察并借鑒英國高等教育財政資源配置情況，對于正處于高等教育事業(yè)高速發(fā)展階段的我國，也許不無裨益。

一、英國高等教育財政資源配置的發(fā)展過程

研究英國高等教育財政資源配置情況，有必要簡要回顧其歷史沿革。

英國高等學(xué)校起源于12、13世紀(jì)建立的牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)。12世紀(jì)至18世紀(jì)末，英國的大學(xué)只有6所。進入19世紀(jì)后，英國建立了一些新的大學(xué)如蘇格蘭大學(xué)、倫敦大學(xué)等，同時也建立了一些城市大學(xué)。在這一時期，英國各大學(xué)的建設(shè)經(jīng)費主要依靠教會的捐贈，同時受制于教會，政府的財政資源基本上沒有流向高等教育。直到1889年，英國政府才開始對高校配置財政資源。我們可以將英國高等教育財政資源配置的發(fā)展過程，劃分為如下三個階段：

（一）相對穩(wěn)定的財政資源配置階段

20世紀(jì)初期至70年代中期，屬于英國對高等教育財政資源配置相對穩(wěn)定的時期。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國政府意識到大學(xué)的資源已消耗殆盡，迫切需要國家的財力支持。1919年7月，英國財政部成立了大學(xué)撥款委員會（University Grants Committee，UGC），這標(biāo)志著政府與大學(xué)的財政資源配置關(guān)系正式確立。1925年開始，政府承諾每五年給各高校撥款一次，用于高校的辦學(xué)活動。高校每五年制定一個財務(wù)收支需求的規(guī)劃，并將財務(wù)規(guī)劃提交給大學(xué)撥款委員會。大學(xué)撥款委員會在綜合考慮的基礎(chǔ)上，制定整體的財政資源配置計劃交給政府。政府批準(zhǔn)這一計劃后，大學(xué)撥款委員會根據(jù)總體情況和它認為的特別優(yōu)先情況，將經(jīng)費分配給各高校。盡管這一時期有戰(zhàn)后的擴張、羅斯賓報告、大學(xué)數(shù)量和規(guī)模的擴張、多科技院校的創(chuàng)立等里程碑式的事件，對高等教育機構(gòu)的管理帶來了一定的挑戰(zhàn)，但政府對高等教育財政資源配置的相對穩(wěn)定性并沒有受到太大沖擊。

（二）波動的財政資源配置階段

1973年的世界性經(jīng)濟危機使英國經(jīng)濟元氣大傷。在通貨膨脹和學(xué)生需求增大的壓力下，英國政府已無力兌現(xiàn)五年一個周期的國家財政資源配置的承諾，并最終在1975年不得不放棄這一配置體制，改為三年一個周期的財政資源配置制度。1985年英國政府的高等教育綠皮書《20世紀(jì)90年代英國高等教育的發(fā)展》明確，削減對高等教育的財政支出，而實際上1981年即已施行該政策。大學(xué)撥款委員會不得不接受這一事實，但該委員會同時表示，在分配財政資源時我們不能偏袒大院校而歧視小院校，政府應(yīng)該提供至少達到20世紀(jì)80年代末同等水平的高等教育財政資源支出?？偟目?，20世紀(jì)70年代中期至90年代中期，英國各高校獲得的財政資源不再有恒定的來源，處于時多時少的波動狀況。圖1可直觀地顯示這種狀況。

圖1 英國高等教育公共開支占國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的比例

（三）持續(xù)緊縮的財政資源配置階段

第二階段以后，政府的財政資源總量變化不大，但大學(xué)生數(shù)量開始持續(xù)增加。英國政府因為不堪重負，迫切需要有高等教育財政資源配置的新體制。1987年，英國政府發(fā)表《高等教育：應(yīng)付新的挑戰(zhàn)》的白皮書，提出要改組大學(xué)撥款委員會，成立“大學(xué)基金委員會（University Funding Council，UFC）”，取代以前的大學(xué)撥款委員會；創(chuàng)立多科技術(shù)學(xué)院和其他學(xué)院基金委員會（Polytechnics and Colleges Funding Council，PCFC），取代全國公共高等教育咨詢委員會（National Advisory Body for Public Sector Higher Education，NAB）；構(gòu)建大學(xué)基金委員會和其他學(xué)院基金委員會為主的“雙重制”財政資源配置體系。1990年，學(xué)生經(jīng)費管理引入代管機制，生活資助經(jīng)費不再增加。1992年，英國議會通過《繼續(xù)教育與高等教育法》，明確撤銷大學(xué)基金委員會與其他基金委員會，由英國高等教育基金委員會（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）負責(zé)對高等教育機構(gòu)（大學(xué)、多科技術(shù)學(xué)院和其他高等教育機構(gòu)）進行財政資源配置。1997年，東南亞金融危機下，政府財力不足，在對高等教育撥款中開始引入績效因素，設(shè)立了高等教育質(zhì)量保證署（Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA）。2012年，英國政府接受《布朗報告》的建議，大幅調(diào)升學(xué)生學(xué)費，減少高等教育財政資源配置。高等教育財政資源配置機制的變化，促使高校除獲取國家的財政資源外，還必須努力從其他途徑尋求更多的財力支持，如收取學(xué)費、通過科學(xué)研究獲取經(jīng)費、爭取捐贈等。這也刺激了大學(xué)接納更多的學(xué)生，并努力提高財政資源使用效率。雖然英國政府對高等教育的財政資源配置的力度沒有什么變化，但英國高校的經(jīng)費總量卻在穩(wěn)步上升，這主要得益于非政府經(jīng)費的增加。

二、英國高等教育財政資源配置的體制

（一）財政資源配置的執(zhí)行機構(gòu)

英國政府不直接向高等學(xué)校劃撥經(jīng)費，而是將權(quán)力下放給獨立的撥款機構(gòu)——首先是大學(xué)撥款委員會，然后是大學(xué)基金委員會，現(xiàn)在是高等教育基金委員會。這些獨立的機構(gòu)作為政府和大學(xué)之間的中介，負責(zé)對各高校配置財政資源。各大學(xué)制定財政資源需求方案，提交給諸如教育基金委員會這些機構(gòu)。這些獨立的撥款機構(gòu)依據(jù)政府制定的辦學(xué)方向、撥款原則，考察分析各大學(xué)的績效和需求，通過公式計算確定大學(xué)需要的經(jīng)費，然后按照嚴(yán)格的程序?qū)ω斦Y源進行配置。這些機構(gòu)配置財政資源時要與大學(xué)簽訂一份財政備忘錄，規(guī)定大學(xué)獲得和使用經(jīng)費必須遵守的一些條款，并對高校使用經(jīng)費情況作周期性評估，確保財政資源的合理使用，并為來年的財政資源配置作重要依據(jù)。

（二）財政資源配置的內(nèi)容與方法

英國政府配置的高校財政資源分為三部分，即教學(xué)經(jīng)費、研究經(jīng)費和其他經(jīng)費。教學(xué)和研究經(jīng)費是英國對高校財政資源配置的主要內(nèi)容，其他經(jīng)費包括促進教育發(fā)展的項目經(jīng)費、設(shè)備經(jīng)費、殘疾學(xué)生資助經(jīng)費、繼續(xù)教育課程經(jīng)費和網(wǎng)絡(luò)連接經(jīng)費等。教學(xué)經(jīng)費以公平為原則、以人均為基礎(chǔ)，按學(xué)生人數(shù)和教育機構(gòu)數(shù)量來進行配置。研究經(jīng)費的配置要考慮相對科研成本、科研隊伍規(guī)模和科研水平，其中最重要的因素是科研水平。對高?？蒲兴降目剂縿t依靠配置主體（如高等教育基金委員會）負責(zé)實施的科研評估結(jié)果。英國自1986年開始進行高?？蒲性u估，為每所大學(xué)、每個學(xué)科的綜合科研水平評定等級。在配置財政資源時，配置主體對每個需要考慮的因素予以一定的權(quán)重，通過一套比較成熟的撥款方法——公式撥款法來配置財政資源。2012年以后，教學(xué)經(jīng)費的配置從以公式法為參照的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨椒榛A(chǔ)的績效考量方式；科研經(jīng)費配置則是一以貫之地重點考慮研究成果與水平，同時增加了研究成果轉(zhuǎn)化情況這一因素。

（三）財政資源配置的程序

基本程序是：教育大臣與基金委員會商議提出所需財政資源的建議與意見，教育大臣向議會匯報，議會決定高等教育財政資源配置的整體方案和總體額度，將經(jīng)費劃撥給教育部，教育部撥給高等教育基金委員會，再由高等教育基金委員會負責(zé)分配到各高校。教育部對高等教育基金委員會的配置情況進行審查，教育部的會計主管監(jiān)督高等教育基金委員會的撥款并向議會報告撥款使用情況。

程序推進的時間節(jié)點是：每年4-11月教育部與高等教育基金委員會研討下一年度高等教育經(jīng)費需求狀況及發(fā)展趨勢，11月議會宣布向高等教育撥款，12月各高校向高等教育基金委員會提供當(dāng)年教學(xué)和科研等情況，1月高等教育基金委員會公布教學(xué)撥款、科研撥款和其他撥款數(shù)額，2月基金委員會計算每一所高校的經(jīng)費數(shù)，3月正式宣布財政資源配置情況。

（四）財政資源配置的法律保障

從1918年《教育法》規(guī)定成立大學(xué)撥款委員會開始，英國制定了一系列有關(guān)高等教育財政資源配置的法律及調(diào)研報告，這些調(diào)研報告大都由經(jīng)驗豐富的專家經(jīng)過幾年的深入實證調(diào)查研究而形成，報告中提出的許多有關(guān)英國高等教育財政方面的建議，經(jīng)由政府通過法案或其他的形式確定下來，從宏觀到微觀對高等教育發(fā)展進程與方向?qū)嵭杏行У恼{(diào)控。進入上世紀(jì)60年代以后，有1960年《安德森報告》、1963年《羅賓斯報告》、1985年《20世紀(jì)90年代英國高等教育的發(fā)展》、1987年《高等教育：應(yīng)付新的挑戰(zhàn)》、1988年《教育改革法》、1992年《繼續(xù)教育和高等教育法》、1997年《迪爾英報告》、2003年《高等教育的未來》、2004年《高等學(xué)校學(xué)費改革草案》、2010年《確保未來的高等教育持續(xù)發(fā)展》、2011年《2011年教育法》以及2015年《2015-2020年發(fā)展規(guī)劃：創(chuàng)建并維持世界一流高等教育的條件》?？茖W(xué)合理且與時俱進的制度安排和法律設(shè)計，有效保障了高等教育的財政資源配置。

三、對我國高等教育財政資源配置的啟示

近幾年來，我國高等教育財政資源配置的總量雖有較大幅度的增長，但高等教育財政資源配置的力度不均衡，財政資源配置的具體依據(jù)不公開、程序不透明，財政資源配置缺乏法律制度的規(guī)范和支撐。特別是高等教育財政資源配置的欠公平現(xiàn)象已經(jīng)引發(fā)人們的高度關(guān)注，并影響到我國高等教育的協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展。我們認為解決以上問題，可以借鑒英國高等教育財政資源配置體制，從以下四方面改善。

（一）設(shè)立相對獨立的高等教育財政資源配置機構(gòu)

我國將高校分為中央直屬院校、地方院校及民辦院校，分別由教育部直接管理及地方政府管理，但各省經(jīng)濟狀況各異，即使是同一類型的學(xué)校因為在不同地區(qū)也差別很大。長期以來，我國中央政府或地方政府直接對高校進行財政資源配置，這一做法雖然程序簡單，運作快捷，但缺少學(xué)校和社會的參與，運行過程不公開，極易引起權(quán)力濫用和“跑部錢進”現(xiàn)象。相比之下，英國從大學(xué)撥款委員會發(fā)展到高等教育基金委員會，這些機構(gòu)雖對政府負責(zé)，但不是政府的附屬機構(gòu)，而是獨立的中介性質(zhì)的機構(gòu)，全面負責(zé)高校的財政資源配置，充當(dāng)了政府與大學(xué)之間的緩沖器。

我們不可能即刻成立這樣一個中介性質(zhì)的緩沖機構(gòu)，但可以考慮讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事，最終由一個機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)高校財政資源配置。這個機構(gòu)接受政府部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，但運作上有較強的獨立性。它主要通過審查、評估、確定項目、制訂經(jīng)費分配方案等手段，來貫徹政府的教育政策，實現(xiàn)國家的教育目標(biāo)。設(shè)置這一機構(gòu)當(dāng)然會增加行政管理的成本，但利于實現(xiàn)資源更公平有效的配置。因為這一機構(gòu)有充足的時間精力對高等教育財政資源的配置進行專業(yè)化的研究和精細化的計算，做出的財政資源配置方案將更加科學(xué)合理，同時也有利于政府部門從繁雜的資源配置的事務(wù)性工作中解脫出來，專心致志考慮和規(guī)劃高等教育的其他發(fā)展問題，促進高校在公平有序競爭的生態(tài)中發(fā)展。

（二）推進高等教育財政資源配置公開透明

從2012年始，我國財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%以上。但經(jīng)費投入的增加，并沒有減少人們對教育財政資源配置公開透明度的關(guān)注。在我國教育部的網(wǎng)站中，財務(wù)信息只有教育部每年的年度預(yù)算和決算，而高等教育財政資源配置的依據(jù)是什么、具體過程、配置的具體學(xué)校和數(shù)目等信息，人們無從得知。英國為高等教育資源配置建立了一個專門的網(wǎng)站（http：//www.hefce.ac.uk/），將所有財政資源方面的信息公布于眾，如運作模式、資金總量、分配方法、撥款參數(shù)、撥款結(jié)果等，均有詳細的公示，并出版刊物及光碟等。本文認為，我國可以借鑒這一方式。第一，建立高等教育財政資源配置網(wǎng)站及發(fā)布同類刊物等。這樣的網(wǎng)站及刊物不僅可以彰顯財政資源配置中的公開與公正，而且有利于促進財政資源配置機構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)認真地對待和細致公正地行事。第二，細化公開的內(nèi)容。不僅可以有效防止權(quán)力尋租，減少不必要的誤解和牢騷，而且能使各高校更加清楚計算的依據(jù)以及努力的方向，將時間精力用于推動其內(nèi)涵式發(fā)展。

（三）構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的財政資源配置機制

對各高校進行財政資源配置的具體依據(jù)是什么？英國的做法主要是看各高校的績效情況。高等教育基金委員會負責(zé)高校管理績效的評定，在配置資源時除考慮各高校的現(xiàn)有規(guī)模（如學(xué)生數(shù)量、專業(yè)因素等）并將其作為配置的基數(shù)外，其余則根據(jù)高校設(shè)定的績效指標(biāo)進行資源配置，如根據(jù)畢業(yè)生數(shù)字或年度科研成果情況。其余則主要根據(jù)學(xué)校的績效通過競爭確定，有力促進各高校在競爭中發(fā)展。而我國教育財政資源配置的基本框架是“綜合定額加專項補助”，基本上沒有考慮高校的辦學(xué)績效，不能顯現(xiàn)資源利用效率對配置的影響。借鑒英國的做法，我國在高等教育財政資源配置中需把握兩點：第一，深入推進管辦評分離，利用社會第三方評估機構(gòu)，運用嚴(yán)格的高校評估機制，對高校教學(xué)與科研效果進行令人信服的評估。第二，將評估結(jié)果與財政資源配置掛鉤，將教學(xué)質(zhì)量、科研水平、社會貢獻率等作為財政資源配置的主要依據(jù)，建立以績效為導(dǎo)向的財政資源配置機制。

（四）健全高等教育財政資源配置的法律制度

在全面推進依法治國理念指導(dǎo)下，法治同樣應(yīng)該適用于高等教育財政資源配置。如何配置高等教育財政資源，教育主管部門有一些規(guī)章制度，但多為內(nèi)部資料，很少示外，更沒有從法治的高度將財政資源配置作為教育立法內(nèi)容的一部分。英國雖然屬于判例法系國家，但仍一直注重通過立法、規(guī)劃等手段，來指導(dǎo)和調(diào)控高等教育的財政資源配置。相比之下，我國在這方面還有較大努力空間。因此建議：第一，加強高等教育財政配置體制的研究。建立高等教育資源配置的調(diào)查與研究小組，作為國家財政資源配置的參謀機構(gòu)，對我國高等教育資源配置作詳細的調(diào)研與規(guī)劃，起草我國高等教育財政資源配置的制度文件。第二，建立健全高等教育財政配置法律法規(guī)制度?，F(xiàn)行制度中沒有對各級政府教育經(jīng)費分擔(dān)作出明確具體的規(guī)定，也沒有制約機制，只做“質(zhì)”的要求，忽視“量”的標(biāo)準(zhǔn)。要在充分調(diào)研、廣泛討論、深入研究的基礎(chǔ)上，從財政資源配置的依據(jù)確定、程序設(shè)置、具體落實、責(zé)任分擔(dān)、責(zé)任追究等方面做出制度安排，并在成熟后上升到條例、法規(guī)，如《教育投入法》，使財政資源配置有法可依，推進財政資源配置順利、公平與合理的進行。

［1］（英）哈羅德·托馬斯著，劉孫淵譯.高等院校財政資源管理［M］.南京:江蘇教育出版社，2010，39.

［2］鄭文.英國大學(xué)權(quán)力協(xié)調(diào)與制衡［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2012，77-78.

［3］Browne L.An Independent Review of Higher Education Funding and Student Finance［R/OL］.（2010）［2016-2-8］www.independent.gov.uk/browne-report.

［4］Lingenfelter，Paul E.Current Funds:Public Higher Education Finance in New England［J］.New England Journal of Higher Education，2009（Win）:22-24.

［5］http://www.hefce.com/:“Funding Higher Education in England”，2003，p.5.

［6］Williams G.The Market Route to Mass Higher Education:British Experience 1979—1996.Higher Education Policy，1997，10（3/4）:275-289.